CC BY
188
ББК 65.053Я73
А. В. Тараскина, И. В. Чирикова Астраханский государственный технический университет
МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АНАЛИЗА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТНЫ1Х УЧРЕЖДЕНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИИ
В условиях рыночной экономики актуальной становится объективная оценка эффективности деятельности бюджетных учреждений. На современном этапе становления экономики России в стадии развития находится реформирование бюджетного процесса, целью которого является повышение эффективности управления государственными финансами. При этом в качестве модели управления бюджетными средствами выступает «бюджетирование, ориентированное на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» [1]. В соответствии с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат, бюджетополучатели получают право самостоятельно определять направления расходования денежных средств при условии достижения поставленных результатов.
В настоящее время в отечественной практике нет как таковой единой методики анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений, которая могла бы позволить объективно подойти к оценке действительной потребности в финансовой помощи и повысить самостоятельность бюджетополучателя в использовании своего бюджетного потенциала.
Экономически обоснованная методика анализа эффективности деятельности распорядителей бюджетных средств повысит качество принятия решений и предоставления «государственных услуг», точность выявления общественных потребностей, а также будет способствовать комплексному управлению государственными финансами, которое, в свою очередь, включает в себя решение следующих задач: увеличение налогооблагаемой базы и рост поступлений собственных доходов бюджетного учреждения; определение основных направлений расходования бюджетных средств, соответствующих стратегическим и тактическим целям социально-экономического развития территориально-административных образований; формирование оптимальной структуры расходования средств бюджета; регулирование уровня и динамики дефицита (профицита) бюджета; экономное и эффективное расходование бюджетных средств; эффективное управление государственным долгом; осуществление бюджетного планирования и прогнозирования, определение перспектив развития бюджетных учреждений и т. д.
Для решения вышеперечисленных задач необходимо оценивать эффективность оказания бюджетных услуг. Такая оценка предполагает анализ структуры доходов и расходов бюджетных учреждений, денежных
потоков, нефинансовых показателей с учетом специфики деятельности распорядителя бюджетных средств с целью оценить эффективность его функционирования, выявить существующие и намечающиеся проблемы.
Действующая система анализа деятельности бюджетных учреждений не отвечает требованиям модели бюджетирования, ориентированного на результат, поэтому возникает потребность в разработке новых методических подходов к анализу функционирования распорядителей бюджетных средств.
Система анализа эффективности деятельности государственных органов должна представлять собой интеграцию ряда подсистем, направленных на проведение анализа в определенной сфере деятельности бюджетных учреждений [2-5]. Деятельность отличных друг от друга по функциям и полномочиям учреждений влечет за собой различный по общественной значимости результат.
Каждая подсистема должна включать в себя описание целей анализа; определение и характеристику объекта и субъекта анализа, критерии оценки (индикаторы) эффективности деятельности учреждений, перечень показателей, необходимых для проведения анализа, определение информационной базы анализа, порядок получения данных для анализа, характеристику «нормальных» уровней значений показателей, ранжирование уровней значений показателей, описание применяемых методов анализа; стандартизацию представления выводов по результатам анализа.
Целями анализа эффективности деятельности бюджетного учреждения могут быть совершенствование процесса принятия решений, планирования, управления, составления бюджета либо контроля над деятельностью подведомственных учреждений. Выбор цели определяет выбор объекта и субъекта анализа. Объектами анализа выступают как главные распорядители - министерства и ведомства, так и получатели бюджетных средств. Объектами могут быть как отдельные организации, так и группы организаций. В зависимости от целей анализа субъектом анализа могут быть также вышестоящие, контролирующие органы, независимые общественные организации.
Информационной базой анализа эффективности деятельности государственных органов должны служить несколько источников: отчетность бюджетного учреждения, на основе которой можно судить о произведенных учреждением расходах; статистическая отчетность, в которой содержится количественная характеристика массовых явлений и процессов; опросы населения о качестве предоставляемых услуг и соответствии объема и качества получаемых услуг; отчеты об исследованиях качества и стоимости бюджетных услуг в других регионах России и за рубежом.
Состав, содержание и качество информации, которая привлекается к анализу, имеют определяющую роль в обеспечении действительности анализа. Все источники данных для анализа делятся на плановые, учетные и внеучетные.
По отношению к объекту исследования информация бывает внутренней (данные статистического, бухгалтерского, оперативного учета и отчетности, плановые данные, нормативные данные и т. д.) и внешней
(данные статистических сборников, периодических и специальных изданий, конференций, деловых встреч, официальные, хозяйственно-правовые документы и т. д.).
