CC BY
133
К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РАЦИОНАЛЬНОМ ИСПОЛЬЗОВАНИИ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Ю.С. Караваева
На сегодняшний день, одна из самых актуальных тем в сфере государственных финансов - реформирование бюджетного процесса, который предполагает эффективное и рациональное использование бюджетных средств не только при разработке стратегических государственных программ, ной в первую очередь при их реализации участниками бюджетного процесса. Ключевые слова: Реформирование, рациональное использование, бюджетный процесс, эффективность.
Начиная с 2005 года, перед контрольными органами была поставлена задача, выявлять в ходе проверки не только нецелевое использование бюджетных средств, нарушение бюджетного, гражданского и трудового законодательства РФ, но и производить оценку эффективности использования бюджетных средств. Таким образом, на сегодняшний день, одна из самых актуальных тем в сфере государственных финансов -реформирование бюджетного процесса, который предполагает эффективное и рациональное использование бюджетных средств не только при разработке стратегических государственных программ, но и в первую очередь при их реализации участниками бюджетного процесса. Теоретически любое общество стремиться использовать свои ресурсы максимально эффективно и поэтому, необходимость оценки результативности и эффективности расходования бюджета продиктована требованиями общества.
Что же такое эффективность? Законодательно это понятие не утверждено, но в общем виде под эффективностью расходования бюджетных средств следует понимать достижение поставленных целей и задач в рамках реализации государственных программ путем соотношения полученного результата и произведенных затрат (критерии эффективности характеризуют объем произведенных расходов на предоставленные государством услуги).
Тем более эта проблема остро встала в условиях дефицита бюджета, который накладывает особые ограничения на всю финансовую политику, а также представляет опасность, в случае хронического дефицита бюджета, именно в том, что является отражением неэффективной структуры национального хозяйства и трудностей в его развитии и проведении макроэкономической политики. Причинами дефицита могут быть несоответствие доходов расходам, либо неверное исчисление доходов-расходов, сбои в налоговой системе, преувеличенная оценка предположений о доходах и заниженная оценка расходных назначений и др. Соотношение доходов и расходов Федерального бюджета представлена в таблице 1. В целях покрытия бюджетного дефицита используют такие инструменты, как сокращение расходов (но это может усилить кризис и парализовать современную экономику), увеличение налогов, использование новых источников доходов, внешние и внутренние займы (но это всегда приводит к росту государственного долга), сводные остатки от прежних бюджетов, отчуждение части государственного имущества, денежная эмиссия (однако этот инструмент всегда порождает инфляцию) и ряд других.
Анализируя показатели, представленные в таблице 1 мы отметим, что на протяжении последних пяти лет (с учетом планового периода) расходы превышают доходы, при этом величина ВВП, а значит и бюджетные доходы/расходы, неуклонно возрастают. Учитывая нашу позицию, с точки зрения количественной оценки бюджетная эффективность представляет собой превышение доходов над расходами бюджета (ВЕ = , где Я - доходы бюджета, Z - расходы бюджета, ВЕ >0 - профицит, ВЕ <0 -
дефицит).
Бюджетную эффективность можно оценивать по тому, как бюджет влияет на экономическую активность и к каким положительным последствиям приводит дефицит. Оценку влияния бюджета на экономику можно осуществить по показателю, который получил название индекс влияния бюджета. Суть его такова: доходы от налогов приводятся к уровню, соответствующему точке равновесия или полной занятости ресурсов в экономике, затем из текущих расходов вычитается эта величина доходов и определяется «приведенный» бюджетный дефицит. Индекс рассчитывается как доля «приведенного» дефицита к величине равновесного объема дохода, то есть !В=С/У*-1,
Таблица 1.
