CC BY
56
УДК 349.444
к вопросу об исполнении публичной обязанности при ликвидации аварийного жилищного фонда
© Яровой А. В., 2017
Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, г. Иркутск
В статье исследуются вопросы правовой регламентации и правоприменения переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Жилищные отношения рассмотрены с точки зрения обязательства с участием органа государственной власти (местного самоуправления). Жилое помещение рассматривается как социальное благо. Выделены факторы, влияющие на применение дифференцированного подхода к предоставлению социальной гарантии при ликвидации аварийного жилья. Исследованы основания для возникновения публичной обязанности по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.
Ключевые слова: аварийный жилищный фонд, жилое помещение, непригодное для проживания, угроза жизни и здоровью людей, публичная обязанность по переселению, изъятие жилого помещения, чрезвычайная ситуация.
Конституционное право граждан на жилище относится к одним из основных прав человека и гражданина. По мнению О. Е. Кутафина, право на жилище означает «гарантированную для каждого гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем» [1]. Установленная гарантия может быть обеспечена деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления по созданию условий для приобретения жилья гражданами, а также по предоставлению жилых помещений в предусмотренных законом случаях. В. Н. Литовкин справедливо отмечает, что содержание права на жилище должно раскрываться с учетом требований ст. 7 Конституции РФ о том, что политика социального государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [2]. Предоставление благоприятных условий проживания невозможно при наличии высокого уровня аварийного жилищного фонда. Решению этой проблемы уделено особое внимание в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». Правительством РФ разработан комплекс мер, направленных на решение задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда. Нормативное правовое регулирование рассматривае-
мых отношений нельзя признать четким и исчерпывающим. Конкуренция норм, регламентирующих права граждан, проживающих в аварийном жилье, и права, в первую очередь органов местного самоуправления, приводит к отсутствию единообразия в судебной практике.
Подобная ситуация имеет глубокие корни в недостаточной научной разработке подходов к реализации конституционного права на жилище. По мнению Л. М. Пче-линцевой, «общие конституционные правоотношения, возникающие между гражданином и государством, порождают вполне определенные обязанности государства в лице государственных органов перед гражданами (обеспечить условия для беспрепятственного осуществления гарантированного Конституцией Российской Федерации права на жилище)» [3]. С. И. Сусловой предложено к чертам жилищных отношений относить: государственное участие, вынужденность участия [4]. Вынужденность участия для публичных органов проявляется в том, что значительная часть жилищных отношений всегда будет сопряжена с участием в них государства. Определение России как социального государства подразумевает исполнение ею определенных публичных обязательств перед своими гражданами. Государство вынуждено участвовать в отношениях по ликвидации аварийного жилья и предоставлять социальные гарантии гражданам, в нем проживающим. Рассмотрим, насколько это
участие государства реализуется через исполнение обязанности. Юридическая обязанность государства по переселению граждан из аварийного жилищного фонда не тождественна юридическим обязанностям, возникающим из волевых гражданских правоотношений. Заслуживает внимания точка зрения О. А. Красавчикова о том, что отношение до предоставления жилья является «социальным процессом продвижения жилища к гражданину в целях удовлетворения жилищной потребности» [5]. Является ли переселение из аварийного жилья публичной обязанностью без предоставления возможности государственным органам и органам местного самоуправления определять сроки её исполнения? Попытаемся ответить на этот вопрос.
Жилое помещение как объект жилищных отношений следует отнести к особому роду вещей, когда его специфические свойства проявляются не в связи с высокой экономической ценностью, а по причине наличия социальных признаков, жизненно необходимых человеку. Особое место жилищного права в системе российского права во многом обусловлено недостаточным предложением доступного жилья на рынке и необходимостью защиты жилищных прав граждан, нуждающихся в жилом помещении. Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что реализация жилищных прав граждан, проживающих в аварийном жилье, по обеспечению пригодными для проживания жилыми помещениями требует значительных финансовых усилий со стороны публичных образований. Их эффективное использование невозможно без определения четких и справедливых дифференцированных правил, регулирующих процесс удовлетворения жилищных потребностей.
