CC BY
23К вопросу об институте контроля реализации муниципальных программ
Титова Анна Владимировна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права, ЮРИУ, РАНХиГС при Президенте РФ, Pecherskaia8621@mail.ru
В статье определены три функциональных вида контроля деятельности муниципальных органов: (1) проверка степени исполнения требований законодательства и локальных регламентов, решений, целевых программ - по сущности, контроль результатов деятельности; (2) мониторинг текущего состояния дел в проверяемом сегменте реализации властных полномочий - контроль процессов, зачастую именуемый «мониторинг»; (3) оценка уровня общественной удовлетворенности работой муниципальных органов - контроль реакции. Отмечается важность муниципальных программ в развитии муниципалитетов; большинство задач и целей, которые ставятся перед муниципалитетами, так или иначе вписаны в конкретную программу. Программа является наиболее эффективным средством для систематизации принимаемых мер - она фиксирует плановые показатели и задачи, определяет рекомендуемую последовательность действий, «встраивается» в общегосударственный вектор социально-экономического развития. Определены такие проблемы контроля реализации муниципальных программ, как отсутствие критериев для мониторинга и контроля. В данной связи представлены существующие точки зрения о направлениях эффек-тивизации процедур контроля, которые могут быть апробированы в реальной управленческой практике. Ключевые слова: муниципальная программа, контроль, аудит, оценка, эффективность управления, властные полномочия, муниципалитет
При отборе и анализе исследований, формирующих научный массив по вопросам контроля за деятельностью органов власти, становится очевидно, что муниципальный уровень реализации властных полномочий и контроль за процессами реализации власти незаслуженно остаются на периферии внимания исследователей. Тем не менее, данный уровень власти представляется нам исключительно важным, ведь, как указывает О. В. Шинкарева, «эффективное управление <...> государством в целом невозможно без развития территорий», которые, собственно, и составляют данное государство [15, с. 261].
Контроль, отмечает В. В. Чуманова, представляет собой один из ключевых функциональных компонентов любой системы власти, в том числе местной [14, с. 85]. Сущность контроля, по нашему мнению, заключается в (1) проверке степени исполнения требований законодательства и локальных регламентов, решений, целевых программ - по сущности, контроль результатов деятельности; (2) мониторинге текущего состояния дел в проверяемом сегменте реализации властных полномочий, в оценке и анализе «стиля» реализации власти - контроль процессов, зачастую именуемый «мониторинг»; (3) оценке уровня общественной удовлетворенности работой муниципальных органов - контроль реакции.
Последний из вышеперечисленных векторов контроля, именуемый нами «контроль реакции», является крайне важным, но, при этом, наименее развитым в отечественной экономической и политической среде. Контроль реакции на деятельность местных органов власти гарантирует соблюдение одного из важнейших принципов управления -принципа обратной связи; кроме того, контроль общественной реакции позволяет представителям органов власти управлять выделенными ими сегментами общественных отношений и материальными ресурсами не в вакууме, а при непосредственном учете того, для, кого, собственно, действует структура местной власти.
В целом же контроль необходим для того, чтобы подконтрольные структуры и лица четче понимали свои задачи, ориентировались при выполнении текущих обязательств на стратегические и программные цели, эффективно выбирали методы и формы их достижения [14, с 85].
Сущностными чертами контроля деятельности муниципальных образований, отмечает болгарский исследователь З. Захариев, выступают всеобъемлющий характер и разносторонность. Речь идет о том, что полноценный и эффективный контроль
возможен исключительно при наличии разного рода механизмов и рычагов реализации контроля, а также совмещения контроля отдельных видов деятельности и показателей и целостной оценки эффективности муниципальной системы. В данной связи неудивительно, что в разных странах контроль не ограничивается, к примеру, финансовыми инспекциями, а подразумевает имплементацию разного рода политических, экономических, юридических и иных процедур, каждая из который имеет установленный ряд критериев [5, с. 85].