Соотношение доходов и расходов Федерального бюджета за 2006-2013 гг.(млрд.руб)
Показатель 2006 % к ВВП 2007 % к ВВП 2008 % к ВВП 2009 % к ВВП 2010 % к ВВП прогноз 2011 % к ВВП прогноз 2012 % к ВВП прогноз 2013 % к ВВП
Объем ВВП 31220,0 34870,0 39480,0 44470,0
Доходы 6278,9 23,3 7781,1 23,4 9275,9 22,5 7337,8 18,9 8303,8 17,4 8844,6 17,6 9503,5 17,0 10379,9 16,8
Расходы 4284,8 15,9 5986,6 18,0 7570,9 18,4 9660,1 24,9 10115,0 22,7 10658,6 21,2 11237,9 20,1 12175,6 19,7
Дефицит (- )/ профицит (+) +1994,1 +1794,5 +1705,0 -2322,3 -1811,2 -1814,0 -1734,4 -1795,7
Таблица 2.
Структура расходов Федерального бюджета за 2008-2010 гг.
2008 2009 2010
млн.руб. % к ВВП % к общ. объему расх. млн.руб. % к ВВП % к общ. объему расх. млн.руб. % к ВВП % к общ. объему расх.
Всего 6500253,5 18,6 100,0 7177955,9 18,2 100,0 7598817,2 17,1 100,0
-общегосударственные вопросы 891389,7 2,6 13,7 970584,6 2,5 13,5 1029585,5 2,3 13,5
- национальная оборона - национальная безопасность и 955952,2 2,7 14,7 1053892,7 2,7 14,7 1184446,8 2,7 15,6
правоохранительная деятельность 768109,0 2,2 11,8 922631,7 2,3 12,9 999140,4 2,2 13,1
- национальная экономика 656872,0 1,9 10,1 730276,9 1,8 10,2 482060,1 1,1 6,3
- здравоохранение и спорт 211518,3 0,6 3,3 228602,5 0,6 3,2 268915,5 0,6 3,5
-ЖКХ 56497,3 0,2 0,9 79206,9 0,2 1,1 71016,4 0,2 0,9
- образование 307516,6 0,9 4,7 310501,0 0,8 4,3 339442,4 0,8 4,5
- культура, кинематография и СМИ 77973,0 0,2 1,2 66782,5 0,2 0,9 64174,0 0,1 0,8
- социальная политика 275086,8 0,8 4,2 339984,4 0,9 4,7 375027,1 0,8 4,9
- международныетрансферты 2242500,1 6,4 34,5 2408792,1 6,1 33,6 2709808,8 6,1 35,7
где У* - равновесный объем дохода. При высоком реальном дефиците и сокращении правительственных расходов индекс влияния бюджета, как и само влияние, будут сокращаться.
Бюджетный дефицит бывает структурным и циклическим. Под структурным дефицитом (В5) понимают разность между текущими государственными расходами и теми доходами государственного бюджета, которые поступили бы в него в условиях полной занятости при существующей системе налогообложения (т.е. это
«приведенный» дефицит): В5 = О — ^У *. Циклический дефицит (Вс ) это разность между фактическим и структурным дефицитом: Вс = В — В5 = О — 1У *— (О — tУ *) = I (У *— У), где У - национальный доход. Тогда циклический дефицит определяется тем, насколько фактический выпуск в ту или иную сторону отстоит от равновесного (при неизменности налоговой системы и полной занятости). Таким образом, бюджетная эффективность это «сложная» эффективность, поскольку определяется взаимозависимостью элементов бюджетной системы, макроэкономических параметров, в том числе инфляции, состояния и динамики рынков и
др.
Структурная постановка проблемы обеспечения бюджетной эффективности сводится к определению долей расходов по каждой статье бюджета, причем распределить бюджетные средства необходимо так, чтобы финансовая и нефинансовая отдача такого распределения была наибольшей и решались задачи социально-экономической политики. Общая величина расходов по бюджету каждого года зависит оттого, какой доход будет создан в экономике и как при условии неменяющихся налогов он будет собран и в каком размере. Все это предопределяет возможности расходования средств бюджета по каждой строке, т.е. направлению, сектору экономической деятельности. Если при этом меняется еще и налоговая система и основные налоги, дающие сбор доходов в бюджет, то структура бюджета может претерпевать значительные изменения.