Жилые помещения признаются непригодными для проживания, а многоквартирные дома — аварийными, подлежащими сносу или реконструкции, в порядке, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 № 47 (далее — Постановление № 47). Такое признание осуществляется по заключению межведомственной комиссии. Межведомственные комиссии формируются на муниципальном и региональном уровне. Муниципальные межведомственные комиссии дают заключение в отношении жилых помещений, отнесенных к частному, муниципальному и государственному (когда собственником
выступает Российская Федерация) жилищному фонду. Региональные межведомственные комиссии дают заключение в отношении жилых помещений, принадлежащих субъекту Российской Федерации. В дальнейшем собственник жилого помещения должен принять решение о сносе жилого помещения или многоквартирного дома, если заключение межведомственной комиссии указывает о его сносе. В связи с этим граждане признаются нуждающимися, если они не имеют иного жилого помещения на праве собственности или не являются нанимателями (членами семьи нанимателя) по договору социального найма в отношении другого жилья. Признание жилого помещения непригодным для проживания или многоквартирного дома аварийным является общей обязательной предпосылкой для последующих действий органов местного самоуправления или органов государственной власти.
Принятие решений по способам ликвидации аварийного жилищного фонда зависит от нескольких факторов:
1) характеристики права гражданина на жилое помещение;
2) отнесения граждан, проживающих в жилом помещении, к категории малоимущих;
3) включения или невключения объекта в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда;
4) наличия угрозы для жизни и здоровья граждан, проживающих в аварийном жилье;
5) причин, послуживших основанием признания жилья аварийным.
Препятствием к выработке единых подходов к переселению граждан из аварийного жилищного фонда служит то, что в каждой конкретной ситуации возможно сочетание нескольких указанных факторов.
В отношении собственников жилых помещений признание многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу влечет применение общих правил, установленных ст. 32 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ). В случае принятия органом местного самоуправления решения о сносе аварийного дома собственникам направляется требование о его сносе в разумный срок. В случае неисполнения требования орган местного самоуправления должен изъять земельный уча-
сток (при его формировании) и выплатить собственникам возмещение за жилое помещение на основе соглашения или судебного решения. Совершение регламентированных действий следует отнести к праву, а не публичной обязанности органа местного самоуправления. Реализация положений ст. 32 ЖК РФ после заключения межведомственной комиссии не происходит в «автоматическом» режиме. Решение о сносе может состоять только во включении аварийного дома в региональную программу переселения из аварийного жилищного фонда. Действия, регламентированные ст. 32 ЖК РФ, совершаются в плановом режиме при выделении необходимых финансовых ресурсов, а также в соответствии с планом развития застроенных территорий, в том числе в ходе исполнения договоров о комплексном освоении застроенной территории. Такой подход является вынужденной мерой и продиктован необходимостью аккумулирования значительных финансовых ресурсов для переселения граждан.
Иная ситуация складывается под воздействием фактора угрозы для жизни и здоровья людей. К подобным случаям следует отнести признание жилого помещения непригодным для проживания вследствие наличия вредного воздействия факторов среды обитания, представляющих особую опасность для жизни и здоровья человека либо представляющих угрозу разрушения здания по причине аварийного состояния (абз. 2 п. 51 Постановления № 47). Очевидно, что формулировка «особая опасность» носит оценочный характер и неминуемо влечет возникновение судебных споров о ее признаках. По нашему мнению, признаки особой опасности заключаются в непосредственном воздействии на людей смертельно опасных факторов или в высокой степени вероятности наступления вредоносных последствий для человека без дополнительных внешних обстоятельств. Аналогичное действие фактора угрозы (причем при отсутствии фактической непригодности для проживания) следует признать при расположении жилых помещений в опасных зонах схода оползней, селевых потоков, снежных лавин, а также на территориях, которые ежегодно затапливаются паводковыми водами и на которых невозможно при помощи инженерных и проектных решений предотвратить подтопление. Это обстоятельство применимо и к
техногенным угрозам. Наличие рассмотренного фактора угрозы влечет возникновение публичной обязанности по незамедлительному расселению и направлению собственникам требования о сносе многоквартирного дома. Собственникам предоставляется срок для исполнения обязанности по сносу многоквартирного дома. В противном случае земельный участок, а также жилые помещения изымаются для муниципальных нужд с выплатой собственникам возмещения за жилые помещения. Включению в возмещение подлежат не только рыночная стоимость изымаемого жилого помещения, затраты на переезд, но и соразмерная жилой площади к общему имуществу доля от рыночной стоимости изымаемого земельного участка под многоквартирным домом (при его формировании) [6].
