CC BY
2410. Dzidzoyev R.M. Prezident Rossiyskoy Federatsii i Pravitel'stvo Rossiyskoy Federatsii: novyye grani vzaimootnosheniy // Zhurnal rossiyskogo prava. 2021. № 5. S. 43-54.
СМОРЧКОВА ЛАРИСА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (Москва, Россия) (l.smorchkova@mail.ru).
SMORCHKOVA, LARISA N. - Doctor of Law, Associate Professor, Leading Researcher of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (Moscow, Russia) (l.smorchkova@mail.ru).
УДК 342.5 DOI: 10.24412/2411-2275-2021-4-76-79
ИВАНОВА Н.А., АБЕЗИН Д.А. К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ К ГОСУДАРСТВЕННЫМ СЛУЖАЩИМ ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ ТРУДОВОГО ИЛИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО ДОГОВОРА
Ключевые слова: коррупция, государственный служащий, антикоррупционные стандарты поведения, противодействие коррупции, конфликт интересов, комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
В статье рассматриваются особенности трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих. Делается вывод о необходимости корректировки действующего законодательства, определяющего особенности трудоустройства экс-чиновников. Отмечается, что сегодня на работодателей возложена обязанность информировать по последнему месту службы о трудоустройстве государственного и муниципального служащего, ранее замещавшего должности с коррупционными рисками, исключительно в том случае, если ранее отдельные функции управления данной организацией входили в его должностные обязанности. Работодатель, принимая на работу экс-чиновника, замещавшего должность с коррупционными рисками, несет административную ответственность по ст. 19.29 КоАП РФ за сам факт несообщения в десятидневный срок о заключении трудового или гражданско-правового договора. Авторы считают, что требования Верховного Суда РФ о том, чтобы работодатель извещал о приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего, независимо от того, входили ли в его должностные обязанности функции управления организацией, заключившей с ним указанные договоры, не соответствующими ни «букве» частей 1, 4 и 5 статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», ни «духу» антикоррупционного законодательства.
IVANOVA, N.A., ABEZIN, D.A.
TO THE QUESTION ON THE EFFECTIVENESS OF THE APPLICATION OF MEASURES OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY TO CIVIL SERVANTS AT THE CONCLUSION OF AN EMPLOYMENT OR CIVIL LEGAL CONTRACT
Key words: corruption, civil servant, anti-corruption standards of conduct, anti-corruption, conflict of interest, commission on compliance with the requirements for official conduct and settlement of conflicts of interest.
The article considers the features of employment of former state and municipal employees. It is concluded that it is necessary to adjust the current legislation, which determines the features of the employment of ex-officials. It is noted that today employers are obliged to inform at the last place of service about the employment of a state and municipal employee who previously filled positions with corruption risks, only if previously certain management functions of this organization were part of his job duties. An employer, hiring an ex-official who replaced a position with corruption risks, bears administrative responsibility under Art. 19.29 of the Administrative Code of the Russian Federation for the very fact of failure to report within ten days on the conclusion of an employment or civil contract. The authors believe that the requirements of the Supreme Court of the Russian Federation that the employer notify a former state or municipal employee about the hiring, regardless of whether his job duties included the management functions of the organization that entered into these contracts with him, do not correspond to the "letter" parts 1, 4 and 5 of article 12 of the Federal Law "On Combating Corruption", nor the "spirit" of anti-corruption legislation.
Коррупция выступает одной из самых острых проблем современности. Уровень распространенности коррупции продолжает оставаться достаточно высоким, несмотря на то, что в Российской Федерации созданы все необходимые условия, соответствующие потребностям времени, для успешной борьбы с данным негативным явлением [1]. Следует констатировать, что борьба с коррупцией ведется планомерно и затрагивает все сферы жизнедеятельности современного государства и общества. Президент РФ постоянно указывает на необходимость совершенствования уже принятых положений антикоррупционного законодательства в целях повышения его эффективности. Таким образом, в данных обстоятельствах остро стоит вопрос о необходимости устранения противоречий и пробелов в антикоррупционном законодательстве [2]. Более того, особую озабоченность у первых лиц страны вызывает опасность сращивания интересов бизнеса и чиновников.