А. А. Делеева, анализируя зарубежные практики контроля деятельности муниципальных органов в целом и контроля реализации программных мероприятий на муниципальном уровне - в частности, говорит о том, что по мере эволюции представлений о местной власти методики контроля совершенствовались экстенсивно и интенсивно. Изначально сущность контроля за деятельностью местных органов заключалась в определении того, не выходят ли общины за лимиты своего компетентного спектра и того, исполняют ли они задачи, возложенные на них законодателем и верховным уровнем власти [4, с. 88].
Российская Федерация, будучи преемницей правовой и управленческой систем Советского Союза, во многом сохранила черты, присущие управленческим системам прошлого. В частности, сама система местной власти в России имеет немало общего с системой, закрепленной Конституцией от 1918 г. Можно сказать, что идея самоуправления как основного инструмента по участию народа в управлении была положена в основу социалистического государственного устройства [14, с. 91], схожие принципы доминируют в управленческой среде современной России до сих пор. При этом, контроль за деятельностью органов местной власти ранее представлялся, скорее, формальной процедурой, тогда как сегодня местная власть получила гораздо больший спектр полномочий и, соответственно, контролируется гораздо более тщательно. К 1991 г. система контроля органов самоуправления, можно сказать, полностью сформировалась; законодатель предпринял относительно успешные попытки следовать вышеотмеченному принципу разностороннего подхода к контролю, представив административные, судебные, финансовые и иные инструменты осуществления контроля [14, с. 92].
По сути, контроль за деятельностью муниципальных органов власти может быть осуществлен тремя группами субъектов: органами центральной власти, общественностью и органами муниципальной власти. Следуя данной дифференциации источников контрольных полномочий, исследователь С. Г. Соловьев говорит о том, что важнейшим звеном, контролирующим действия муниципальной власти, выступает сама муниципальная власть. Подобный самоконтроль автор именует «прямым»; в качестве его разновидностей можно выделить (1) контроль, реализуемый местным представительным органом; (2) контроль, реализуемый главой муниципального образования [12, с. 5]. Данный контроль, как можно предположить, подразумевает все
три вида контроля, определенные нами ранее -контроль результатов, контроль процессов и контроль реакции.
Н. Р. Галеев, опираясь на разработки С. Г. Соловьева, говорит об опосредованном контроле в системе муниципальной власти; такой контроль осуществляется на основании оценки результатов совершенного действия (бездействия) (контроль результатов). Данный вид контроля может быть реализован по инициативе и силами органа государственной власти, и (или) населением данного муниципального образования (косвенный опосредованный контроль) [2, с. 136].
А. И. Черкасов, совершая обзор зарубежных практик реализации контроля деятельности местной власти и эволюцию инструментария проведения контроля в России, указывает на то, что избыточный контроль не приводит к демократизации и увеличению прозрачности деятельности местной власти [13, с. 169]; Согласимся с исследователем: излишний контроль лишает представителей местной власти инициативности, демотивирует и, по А. И. Черкасову, «искажает суть принципа местного самоуправления»: даже при учете того, что автономия местной власти относительна, она должна сохраняться, что, собственно и гарантирует эффективность самого института местной власти.
Как правило, процессы, характеризующие деятельность современных муниципальных органов в России, можно условно разделить на три группы: рутинные процессы, формирующие сущностное ядро данного уровня власти; процессы, выполняемые в рамках реализации программ; процессы, вызванные экстренной необходимостью и форс-мажорными обстоятельствами. Четкой грани между процессами трех групп, пожалуй, нет, и в ряде случаев можно отметить наложение процессов двух типов.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в современных условиях едва ли можно представить муниципальное образование, которое не столкнулось бы с необходимостью контроля реализации стратегических программ. Специфика развития местного самоуправления в мире такова, что постепенно страны приходят ко внедрению программного метода в государственном управлении и самоуправлении - и Россия также не является исключением. Это приводит к тому, что большинство задач и целей, которые ставятся перед муниципалитетами, так или иначе вписаны в конкретную программу. Программа априори является наиболее эффективным средством для систематизации принимаемых мер - она фиксирует плановые показатели и задачи, определяет рекомендуемую последовательность действий, «встраивается» в общегосударственный вектор социально- 3 экономического и культурного развития и задает к направления для контроля деятельности муници- о пальной власти. |
В развитых странах отношение к контролю ре- и зультативности программ схожее: как отмечают В. а А. Грищук и Е. А. Колесник, в США, Австралии, Ве- с ликобритании, Канаде, Новой Зеландии и многих Ь
3
сч о сч
других странах контроль деятельности муниципальных органов практически отождествляется с контролем реализации целевых муниципальных программ [3, с. 8]. Как и в России, на Западе результаты мониторинга результативности муниципальных не только основой являются постфактум-оцен-кой эффективности работы местной власти, но и базисом для принятия решений в будущем.