По периодичности поступления аналитическая информация подразделяется на регулярную (плановые и учетные данные) и эпизодическую (формируется по мере необходимости).
По отношению к процессу обработки информацию можно отнести к первичной (данные первичного учета, инвентаризаций, обследований) и вторичной (отчетность, конъюнктурные обзоры и т. д.).
Ограничив информационную базу анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений, необходимо определить способы получения этой информации.
Существуют разные способы работы с информацией, а именно использование информации, которая уже собирается; исследование мнения населения или потребителей услуг; наблюдение; использование специального оборудования.
При использовании информации, которая уже имеется либо собирается на систематической основе органами статистики или самими органами государственной власти, процесс сбора информации упрощается и затрачивается меньший объем ресурсов. Однако информация, накопленная в самом бюджетном учреждении, часто не содержит достаточно сведений о качестве услуг и полученном результате, что не позволяет использовать ее в целях анализа.
Исследование мнения потребителей услуг проводится в форме интервью, анкетирования, опроса по телефону, почте или в фокус-группе. Данный метод позволяет привлечь непосредственных потребителей бюджетных услуг к оценке деятельности бюджетных учреждений. Однако высокий уровень затрат финансовых и трудовых ресурсов, необходимость привлекать специалистов для экспертизы составленных вопросов и выборки респондентов, а также относительный субъективизм в их ответах не позволяют достаточно широко использовать данный метод исследования.
Использование метода наблюдения с привлечением обученных наблюдателей позволяет получать надежную информацию об эффективности деятельности учреждений в виде достаточно точных рейтингов состояния предоставления услуги, которую другими способами измерить сложно. Однако это тоже достаточно затратный по времени метод исследования.
Применение при исследованиях специального оборудования позволяет получать надежную и точную информацию о состоянии объектов наблюдения в целях оценки воздействия на них деятельности учреждений. Недостатком может считаться высокая стоимость оборудования, а также необходимость обрабатывать полученные данные для представления их в понятном для широкой аудитории виде.
При выборе метода сбора информации учитывается ряд параметров:
1. Затраты. Высокие затраты могут быть основным препятствием для выбора метода сбора информации.
2. Доступность данных. Используется такой метод сбора информации, который гарантирует, что необходимые сведения будут получены.
3. Точность и надежность получаемых данных. Надежность данных тем выше, чем меньше будет возможность манипуляции при их получении, а также если используются инструменты проверки данных.
4. Понятность данных. Информация должна быть представлена в понятном для восприятия общественности и потенциальных пользователей виде.
5. Частота сбора информации. Для расчета одних показателей и индикаторов требуется собирать информацию раз в год, для других - раз в месяц, в одном случае индикатор следует измерить до начала предоставления услуги, в другом - по истечении определенного времени после завершения программы. В связи с этим решение о частоте сбора информации всякий раз принимается индивидуально.
Порядок получения информации определяет субъекта сбора информации, отчетные единицы, метод и периодичность сбора данных.
При определении метода сбора информации ограничивают выборку данных, однако должна быть обеспечена ее репрезентативность. Это предполагает, что все элементы изучаемой совокупности данных должны иметь равную вероятность быть отобранными в выборку. Для обеспечения представительности выборки возможно использовать случайный отбор по таблице случайных чисел; систематический отбор, при котором элементы отбираются через постоянный интервал, начиная со случайно выбранного числа, интервал определяется либо числом элементов совокупности, либо стоимостной их оценкой; комбинированный отбор, т. е. комбинацию случайного и систематического отбора.
Предварительно до начала проведения аналитических процедур производят группировку информации с целью ее систематизации и для характеристики полученных результатов. Классификация полученных данных, разбивка получателей бюджетных услуг по группам и их сравнение позволят, в частности, определить, кто из получателей услуг недоволен услугой и по каким параметрам. Кроме того, на предоставление одной и той же услуги в разных районах могут влиять разные обстоятельства (факторы): место, время ее предоставления и другие условия, которые также можно классифицировать. Группировку данных проводят по пяти основным категориям, таким как характеристики услуг; место предоставления услуг; характеристики потребителей услуг; степень трудности предоставления услуг; способы предоставления услуг.
В целом группировка и классификация данных необходима для определения проблемных мест; определения «нормальных» уровней индикаторов; определения лучшей практики (конкретных положительных примеров и путей достижения наилучших результатов); оценки того, насколько услуга доступна всем категориям и группам населения.
Следующий этап процесса анализа эффективности деятельности бюджетных учреждений - уточнение показателей, по которым будет проводиться анализ.
Выбор показателей - это один из основных элементов системы анализа.