Одним из механизмов, потенциально способным противодействовать процессу «сращивания интересов бизнеса и чиновников» могли бы стать положения, закрепленные в ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Могли стать, но не стали. Не стали несмотря на то, что закон «О противодействии коррупции» принят более 10 лет назад (25 декабря 2008 года), а в указанную статью неоднократно вносились изменения и дополнения, направленные на её совершенствование. Кроме того, 21 ноября 2011 года
в Трудовом кодексе РФ появилась ст. 64.1, возлагающая дополнительные обязанности на экс-чиновников и их новых работодателей при трудоустройстве, а КоАП РФ был дополнен ст. 19.29, позволяющей наказывать работодателей за нарушение требований антикоррупционного законодательства.
Таким образом, особенности трудоустройства государственных и муниципальных служащих подробно регламентированы нормами различных отраслей законодательства. Вместе с тем анализ правоприменительной практики в рассматриваемой сфере свидетельствует, на наш взгляд, о целесообразности корректировки законодательства, регламентирующего вопросы привлечения к административной ответственности в связи с трудоустройством бывших государственных или муниципальных служащих.
Рассмотрим содержание вышеуказанных положений отечественного законодательства подробнее.
При наличии условий, указанных в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», бывший государственный или муниципальный служащий в течение 2 лет после увольнения его со службы вправе приступить к оплачиваемой работе (оказанию услуг) только лишь с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Какие же это условия?
Во-первых, замещение должности государственной или муниципальной службы должно было быть связано с так называемыми коррупционными рисками (данные должности включены Указом Президента РФ или ведомственными актами в специальные перечни). Во-вторых, в период нахождения на государственной (муниципальной) службе государственные служащие должны были выполнять отдельные функции, связанные с государственным (муниципальным) управлением организацией, в которую в последующем они могут быть трудоустроены. То есть, данная норма распространяется не на всех государственных и муниципальных служащих, замещавших должности с коррупционными рисками, а лишь на тех из них, кто трудоустраивается в ранее подконтрольные или подведомственные им организации.
Как подчеркивается в разъяснениях Минтруда России: «гражданин обязан получать согласие комиссии на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнение в данной организации работы (оказание данной организации услуг) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) при наличии двух факторов:
• включение должности государственной службы в соответствующий перечень должностей, предусмотренный пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925;
• осуществление отдельных функций государственного управления в отношении данной организации во время прохождения государственной службы» [3].
В соответствии с ч. 2 ст. ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», гражданин, ранее замещавший должность с коррупционными рисками, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых и гражданско-правовых договоров с ранее подконтрольными или подведомственными организациями сообщать сведения о последнем месте службы. Несоблюдение данного требования влечет прекращение трудового договора, заключенного с гражданином, ранее замещавшим должность с коррупционными рисками.
В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора с гражданином, ранее выполнявшим функции управления данной организацией, обязан сообщить по последнему месту его службы о заключении такого договора [4]. Несоблюдение работодателем данного требования влечет ответственность в соответствии со ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Аналогичные нормы (но без упоминания о гражданско-правовых договорах) закреплены в статье 64.1 Трудового кодекса РФ: «Граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами
Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации». Далее в тексте статьи 64.1 Трудового кодекса РФ не упоминается об управлении данной организацией. Однако данное обстоятельство, на наш взгляд, не должно влиять на круг субъектов, привлекаемых к административной ответственности за незаконное трудоустройство экс-чиновников, так как ст. 19.29 КоАП РФ содержит отсылочные нормы лишь к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Таким образом, исходя из представленных положений статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», на работодателей возложена обязанность информировать по последнему месту службы о трудоустройстве государственного и муниципального служащего, ранее замещавшего должности с коррупционными рисками, исключительно в том случае, если ранее отдельные функции управления данной организацией входили в его должностные обязанности.