Структурный анализ бюджета предполагает определение типа структуры (сбалансированный, дефицитный, профицитный бюджет), описание структурной проблемы (представление текущей и желательной проблемы) и конкретизацию задач бюджета и бюджетной политики. Структура расходов бюджета РФ представлена в таблице 2. Исходя из приведенных данных, видно, что в структуре расходов сокращается их относительная величина по направлениям национальная экономика и жилищно-коммунальное хозяйство, однако возрастает сумма по направлениям образование, здравоохранение, культура и социальная политика, а также межбюджетные трансферты. Возвращаясь к оценке структурной эффективности бюджета, можно записать выражение, отражающее расчетпотенциального дефицита/профицита по 1-му направлению расходов бюджета, если по каждому направлению бюджетных расходов ввести желаемую и фактическую долю: ^ = Р£У ~^{В [3], где й, - потенциальный дефицит/профицит по ьму направлению расходов бюджета; а, -
фактическая доля расходов по 1-му направлению бюджета; р, - потребная (желательная) доля расходов по ьму направлению бюджета; 1У - доходная часть бюджета, I - налоговая ставка, У - национальный доход с учётом инфляции; В - текущие расходы бюджета. При р,=а, потенциальный дефицит/профицит по ьму направлению будет равен реальному.
Однако на сегодняшний день в России преобладает затратная модель управления бюджетными средствами. Она характеризуется отсутствием самостоятельности бюджетополучателей при расходовании ими бюджетных ассигнований и оценить эффективность расходования бюджетных ассигнований в таких условиях крайне сложно ввиду отсутствия установленных на законодательном уровне конечных результатов деятельности, которые должны быть достигнуты.
Принимая во внимание, что цели обозначенные Президентом в своем послании, о формировании
бюджетной политики исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами [1], должны бытьдостигнуты путем:
- разработки стратегии расходования бюджетныхсредств исходя из долгосрочных тенденций;
- повышения результативности расходования бюджетных средств (расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на достижение конечного результата наиболее эффективным способом);
- повышения уровня среднесрочного планирования;
- увеличения степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей (разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины);
- обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд и др., то можно предположить, что в России формируется новая модель управления бюджетными ресурсами, которая по своим характеристикам близка к результативной.
Применение результативной модели управления бюджетными средствами предполагает контроль и управление результатами при установлении лишь верхних границ затрат. Получателям бюджетных средств устанавливаются количественные и качественные задания, для выполнения которых им выделяются лимиты бюджетных ассигнований. В рамках этих лимитов они могут оптимизировать свою деятельность, направив сэкономленные средства на собственные нужды. По окончании финансового года учреждение представляет главному распорядителю отчет, в котором с разбивкой по кодам бюджетной классификации отражаются направления расходования средств и качество оказанных услуг. Контрольные органы при проверке исследуют соответствие плановых показателей фактическим, выявляют отклонения и причины, приведшие к ним. Таким образом, результативная модель управления бюджетными средствами обеспечивает самостоятельность бюджетополучателей при принятии ими решений и позволяет в полной мере оценить результаты проделанной ими работы, поскольку здесь используются плановые и фактические показатели.
Например, критериями оценки деятельности учреждения могут стать правовые, экспертные, социальные, фактические (достоверные). Базой для формирования оценки правовых критериев могут послужить данные проверок налоговых, прокуратуры, прочих контролирующих органов. Основным признаком эффективности послужит отсутствие нарушений в процессе деятельности учреждения. Экспертные оценки могут быть сформированы исходя из анализа обращений граждан, опросов общественного мнения и т.д. Признаком эффективности будет являться отсутствие жалоб и положительные отзывы граждан о деятельности бюджетного учреждения. Правовые, экспертные и социальные критерии формируются аналитически на основе интеграции в единое целое объективных и субъективных оценок. Достоверный (фактический) критерий представляет наибольший интерес, так как он наиболее объективен и является ключевой составляющей системы формирования и исполнения бюджета, ориентированной на результат.