Законодатель, в рамках Ст. 6 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», наделил муниципальные органы широким спектром полномочий в сфере стратегического планирования. В частности, на муниципальном уровне разрабатываются (1) стратегии социально-экономического развития муниципалитетов; (2) планы мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития муниципалитетов; (3) соответствующие им прогнозы социально-экономического развития на среднесрочный или долгосрочный период; (4) бюджетный прогноз на долгосрочный период; (5) муниципальные программы [10].
Можно сказать, что контроль реализации муниципальных программ постепенно перешел из разряда инструментов для политик поощрения или наказания представителей органов власти в разряд инструментов для сбора объективной информации, имеющей стратегическое значение. При этом, потребителями данной информации групп выступают: (1) сами органы местного самоуправления - в этом случае данные, собранные в результате контрольных процедур, применяются в целях эффективиза-ции систем принятия управленческих решений, для подготовки стратегий по дальнейшему развитию муниципалитета, для установления связи между органами государственной (федеральной) власти, муниципалитетом и общественностью, включая инвесторов; (2а) общественность, которая оценивает результаты выполнения программы, тенденции развития муниципального образования, уровня его инженерной и социальной инфраструктуры, экономические показатели и уровень безработицы, а также иные параметры, прямо или косвенно указывающие на уровень комфортности проживания; (2б) текущие и потенциальные инвесторы, которые получают возможность на основании объективных данных принять решения о дальнейшем сотрудничестве с местной властью; (3) органы государственной власти, которые отслеживают уровень результативности выполнения муниципальной программы как части общегосударственной стратегии.
В существующей научной литературе пока не представлено единой дефиниции муниципальной программы. В рамках настоящей статьи под муниципальной программой мы будем понимать документ, отражающий конкретную стадию стратегического планирования развития муниципалитета, включающих в себя сведения о планируемых мероприятиях, о взаимосвязанных вопросах, исполнителях, ресурсах, требуемых для эффективного достижения целей и задач территориального социально-экономического развития муниципального образования.
Контроль реализации муниципальных программ, как правило, реализуется уполномоченным на это органом муниципального образования. Сама же программа вырабатывается на базисе двух исходных посылок: во-первых, на основании насущных проблем конкретного муниципалитета, во-вторых, исходя из общегосударственных стратегических целей, декларируемых посредством официальных источников - к примеру, в рамках послания Президента Федеральному собранию.
Как очевидно, результаты контроля реализации муниципальной программы напрямую влияют на объем последующих бюджетных ассигнований на реализацию будущих программ и мероприятий. Следовательно, выработка и имплементация оптимальной методологии контроля муниципальной программы представляет собой приоритетную задачу.
Анализ реальной практики муниципального управления и данных, собранных исследователями за последние несколько лет, позволяет прийти к выводу о том, что институт контроля реализации муниципальных программ в Российской Федерации характеризуется массой положительных черт, но, при этом, в его функционировании явно прослеживаются систематические дефекты, снижающие эффективность контрольных и мониторинговых мероприятий. Среди подобных недостатков отметим следующие:
- недостаточность и (или) некорректность практик публикации результатов контрольных и мониторинговых процедур в отношении реализации муниципальных программ; сообщения на официальных сайтах муниципалитетов ограничиваются, в большинстве случаев, компиляциями данных об итогах социально-экономического развития за прошедший год; кроме того, в российских муниципалитетах не применяется практика публикации электронных и бумажных отчетов, сброшюрованных в единый документ - подобно тому, как это делается в некоторых развитых странах.