Включение жилого помещения в адресную программу по переселению из аварийного жилья влечет возникновение для собственника возможности выбора способа реализации конституционного права на жилище. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее — Закон № 185-ФЗ) предоставляет гражданину — собственнику жилого помещения право получения возмещения за изымаемое жилое помещение по правилам ст. 32 ЖК РФ (общий порядок) или право требовать обеспечения иным жилым помещением, разнозначным по общей площади ранее занимаемому. При этом следует учитывать, что право требования предоставления другого жилого помещения возникает только в случае предъявления органом в суд заявления об изъятии жилого помещения с выплатой возмещения или при наличии фактора угрозы жизни и здоровью людей в рассмотренном выше аспекте.
Обеспечение реализации конституционного права на жилище нанимателя по социальному найму и членов его семьи в случае признания жилого помещения непригодным для проживания или дома аварийным и подлежащим сносу производится по правилам ст.85—89 ЖК РФ. Наймодатель обязан предоставить по договору жилое помещение, пригодное для проживания. Непригодность жилого помещения для проживания можно рассматривать как нарушение условий договора социального найма. К сожалению, в ст. 83 ЖК РФ не содержит-
ся правил о возможности расторжения договора социального найма по требованию нанимателя. По этой причине можно констатировать, что реализация положений ст. 85 ЖК РФ по предоставлению другого благоустроенного жилого помещения происходит только по инициативе наймодате-ля. Формулировка правил по предоставлению другого благоустроенного жилого помещения посредством выселения не способствует защите конституционного права на жилище нанимателя. Исковое заявление о выселении из жилого помещения с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения может быть подано только собственником жилого помещения, признанного непригодным для проживания. Права собственника реализуют уполномоченные органы государственной власти или местного самоуправления, так как в соответствии со ст. 19 ЖК РФ только из государственного или муниципального жилищного фонда возможно предоставление жилого помещения по договору социального найма. В исковом заявлении должно быть указано конкретное жилое помещение, предоставляемое взамен изымаемого. В предмет доказывания по данному делу подлежит включению изучение вопроса о соответствии предоставляемого жилого помещения требованиям ст. 89 ЖК РФ. Исковое заявление, в котором не содержится указание на конкретное жилое помещение, считается исковым заявлением, поданным с недостатками. Суд предоставляет заявителю срок для устранения допущенных недостатков. Если в установленный срок исковое заявление не будет дополнено сведениями о предоставляемом жилом помещении, оно считается не поданным [7]. В связи с изложенным невозможно обращение гражданина или в его интересе прокурора с исковым заявлением о предоставлении другого благоустроенного жилого помещения взамен признанного непригодным для проживания. Граждане, проживающие в аварийном жилье, или прокурор в их интересе могут заявить требование о признании незаконным бездействие наймодателя по предоставлению другого благоустроенного жилого помещения. Требование может быть заявлено в суд при обосновании наличия фактора угрозы жизни и здоровью людей, как это было изложено выше.
Предоставляемое жилое помещение должно быть благоустроенным примени-
тельно к условиям соответствующего населённого пункта. При рассмотрении споров в суде о выселении с предоставлением другого благоустроенного помещения, отвечающего требованиям ст. 89 ЖК РФ, органы местного самоуправления ссылаются на отсутствие свободного благоустроенного жилья, а также указывают на нецелесообразность его строительства. Достигнутый уровень благоустроенности определяется в зависимости от соотношения жилья разной степени благоустроенности. Решение проблемы с отсутствием благоустроенного жилья в соответствующем населённом пункте возможно путем предоставления жилого помещения в границах другого населённого пункта субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено ранее занимаемое жилое помещение. Предоставление возможно только с согласия граждан в письменной форме. Однако в ст. 89 ЖК РФ установлено, что это допускается только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Положения Закона № 185-ФЗ устанавливают такую возможность для переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Включение аварийного дома в адресную программу позволит применить по аналогии закона положения ч. 3 ст. 16 Закона № 185-ФЗ к переселению нанимателей по социальному найму [8].
