CC BY
327
УДК 328.34
Е.М. Шульман, аспирант, (8916) 625-29-88,
k-zaslavsky@yandex.ru (Россия, Москва, Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ)
К ВОПРОСУ ОБ ЭВОЛЮЦИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОМ ПАРЛАМЕНТАРИЗМЕ ПОСЛЕДНИХ ДЕСЯТИ ЛЕТ
Описывается постепенное ужесточение политических условии законотворчества в Государственной Думе РФ последних десяти лет. Перечисляются наиболее значимые законодательные и политические изменения в этой области, объясняется их влияние на ход и результаты законотворческого процесса.
Ключевые слова: политический процесс, законотворческий процесс,
Федеральное Собрание, правительство, согласование политических интересов, «нулевое» чтение.
Законотворчество, являющееся одной из центральных функций государственной власти и одновременно концентрированным выражением разнонаправленных социально-политических интересов, традиционно рассматривается правовой и политической наукой. При этом в центре внимания политологов находится не только финальный продукт законотворческого процесса - законодательная новация (являющаяся преимущественно предметом правового анализа), но и сам процесс разработки, согласования и обсуждения законопроектов - процесс по природе своей политический [1, 2].
Однако явления, систематически фиксируемые в течение последних лет исследователями российской политики, ставят важный вопрос: каким именно образом происходит согласование интересов в законотворческом процессе, если парламент формируется в условиях все менее явной политической конкуренции и функционирует в режиме все меньшей публичности. К кому переходит функция согласования интересов, если политическая дискуссия очевидным образом уходит из сферы компетенции парламента?
В истории российского парламентаризма последних десяти лет ограничения, накладываемые на законотворческий процесс, носили как правовой (регламентный), так и неформальный характер. Процесс этот, приведший к ныне существующему положению вещей в законотворчестве, происходил наиболее интенсивно, начиная с 2004 года, чем и объясняется различие в условиях работы и результатах деятельности Государственной Думы третьего созыва (1999 - 2003 гг.), и последующих четвертого (2004 -2007 гг.) и в особенности пятого (2005 - 2011 гг.) созывов.
Когда мы говорим об особенностях того или иного созыва Государственной Думы с точки зрения законотворчества, мы скорее имеем в виду хронологические рамки выборного цикла, чем в узком смысле тот или иной состав нижней палаты Федерального Собрания. Политические условия, о которых идет речь, касаются всей широко понимаемой законотворческой системы, включающей как три ветви власти, так и группы интересов вне государственных органов, внешних экспертов, прессу и избирателей.
Политико-правовые факторы, наиболее существенно, по нашему мнению, повлиявшие на формирование условий законотворческого процесса рассматриваемого периода (2003 - 2011 гг.), можно разделить на четыре основные категории:
• законодательные изменения условий формирования депутатского состава - реформа выборного законодательства, в первую очередь в части, касающейся повышения порога прохождения в Думу с 5 до 7 %, а также ограничения круга участников парламентских выборов только партиями [3];
• регламентные изменения внутри самой Думы - в первую очередь фактический запрет на организацию депутатских групп [4];
• изменения порядка законотворческой деятельности внутри фракций - в первую очередь, ограничения законодательной инициативы депутатов партийной дисциплиной;
• изменения в порядке прохождения ключевых законопроектов -реформа бюджетного процесса, а также введение неформального института «нулевого чтения» по наиболее важным законопроектным инициативам.
Рассмотрим более подробно эти факторы и их влияние непосредственно на законотворческую деятельность парламента.
Сокращение числа фракций и исчезновение депутатских групп значительно ограничили, в первую очередь, возможности проявления депутатом своей законодательной инициативы. Во-первых, это ограничение объясняется тем, что члена фракции большинства, которому нет никакой альтернативной возможности занять значимое (или хоть какое-то) место в парламенте (например, уйти в другую депутатскую группу; стать независимым депутатом), легче связать дисциплинарными ограничениями. Подобного рода разнообразные ограничения в течение последних пяти-шести лет появились как в доминирующей фракции, так и в так называемых оппозиционных. В основном они касаются запрета на внесение депутатом законотворческих инициатив без согласования с теми или иными руководящими фракционными и партийными органами [5].
Во-вторых, исчезновение депутатских групп, которые, по сравнению с фракциями, созданными на основе партийных списков, отличались меньшей идеологизированностью и строились часто не по
политическому, а по региональному принципу (например, депутатские группы третьего-четвертого созывов «Регионы России», «народный депутат») создавали некоторую вариативность внутрипарламентской жизни, давая больше возможность отдельному депутату влиять на законотворческий процесс. Напомним, что в Государственной Думе посты в комитетах - ключевых организаторах законотворческого процесса -традиционно распределяются в соответствии с межфракционными соглашениями.
В-третьих, сокращение числа фракций и групп значило исчезновение их аппаратов. Это, казалось бы, естественное и позитивное (поскольку сокращение аппарата любого государственного органа традиционно считается позитивным явлением) следствие политической монополизации палаты также отрицательно сказалось на законотворческих возможностях депутатов. Как известно, депутат Государственной Думы может иметь до пяти оплачиваемых помощников, из них по работе в Государственной Думе - не более двух. Остальные помощники работают «на территории», то есть в том регионе, откуда депутат избран [6]. Хотя многие депутаты имеют помощников, достаточно опытных в законодательной работе, однако большинство людей, обладающих такого рода знаниями и навыками, статус помощника не устраивает. Значительная часть помощников депутатов по работе в палате исполняют секретарские функции, не имея ни времени, ни квалификации для какой-то иной деятельности. Аппарат фракции (депутатской группы) является как более привлекательным рабочим местом с точки зрения престижа и возможностей карьерного роста, и, следовательно, аккумулирует более квалифицированный персонал, так и, в силу своей внутренней структуры, имеет больше возможностей для систематической деятельности по планированию, написанию и проведению законопроектов.