Но для обоснованной оценки эффективности деятельности бюджетного учреждения по данному критерию необходимы нормативы по каждому из видов услуг или база для сравнения. Критерий оценки может быть определен путем произведения показателя, характеризующего объем услуг на показатель, характеризующий качество услуг и последующего деления полученного результата на затраты по выполнению данных услуг вгод: Пфакт\ = К0 • Кк /3 .
Затраты на выполнение услуг можно разделить на условно-минимальные (необходимые для базового обеспечения жизнедеятельности учреждения (Змин) и условно-дополнительные (направленные на повышение эффективности деятельности - приобретение дорогостоящего оборудования, способствующего увеличению объема и улучшению качества производства, на привлечение к работе высококвалифицированных специалистов и др.) - ИЗ : 3 = Змин + ИЗ .
Качество услуги (Ку) можно оценить посредством сопоставления цели (Ц) с полученным результатом (Р): Ку = Р/Ц + Я(А — 3) , где А - затраты на оказание услуги коммерческими организациями; Я - показатель альтернативности, характеризующий важность стоимостного фактора и доступность альтернативных методов предоставления услуг; Р / Ц - результат, выраженный в количественном выражении, разделенный на поставленную цель, также выраженную в количественном выражении. Этот показатель равен единице, если организация достигает поставленные перед ней цели. Показатель альтернативности определяется экспертным путем. Он равен нулю, если данный вид услуг не может быть оказан ни одной коммерческой организацией. В случае если затраты ниже, чем стоимость предоставления услуги альтернативным способом Ку будет больше единицы, если затраты бюджетного учреждения высоки, то Ку будет меньше единицы. Эффективной следует считать деятельность учреждения, если Ку больше или равен единице.
Коэффициент объема предоставления услуг рассчитывается: Ко = ПКо/3 , где ПКо - изменение объема предоставленных услуг по сравнению с предыдущим периодом. Если дополнительные затраты не увеличивают коэффициент объема предоставленных услуг, а уменьшают его, следует говорить о неэффективности труда специалистов учреждения: Пфакт2 = Отр./Онорм., где Отр.,Онорм. -
объем труда, выполняемый подразделением, фактический и по норме труда в часах соответственно. Нормативы для работников бухгалтерских служб, финансовых учреждений, информационной сферы и др. установлены законодательно. В случае отсутствия необходимой нормы можно прибегнуть к анализу данных за предыдущий период по сравнению с результатами других учреждений, предоставляющих аналогичные услуги.
Пример расчета. Бюджетное учреждение в конце года определило эффективность своей деятельности исходя из следующих данных:
- согласно статистическим данным стоимость единицы подобных услуг, оказываемых коммерческими организациями, составляет 140 руб.;
- условно-минимальные затраты на единицу услуг, необходимые для обеспечения функционирования учреждения, равны 60 руб.;
- дополнительные затраты на единицу услуг, направленные на повышение эффективности деятельности - 45 руб.;
- показатель альтернативности, рассчитанный как частное отделения стоимости единицы услуг бюджетного учрежденияк стоимости единицы подобной услуги, оказываемой коммерческой организацией - 0,75;
- изменение объема предоставленных услуг по сравнению с прошлым годом - 680 ед.;
- коэффициент соотношения достигнутых результатов к поставленным целям - 0,85.
Затраты на единицууслуг = 60+45=105.
Показатель качества услуг = 0,85+0,75(140-105) = 27,1.
Показатель, характеризующий объем предоставленных услуг в течение года = 680/105 = 6,48.
Коэффициент эффективности = 6,48*27,1/105=1,67.
Поскольку полученный показатель 1,67 больше единицы, можно сделать вывод о том, что в течение прошедшего года деятельность бюджетного учреждения была эффективна.