Независимо от характеристики права на жилое помещение (право собственности или право пользования по социальному найму) возможно предоставление вне очереди благоустроенного жилого помещения по договору социального найма в случае признания занимаемого жилого помещения непригодным для проживания (п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ). При этом следует учитывать, что правила внеочередного предоставления носят исключительный характер, иное толкование привело бы к установлению неравных условий обеспечения жилыми помещениями граждан, проживающих в аварийном жилье. Применение правил ст. 57 ЖК РФ обосновано сочетанием нескольких факторов (постановка граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, при наличии обязательного условия отнесения к категории малоимущих; наличие фактора угрозы жизни и здоровью людей). Граждане, состоящие на учете до введения в действие ЖК РФ (до 1 марта 2005 г.), не имеют права на обеспечение жилым помещением по правилам ст. 57 ЖК РФ, если
они не являются малоимущими. Для граждан — собственников жилых помещений необходимо наличие дополнительных условий: причиной непригодности жилого помещения не послужили действия (бездействие) собственника по приведению жилого помещения в непригодное состояние; страхование имущества и другие обстоятельства, свидетельствующие о невозможности обеспечения себя иным жилым помещением. Граждане, состоящие на учете, имеют право на субсидиарное применение к обеспечению их жилыми помещениями правил ст. 57 и 89 ЖК РФ в случае признания жилого помещением непригодным для проживания или многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. То есть они имеют право на обеспечение благоустроенным жилым помещением (в зависимости от уровня благоустроенности, достигнутого в данном населённом пункте), равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению в черте того же населённого пункта, но во внеочередном порядке (иначе говоря, незамедлительно!). Причем вне зависимости от включения многоквартирного дома в региональную адресную программу переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Внеочередное предоставление жилого помещения является дополнительной гарантией защиты прав малоимущих граждан. Однако улучшение жилищных условий заключается в переселении из непригодного для проживания жилого помещения в жилое помещение, отвечающее санитарным и техническим требованиям.
Правило, установленное в п. 5 ст. 57 ЖК РФ о предоставлении жилого помещения с учетом состава семьи, не подлежит применению в рассматриваемом случае, так как согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ предоставление жилого помещения по правилам ст. 89 ЖК РФ соответствует Конституции РФ и направлено на улучшение жилищных условий граждан, что в свою очередь не препятствует нуждающимся получать жилое помещение в порядке очередности на основании заключения договора социального найма. Временное предоставление гражданину иного жилого помещения, например из маневренного жилищного фонда, приводит на период проживания к невозможности предоставления жилого помещения по правилам ст. 57 ЖК РФ, так как гражданин
имеет возможность, хотя и временно, удовлетворить свои жилищные потребности.
Прокурор может заявить требование о предоставлении жилого помещения гражданину, стоящему на учете нуждающихся в жилом помещении, по правилам ст. 57 ЖК РФ с субсидиарным применением ст. 89 ЖК РФ. Также представляется возможным обращение прокурора с требованием о признании незаконным бездействие органов местного самоуправления (иного публичного собственника) по расселению дома, признанного аварийным и создающего реальную угрозу для жизни, здоровья людей.
Особый интерес представляет механизм защиты жилищных прав граждан в случае признания жилого помещения непригодным для проживания, а многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу в результате чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.
Проведение единовременной денежной выплаты гражданам, лишившимся жилых помещений, осуществляется за счет средств резервного фонда соответствующего уровня в зависимости от масштаба и вида чрезвычайной ситуации. При расчете выплаты учитывается состав семьи гражданина — лица, совместно с ним проживающие и зарегистрированные по месту жительства в данном жилом помещении на момент возникновения чрезвычайной ситуации. Следует отметить, что возникновение чрезвычайной ситуации и причинение вреда жилым помещениям по действующему законодательству не позволяет органам государственной власти или органам местного самоуправления изымать земельные участки, на которых они расположены. Земельный кодекс РФ в ст. 49 регламентирует основания изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, при этом предусматривает возможность установления оснований изъятия законами субъекта Российской Федерации. В связи с чем возникают ситуации, когда граждане получают единовременную выплату в связи с потерей жилого помещения, но при этом сохраняют право собственности на земельный участок под утраченным жильем. В частности, в результате негативного воздействия вод возможно затопление или подтопление территорий. Водный кодекс РФ в ст. 67.1 устанавливает только ограничение по строительству объектов капитального строительства в зоне затопле-
ния, подтопления. Граждане, получившие выплаты, продолжают использование земельного участка для целей садоводства и огородничества без возведения строений, а нередко проживать в восстановленном жилье. Судебная практика складывается таким образом, что признает законным следующее после чрезвычайной ситуации использование земельного участка собственником и не предусматривает возможности изъятия земельного участка для муниципальных нужд по правилам ст. 32 ЖК РФ. Подобная ситуация не может рассматриваться как отражающая интересы граждан с точки зрения безопасности, а также эффективности использования бюджетных средств. Необходимы изменения земельного законодательства, которые предоставили бы право органам местного самоуправления изымать земельные участки для муниципальных нужд на территориях, пострадавших от чрезвычайной ситуации.