Кроме того, фракция (группа) как объединение заинтересована в законотворческих успехах «своих депутатов», даже если сам депутат не в такой степени в них заинтересован. Традиционна практика, когда фракционные проекты вносятся от имени тех депутатов, которые к их авторству имели косвенное отношение.
Реформа бюджетного процесса, проведенная в 2007 году, сократила число чтений, в которых рассматривается проект федерального бюджета с четырех до трех, а также ввела новую форму долгосрочного бюджетного планирования - принятие бюджета на плановый период в три года [7]. Не углубляясь в рассмотрение бюджетного процесса, отметим, что с сущностной точки зрения эти изменения резко снизили возможности влияния Государственной Думы на расходную часть федерального бюджета как посредством проведения поправок, так и посредством внесения изменений в федеральные целевые программы (ФЦП), бывшие до этого основным инструментом влияния депутатов на объем
федеральных средств, поступающих в их регионы. Не имея прямого отношения к законотворческой деятельности, реформа бюджетного процесса резко снизила вес и ценность парламента как контрагента в любых переговорах с исполнительной властью. Иными словами, лишившись инструмента финансового давления или влияния, депутаты оказались в совершенно иных отношениях с правительством и президентской администрацией, с иной стоимостью компромисса и иными условиями его достижения.
Что касается института «нулевого чтения», то это понятие было впервые употреблено в 2002 году применительно к предварительным переговорам, проводимым Правительством РФ с депутатскими объединениями в процессе рассмотрения проекта федерального бюджета. С 2007 года такого рода процедуры стали традиционными в начале рассмотрения очередного проекта бюджета, а затем и при внесении - или даже еще до внесения - Правительством РФ каких-либо значимых законодательных инициатив [8]. Эта форма негласных правительственнодепутатских консультаций достаточно подробно исследован в профильной литературе [9, 10]. Процитируем, со своей стороны, источник не политологический, а правовой: «практика нулевого чтения достаточно эффективна с точки зрения повышения скорости законодательного процесса, но такая форма взаимодействия парламента с Правительством не предусмотрена Конституцией РФ и текущим законодательством и, по сути, является нерегламентной процедурой. Она исключает публичность дискуссии по законопроектам, которая свойственна официальным пленарным заседаниям, а это как минимум нарушение права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов, что прямо гарантировано ст. 29 Конституции РФ» [11].
С точки зрения фокуса нашего исследования, ключевая черта института нулевого чтения в его влиянии на законотворческий процесс -непубличность. Ограничение круга допущенных к предварительному обсуждению лиц и наличие негласных предварительных договоренностей ограничивают дальнейшие законотворческие возможности как депутатского корпуса, так и любых внешних заинтересованных сторон, а также лишают самих переговаривающихся всякого доступа к стороннему мнению и внешней экспертизе.
Резюмируя, попытаемся перечислить то общее влияние, которое указанные факторы имеют на ход и итоги законотворческого процесса.
В рамках демонстрируемого консенсуса ветвей власти сценарий отклонения законопроекта, внесенного правительством, президентом или группой авторитетных депутатов, является невероятным - что не отменяет необходимости согласования интересов различных лоббистских групп внутри властвующей элиты.
В условиях доминирования в современном российском парламенте партии большинства, тесно ассоциированной с исполнительной властью, неизбежно сужение поля публичной политики, уменьшение возможности для заинтересованных групп оказывать влияние на процесс и результаты законотворчества. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей перемещается в непубличное пространство, закрытое для внешней экспертизы и общественного контроля. Результатом законотворческого процесса становится принятие обобщенно-рамочных законов, нуждающихся в конкретизации посредством подзаконных актов, разработка которых, в свою очередь, является прерогативой низовых структур исполнительной власти.
Список литературы
1. Гаджимагомедов Г. А., Ивлиев Г. П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности: научное издание. М.: Норма, 2008
2. Парламентское право России: Учеб. пособие/ под ред. Т. Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. 655 с.
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
5. «Депутаты «Единой России» не смогут вносить
законопроекты без предварительного одобрения фракционного экспертноконсультативного совета» // Газета.ру, 11.04.11
http://www.gazeta.ru/politics/2011/04/11 a 3581309.shtml.
6. Федеральный закон от 8 мая 1994 N 3-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ст. 37 п. 1 // СЗ РФ. 1994, N 2.Ст. 74.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 27.06.2011) // СЗ РФ, 03.08.1998, N 31.Ст. 3823.
8. «Масса трудящихся над бюджетом»//Новая газета, 07.06.2011.
9. Любимов А.П. "Нулевое чтение" законопроектов как
инструмент согласования интересов// Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы.2005.№ 1.
10. Гранкин И.В. От "нулевых чтений" к всенародному обсуждению законопроектов/ Государство и право.2007.№ 7.
11. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.
E. M. Schulmann
THE LAST TEN YEARS OF RUSSIAN PARLIAMENTARISM: EVOLUTION OF LAW-MAKING FRAMEWORK
The article describes the gradual tightening of the political conditions in which the Russian law-making process operates, listing the most important of these changes and explaining their political and legislative consequences. The assumption of the analysis is that the absence of political freedom negatively affects the quality of legislative output, irrelative of the governmental or parliamentary authorship of the legislation.
Key words: policy process, legislative process, parliament, government, political interests, “zero” reading.
Получено 30.10.2011 г.