- отсутствие критериев для мониторинга и контроля: некачественное определение критериальных параметров - вполне ожидаемо, ведь каждая муниципальная программа уникальна по своему характеру, цели, степени вовлечения населения и(или) бизнеса, поэтому единой системы критериев быть не может, следовательно, муниципалитет должен вырабатывать параметры самостоятельно. Четкие критерии установлены лишь для отдельных видов контроля - финансового контроля и аудита -в отношении расходования бюджетных средств.
В отношении последнего из выделенных нами пунктов следует согласиться с В. А. Грищук и Е. А. Колесник: показатели контроля должны иметь как качественное, так и количественное выражение и давать ответы на вопросы: «как оценить успехи в решении поставленных программой задач?», «обеспечен ли прогресс в достижении цели и каковы промежуточные результаты?» [3, с. 9]. Схожие выводы представляет А. О. Любченко по результатам проведенного ей анализа существующих подходов к оценке результативности муниципальных
целевых программ на основе методологии аудита и контроля эффективности [8].
A. Н. Саунин, в свою очередь, придерживается иного мнения: исследователь сводит контроль реализации муниципальных программ к проверке эффективности использования бюджетных средств [11]. По нашему же мнению, эффективность реализации муниципальной программы не всегда может быть выражена в денежных терминах, кроме того, значение имеют качественные показатели - к примеру, уровень удовлетворенности населения представленными муниципальной властью решениями.
B. А. Андреев и Е. А. Мартынова также говорят о том, что контроль за исполнение программы должен «не только отражать финансово-экономическое состояние, но и организационно-управленческие аспекты, способствующие повышению эффективности муниципальных программ» [1, с.190]. В данной связи исследователи предлагают применять два типа индикаторов (критериев) для проведения контроля эффективности реализации муниципальной программы - экономические показатели и показатели социального воздействия.
Алгоритм контроля реализации муниципальной программы зависит от используемого в конкретном случае метода и подхода. В общем виде процедуру итогового контроля реализации программ можно описать следующим образом: измерение уровня финансовой поддержки деятельности, изменение и оценка степени достижения целевого показателя, усреднение показателей расчетов, деление полученного значения на количество видов деятельности.
Следует также отметить, что реализация муниципального финансового контроля осуществляется контрольно-счетными органами, а его результаты предоставляются законодательным органам, органам исполнительной власти, руководству проверяемых хозяйствующих субъектов [11].
По мнению В. А. Андреева и Е. А. Мартыновой, существенной проблемой контроля реализации муниципальной программы является то, что содержание применяемых методов является формальным, а результаты контроля и оценки представляют собой разрозненные данные, не учитывающие взаимосвязи конкретного контрольного показателя с иными показателями. В целом данная проблема повторяет обозначенную нами выше: цели и ожидаемые результаты многих муниципальных программ представлены весьма четко, но четкие критерии и показатели для оценки их достижений отсутствуют [1]. Ситуацию усугубляет и то, что в стране нет единого стандарта, поэтому каждое муниципальное образование разрабатывает методику контроля реализации программ самостоятельно [6, с. 4; 7].