Генеральный прокурор Российской Федерации И.В. Краснов отметил: «Основная масса постановлений о привлечении к административной ответственности в данной сфере связана с незаконным трудоустройством бывших государственных или муниципальных служащих в коммерческие и иные организации после их увольнения со службы (ст. 19.29 КоАП РФ). Большинство нарушений выражается в несоблюдении новыми работодателями бывших государственных и муниципальных служащих порядка и сроков направления по прежнему месту работы уведомлений об их трудоустройстве» [5]. Ежегодно к административной ответственности за нарушение данной статьи привлекаются несколько тысяч работодателей.
Работодатель, привлекая к трудовой деятельности экс-чиновника, замещавшего должность с коррупционными рисками, несет административную ответственность по ст. 19.29 КоАП РФ за сам факт несообщения в десятидневный срок о заключении трудового или гражданско-правового договора. Обобщение обширной правоприменительной практики по ст. 19.29 КоАП РФ позволяет прийти к выводу о том, что большинство привлекаемых к ответственности работодателей не взаимодействовали с принимаемыми на работу экс-чиновниками в период их нахождения на должностях государственной (муниципальной) службы, следовательно, в большинстве случаев отсутствовали какие-либо связи между работодателем и бывшими государственными или муниципальными служащими. В данной ситуации, на наш взгляд, нет оснований говорить об угрозе возникновения коррупционных отношений. Говоря юридическим языком, отсутствует объект правонарушения, а значит, нет и состава коррупционного правонарушения.
С учетом указанных обстоятельств, сложно согласиться с позицией Верховного Суда РФ, согласно которой работодатель должен направлять сообщение о приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего «независимо от того, входили ли в должностные (служебные) обязанности бывшего государственного (муниципального) служащего функции государственного, муниципального (административного) управления организацией, заключившей с ним указанные договоры» [6]. Указанное Постановление Пленума Верховного Суда РФ, а также сложившаяся прокурорская и судебная практика, на наш взгляд, не соответствует ни «букве» частей 1, 4 и 5 статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», ни «духу» антикоррупционного законодательства.
Думается, сложившаяся на основе позиции Верховного Суда РФ практика привлечения к административной ответственности за незаконное привлечение к трудовой деятельности экс-чиновников, позволяет должностным лицам прокуратуры готовить «красивые» отчеты о привлечении к административной ответственности за коррупционные правонарушения, лишь отвлекая органы прокуратуры от выполнения надзорных функций, в том числе за соблюдением антикоррупционного законодательства.
Литература и источники
1. «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685.
2. Указ Президента Российской Федерации от 16.08.2021 № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021
- 2021 годы»
3. Методические материалы [Электронный ресурс]. // Режим доступа: https://rostrud.gov.ru/rostrud/protivodeystvie-korruptsii/metodicheskie-materialy/. - Загл. с экрана.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2015 № 29 «Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной и муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации».
5. «У нас должна быть обратная связь с людьми». - Интервью Генерального прокурора Игоря Краснова [Электронный ресурс]. // Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/4483665. - Загл. с экрана.
6. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 ноября 2017 г. N 46 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
References and Sources
1. «Koncepciya obshchestvennoj bezopasnosti v Rossijskoj Federacii» (utv. Prezidentom RF 14.11.2013 № Pr-2685.
2. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 16.08.2021 № 478 «O Nacional'nom plane protivodejstviya korrupcii na 2021 - 2021 gody»
3. Metodicheskie materialy [Elektronnyj resurs]. // Rezhim dostupa: https://rostrud.gov.ru/rostrud/protivodeystvie-korruptsii/metodicheskie-materialy/.