Подводя итоги, можно констатировать, что в российском праве регламентирован дифференцированный подход к предоставлению социальных гарантий при ликвидации аварийного жилищного фонда. Срок исполнения публичного обязательства по проведению выплат или предоставлению другого жилого помещения определяется публичным образованием самостоятельно. Однако при наличии фактора угрозы жизни и здоровью людей исполнение публичной обязанности по ликвидации аварийного жилья осуществляется незамедлительно. Угроза должна заключаться в непосредственном воздействии на людей опасных факторов или в высокой степени вероятности наступления вредоносных последствий для человека без дополнительных внешних обстоятельств. Аналогичное действие угрозы следует признать при расположении жилых помещений в опасных зонах, определенных в нормативных правовых актах. Ш
1. Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004. С. 12—13.
2. Литовкин В. Н. Конституционное право российских граждан на жилище / / Актуальные вопросы российского частного права : сб. ст., посвящ. 80-летию со дня рождения проф. В. А. Дозорцева / Исслед. центр частн. права. М., 2008. С. 78.
3. Пчелинцева Л. Н. Современный этап развития учения о праве граждан на жилище: теоретические аспекты // Жилищ. право. 2004. № 3. С. 80.
4. Суслова С. И. Жилищные права: понятие и система. М. : Юриспруденция, 2011. С. 52-68.
5. Красавчиков О. А. Основы жилищного законодательства: предмет регулирования и юридическая природа // Основы советского жилищного законодательства : Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1981. С.15.
6. Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции : утв. Президиумом ВС РФ от 29 апр.2014 г. // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
7. О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации : Постановление Пленума ВС РФ от 2 июля 2009 г. № 14 // КонсультантПлюс[Электронный ресурс] : справочная правовая система.
8. Определение Бодайбинского городского суда Иркутской области от 17 авг. 2017 г. по делу № 2-814/2014.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации / О. Е. Кутафин. - М. : Юристъ, 2004. - 407 с.
Литовкин В. Н. Конституционное право российских граждан на жилище / / Актуальные вопросы российского частного права : сб. ст., посвящ. 80-летию со дня рождения проф. В. А. Дозорцева /Исслед. центр частн. права. — М. : Статут, 2008. — 350 с.
Пчелинцева Л. Н. Современный этап развития учения о праве граждан на жилище: теоретические аспекты // Жилищ. право. — 2004. — № 3. — С. 76—91.
Красавчиков О. А. Основы жилищного законодательства: предмет регулирования и юридическая природа // Основы советского жилищного законодательства : Межвуз. сб. науч. тр. — Свердловск, 1981. — С. 9—25.
Суслова С. И. Жилищные права: понятие и система / С. И. Суслова. — М. : Юриспруденция, 2011. — 224 с.
Execution of a Public Duty to Eliminate Emergency Housing Stock
© Iarovoi A., 2017
The article explores the issues of legal regulation and enforcement of resettlement of citizens from the emergency housing stock. The housing relations with the participation of the state authority (local government) are considered. Residential premises are explored as a social good. The factors influencing application of the differentiated approach to granting of the social guarantee at liquidation of emergency habitation are offered. The grounds for the emergence of a public duty to resettle citizens from an emergency housing stock are explored.
Key words: emergency housing stock, a dwelling unfit for living, a threat to life and health of people, a public duty to resettle, the removal of living quarters, an emergency situation.