Кроме того, можно определять общественную эффективность на уровне народного хозяйства, отрасли, предприятия, связанные с осуществлением инвестиционных проектов за счет бюджетных средств. Показатели общественной эффективности включают в себя:
- конечные производственные результаты, т.е. выручку от реализации на внутреннем и внешнем рынках производственной продукции, кроме продукции, потребляемой российскими предприятиями-участниками. Сюда же относится и выручка от продажи имущества и интеллектуальной собственности (лицензии на право использования приобретения, ноу-хау и т.п.), создаваемые участниками в ходе осуществления проекта;
- социальные и экологические результаты, рассчитанные, исходя из совместного воздействия всех участников проекта на здоровье населения, социальную и экологическую обстановку;
- прямые финансовые результаты;
- кредиты и займы иностранных государств, банков и фирм, поступления от импортных пошлин и т.п.
Учитываются также косвенные финансовые результаты, обусловленные осуществлением проекта и
связанными с ним изменениями доходов сторонних организаций и граждан, рыночной стоимостью земельныхучастков, зданий и иного имущества и др.
Социальные, экологические, политические и иные результаты и затраты, не всегда поддающиеся стоимостной оценке, рассматривают как дополнительные показатели соответствующего уровня эффективности и учитывают в процессе принятия решения о реализации проекта и (или) о его государственной поддержке.
Социальные результаты отражают вклад проекта в улучшение социальной среды и в конечном счете
- повышение качества жизни людей, характеризуемое оценками:
- уровня жизни - доходы населения (средняя заработная плата и другие выплаты); обеспеченность населения товарами и услугами потребительского назначения; цены и тарифы на товары и услуги; потребление населением продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг; обеспечение жильем, объектами хозяйственно-бытового назначения и коммунальными услугами;
- образа жизни - это занятость населения (количество новых рабочих мест); это подготовка кадров (численность работников, которые пройдут переподготовку, повысят квалификацию, получат новую профессию); это обеспечение населения объектами образования, культуры и искусства, здравоохранения, спорта, транспортного обслуживания, включая социальную безопасность (снижение правонарушений и преступности);
- здоровья и продолжительности жизни - улучшение условий труда (сокращение числа рабочих мест с тяжелыми, вредными и опасными условиями труда, профессиональных заболеваний и производственного травматизма); развитие сферы здравоохранения, обеспеченность объектами здравоохранения, уровень обслуживания.
Отдельные компоненты социальной эффективности могут иметь стоимостную оценку и отражаться в расчетах экономической эффективности проекта. Это:
- изменение рабочих мест в регионе;
-улучшение жилищных и культурно-бытовых условий работников;
- изменение структуры производственного персонала;
- изменение надежности снабжения населения регионов или населенных пунктов отдельными товарами;
- изменения уровня здоровья работников и населения;
- экономия свободного времени населения.
Экологические результаты могутсостоять изоценок:
- выбросов и отходов в окружающую среду в сравнении с предельно допустимыми нормами с помощью определенных показателей, характеризующих влияние объекта на экологическое состояние территории, уровень которой не должен снижаться после осуществления проекта, должен учитываться, кроме всего прочего, экологический риск: вероятность и тяжесть возможных катастроф;
- безотходности производства за счет замкнутого технологического цикла переработки ресурсов или благодаря переработке образующихся отходов;
- приближения к биосферосовместимому типу технологии - оценки степени перехода природоперерабатывающего типа производства на процессы, близкие к естественным, с замкнутым вещественно-энергетическим циклом, или на процессы, ведущие к сокращению объема переработки природных ресурсов.
For present-day day, one of the most actual that in sphere state finance - реформирование budgetary process, which expects efficient and rational use the budgetary funds at development of the strategic state programs not only, but also under their realization budgetary process participant in the first place.
The key word: Reformirovanie, rational use, budgetary process, efficiency.
Списоклитературы
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году»;
2. Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года от 25.08.2008 г.;
3. Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статистика, 2010 г.
Об авторе
Караваева Ю. С. - кандидат экономических наук, доцент Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского, KaravaevaJS@yandex.ru.