О. В. Кузьменко и М. Ю. Гинзбург говорят также о том, что недостатком большинства алгоритмов контроля является выделение двух критериев: «полнота и своевременность корректировки муниципальной программы» и «качество и полнота представляемого ответственным исполнителем отчета», которые фактически отражают качество организационной работы исполнителя программы; их
разделение на два показателя дает данному индикатору слишком большой вес [7, с. 75]. В данной связи целесообразным представляется присвоение каждому из контрольных индикаторов определенного коэффициента, наделяющих тот или иной параметр нужным весом при проведении совокупных расчетов [7, с. 76]. В. А. Орлов, помимо прочих, говорит о том, что акцент ошибочно ставится на финальном контроле реализации программ (контроль результатов), тогда как более рациональным будет проведение промежуточных контрольных процедур (контроль процессов), которые позволят скорректировать деятельность в рамках программы. Исследователь утверждает, что контроль требуется реа-лизовывать «на каждом этапе жизненного цикла [муниципальной программы] - в процессе планирования, формирования и реализации» [9, с. 317].
Таким образом, развитие института контроля реализации муниципальных программ в Российской Федерации привело к успешному, в целом, функционированию муниципальных органов. Тем не менее, остается открытым вопрос об эффективной методологии реализации контроля муниципальных программ - как промежуточного, так и итогового. В данной связи исследователи высказывают мнения о направлениях эффективизации процедур контроля, многие из которых вполне могут быть апробированы в реальной управленческой практике.
Литература
1. Андреев, В. А. Аудит эффективности муниципальных программ / В. А. Андреев, Е. А. Мартынова // АНИ: экономика и управление. - 2018. - №3 (24). - С. 188-191.
2. Галеев, Н. Р. Внутренний самоконтроль муниципальных органов в системе взаимодействия с контрольно-надзорными органами / Н. Р. Галеев // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2016. - №6-7. - С. 135-138.
3. Грищук, В. А. Мониторинг реализации программ стратегического развития в городских округах (на примере Челябинской области) / В. А. Грищук, Е. А. Колесник // Общество, экономика, управление. - 2018. - №4. - С. 6-13.
4. Делеева, А. А. Зарубежный опыт правового регулирования контроля в сфере местного самоуправления / А. А. Делеева // Вестник КИГИ РАН. -2012. - №4. - С. 88-92.
5. Захариев, З. Контроль деятельности местных органов власти / З. Захариев // Вестник ПАГС. -2005. - №8. - С. 34-42.
6. Зинченко, В. А. Формирование стратегии развития гражданского контроля за деятельностью органов муниципальной власти / В. А. Зинченко // Политика, экономика и инновации. - 2017. - №5. - 4 с.
7. Кузьменко, О. В. Методика оценки эффективности реализации муниципальных программ на основе стандартизированного показателя / О. В. Кузьменко, М. Ю. Гинзбург // Journal of new economy.-2015. - №6 (62). - С. 68-76.
8. Любченко, А. О. Аудит эффективности целевых программ / А. О. Любченко // Гуманитарные научные исследования. - 2015. - № 8.
U
8)
О X
а
a
8) О
т
V
9. Орлов, В. А. Анализ, средства и оценка эффективности реализации муниципальных целевых программ / В. А. Орлов // Бизнес в законе. - 2011. -№ 6. - С. 317-320.
10.О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ.
11.Саунин, А. Н. Аудит эффективности: выбор критериев для оценки эффективности использования государственных (муниципальных) средств / А. Н. Саунин // Вестник АКСОР. - 2011. - № 1. - С. 7684.
12.Соловьев, С. Г. Муниципальная власть: понятие, содержание и механизм реализации/ С. Г. Соловьев // Российская Юстиция. - 2011. - № 8. - С. 5.
13. Черкасов, А. И. Административный контроль за деятельностью местных властей в странах - членах Европейского Союза / А. И. Черкасов // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. - 2020. - №4 (68). - С. 163-169.
14. Чуманова, В. В. Возникновение и развитие института контроля в системе местного самоуправления / В. В. Чуманова // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. - 2007. - №6. - С. 85-94.
15.Шинкарёва, О. В. К вопросу об организации контрольного органа в муниципалитетах Российской Федерации / О. В. Шинкарева // Проблемы экономики и юридической практики. - 2011. - №3. - С. 261-264.