- Zagl. s ekrana.
4. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 21.01.2015 № 29 «Ob utverzhdenii Pravil soobshcheniya rabotodatelem o zaklyuchenii trudovogo ili grazhdansko-pravovogo dogovora na vypolnenie rabot (okazanie uslug) s grazhdaninom, zameshchavshim dolzhnosti gosudarstvennoj i municipal'noj sluzhby, perechen' kotoryh ustanavlivaetsya normativnymi pravovymi aktami Rossijskoj Federacii».
5. «U nas dolzhna byt' obratnaya svyaz' s lyud'mi». - Interv'yu General'nogo prokurora Igorya Krasnova [Elektronnyj resurs]. // Rezhim dostupa: https://www.kommersant.ru/doc/4483665. - Zagl. s ekrana.
6. Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 28 noyabrya 2017 g. N 46 g. «O nekotoryh voprosah, voznikayushchih pri rassmotrenii sud'yami del o privlechenii k administrativnoj otvetstvennosti po stat'e 19.29 Kodeksa Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah».
ИВАНОВА НАИЛЯ АХМЕТОВНА - кандидат социологических наук, доцент Волгоградского государственного университета (ivanova_na@volsu.ru).
АБЕЗИН ДЕНИС АЛЕКСАНДРОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент Волгоградского института управления (abezin-da@ranepa.ru).
IVANOVA, NAILYA A. - Ph.D. in Sociology, Associate Professor, Volgograd State University (ivanova_na@volsu.ru). ABEZIN, DENIS ALEXANDROVICH - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Volgograd Institute of Management.
УДК 342.075 DOI: 10.24412/2411-2275-2021-4-79-83
ЭФРИКЯН Р.А., ГОЛУБИХИНА Н.В., БЕСКОРОВАЙНАЯ Е.С. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАЗРАБОТКЕ И УТВЕРЖДЕНИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ
Ключевые слова: полномочия, местное самоуправление, карты, генеральный план, функциональные зоны, территориальные зоны.
В статье проведен анализ положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Градостроительного кодекса РФ в части нормативного регулирования градостроительной документации муниципального образования и полномочий его органов и должностных лиц в данной сфере. Показано, что в городских и сельских поселениях, а также городских округах территориальное планирование основывается на институте генеральных планов развития муниципальных образований. Генеральный план города (а равно поселения) является основным юридическим градостроительным документом. Поскольку значительная часть информации в генеральном плане города строится на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования и субъектов Российской Федерации, авторы полагают, что принятие генерального плана города следует производить после утверждения соответствующих документов территориального планирования федерального и регионального уровней. В связи с этим требуется уточнить соотношение понятий территориальных и функциональных зон.
EFRIKYAN, R.A., GOLUBIKHINA, N.V., BESKOROVAYNAYA, E.S. REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF THE POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE DEVELOPMENT AND APPROVAL OF URBAN PLANNING DOCUMENTATION
Key words: powers, local self-government, maps, master plan, functional zones, territorial zones.
The article analyzes the provisions of the Federal Law "On the General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" and the Urban Planning Code of the Russian Federation in terms of normative regulation of urban planning documentation of the municipality and the powers of its bodies and officials in this area. It is shown that in urban and rural settlements, as well as urban districts, territorial planning is based on the institution of master plans for the development of municipalities. The general plan of the city (as well as the settlement) is the main legal urban planning document. Since a significant part of the information in the general plan of the city is based on the information contained in the documents of territorial planning and the subjects of the Russian Federation, the authors believe that the adoption of the general plan of the city should be made after the approval of the relevant documents of territorial planning at the federal and regional levels. In this regard, it is necessary to clarify the relationship between the concepts of territorial and functional zones.
Градостроительная документация занимает достаточно важное место в нормативном правовом регулировании и осуществлении строительной деятельности на территории муниципального образования. Широкие полномочия органов местного самоуправления в