On the issue of the institute for control of the implementation of
municipal programs Titova A.V. RANEPA
The article defines three functional types of control over the activities of municipal bodies: (1) verification of the degree of compliance with the requirements of the legislation and local regulations, decisions, target programs - in essence, control of performance; (2) monitoring the current state of affairs in the audited segment of the exercise of power - process control, often named "monitoring"; (3) assessment of the level of public satisfaction with the work of municipal bodies - reaction control. The importance of municipal programs in the development of municipalities is noted; Most of the tasks and goals that are set for the municipalities are in one way or another included in a specific program. The program is the most effective tool for systematizing the measures taken - it fixes planned indicators and tasks, determines the recommended sequence of actions, and embeds in the national vector of socio-economic development. Such problems of control over the implementation of municipal programs as the lack of criteria for monitoring and control are identified. In this regard, the existing points of view on the directions for improving control procedures that can be implemented in real practice of public management are presented.
Keywords: municipal program, control, audit, evaluation, management
efficiency, powers, municipality References
1. Andreev, V. A. Audit of the efficiency of municipal programs / V. A. Andreev,
E. A. Martynova // ANI: economics and management. - 2018. - No. 3 (24).
- S. 188-191.
2. Galeev, N. R. Internal self-control of municipal bodies in the system of
interaction with supervisory authorities / N. R. Galeev // Humanitarian, socio-economic and social sciences. - 2016. - No. 6-7. - S. 135-138.
3. Grischuk, V. A. Monitoring the implementation of strategic development
programs in urban districts (on the example of the Chelyabinsk region) / V. A. Grischuk, E. A. Kolesnik // Society, economics, management. - 2018.
- No. 4. - P. 6-13.
4. Deleeva, A. A. Foreign experience of legal regulation of control in the sphere
of local self-government / A. A. Deleeva // Bulletin of KIGI RAS. - 2012. -No. 4. - S. 88-92.
5. Zahariev, Z. Control of the activities of local authorities / Z. Zahariev //
Vestnik PAGS. - 2005. - No. 8. - S. 34-42.
6. Zinchenko, V. A. Formation of a strategy for the development of civil control
over the activities of municipal authorities / V. A. Zinchenko // Politics, economics and innovations. - 2017. - No. 5. - 4 s.
7. Kuzmenko, O. V. Methodology for evaluating the effectiveness of the
implementation of municipal programs based on a standardized indicator / O. V. Kuzmenko, M. Yu. Ginzburg // Journal of new economy.- 2015. -No. 6 (62). - S. 68-76.
8. Lyubchenko, A. O. Audit of the effectiveness of targeted programs / A. O.
Lyubchenko // Humanitarian scientific research. - 2015. - No. 8.
9. Orlov, V. A. Analysis, means and evaluation of the effectiveness of the
implementation of municipal target programs / V. A. Orlov // Business in law. - 2011. - No. 6. - P. 317-320.
10. On strategic planning in the Russian Federation: Feder. Law of June 28, 2014 No. 172-FZ.
11. Saunin, A. N. Performance audit: selection of criteria for evaluating the effectiveness of the use of state (municipal) funds / A. N. Saunin // Vestnik AKSOR. - 2011. - No. 1. - P. 76-84.
12. Solovyov, S. G. Municipal power: concept, content and implementation mechanism / S. G. Solovyov // Russian Justice. - 2011. - No. 8. - P. 5.
13. Cherkasov, A. I. Administrative control over the activities of local authorities
in the countries - members of the European Union / A. I. Cherkasov // Bulletin of the University named after O. E. Kutafin. - 2020. - No. 4 (68). -S. 163-169.
14. Chumanova, VV Emergence and development of the institution of control in the system of local self-government / VV Chumanova // Uchen. app. Kazan. university Ser. Humanite. Sciences. - 2007. - No. 6. - S. 85-94.
15. Shinkareva, O. V. On the organization of the control body in the municipalities of the Russian Federation / O. V. Shinkareva // Problems of economics and legal practice. - 2011. - No. 3. - S. 261-264.
(0 СЧ
о
СЧ