Основной вопрос, возникающий при создании системы показателей для наблюдения за любым социально-экономическим явлением, связан с проблемой адекватности предлагаемых показателей наблюдаемым явлениям.
Деятельность бюджетных учреждений может оцениваться с различных точек зрения. Основой для построения такой системы показателей является иерархическая система целей и задач учреждения в части, имеющей непосредственное отношение к его деятельности в роли субъекта бюджетного планирования. Четкость формулировок целей и их ориентация на количественную измеримость является необходимой предпосылкой «качества» системы целевых показателей, характеризующих уровень их достижения.
При подборе показателей необходимо исходить из определенных требований, предъявляемых к ним. Такими требованиями могут выступать следующие параметры:
- адекватность - показатели должны отражать действительное влияние деятельности определенных распорядителей или групп распорядителей бюджетных средств на социально-экономические процессы, протекающие в обществе;
- простота и четкость - показатели должны быть описаны языком, понятным пользователю, с целью исключения различий в толковании порядка его расчета и интерпретации;
- сравнимость - одни и те же показатели должны быть сопоставимы по времени и по аналогичным организациям;
- надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора данных, должна быть реализована также возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов;
- экономическая целесообразность - эффект от расчета того или иного показателя должен быть сопоставим с затраченными ресурсами;
- оперативность - показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное, с учетом принимаемых на основе данного показателя решений;
- чувствительность - показатели должны быстро реагировать на изменения, происходящие в социально-экономическом положении общества.
Кроме того, при определении показателей оценки деятельности бюджетных организаций следует учитывать, что предполагаемый результат деятельности бюджетного учреждения может зависеть не только от предпринимаемых им усилий, поэтому они не должны вызывать искажения информации.
В состав показателей, используемых для оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений, включаются:
- показатели затрат - характеризуют затраченный объем денежных и иных ресурсов;
- показатели непосредственных результатов - определяют объем и качество услуг, получаемых в результате деятельности учреждения;
- показатели эффективности использования ресурсов - характеризуют объем затраченных ресурсов на единицу непосредственных или конечных результатов в денежном и натуральном выражении;
- показатели экономичности - определяют стоимость использованных ресурсов и выражаются в стоимости единицы использованных ресурсов в денежном выражении;
- показатели результативности - указывают на степень достижения в течение планируемого периода цели, ради которой производилась данная услуга;
- показатели конечных результатов - характеризуют социально значимые результаты предоставления услуги, например его влияние на состояние конкретной социальной проблемы;
- показатели эффективности затрат - измеряют соотношение между полученными конечными результатами и затраченными на их получение ресурсами в денежном выражении.
При выборе показателей анализа следует учитывать ряд факторов:
- использовать определенную процедуру сбора данных, которая необходима для получения показателя;
- ориентироваться на определенный источник информации;
- учитывать несколько составляющих результата деятельности;
- проводить сбор данных для определения того или иного показателя в определенное время.
Показатели отбираются исходя не из доступности получения информации, необходимой для их расчета, а из степени важности показателя для определения того, насколько в ходе предоставления бюджетных услуг удалось достичь желаемого результата.
Определив перечень индикаторов, характеризующих эффективность деятельности бюджетных учреждений, устанавливают «нормальные», «хорошие» и плохие» уровни индикаторов с целью проведения дальнейшего анализа.
Определение «нормальных» уровней индикаторов состоит в описании уровня предоставления бюджетных услуг, при котором услуги определенно доступны населению и потребители услуг удовлетворены качеством их оказания.
Для определения «нормального» уровня необходимо рассмотреть лучшую практику, т. е. достижение наилучших результатов в определенной области. С этой целью описываются критерии, характеризующие лучшие достижения в той или иной области, которые позволяют сравнить:
- предоставление услуг за определенные периоды времени;
- предоставление услуг в данном регионе с предоставлением услуг в других регионах;
- различные группы потребителей услуг;
- результат и поставленные задачи (цели);
- различные подходы к предоставлению услуг.
Характеристика «нормальных» уровней индикаторов эффективности деятельности бюджетных учреждений тесно связана с понятием стандарта оказания бюджетных услуг. Стандарт оказания бюджетных услуг можно охарактеризовать как набор требований к свойствам этих услуг в совокупности с механизмом принуждения учреждений к обеспечению соответст-
вия фактических свойств услуг требованиям стандарта. Необходима разработка ведомственных стандартов оказания бюджетных услуг с целью сопоставления фактического уровня оказания услуг «стандартному».
Полученные на основе проведенного анализа итоговые результаты, характеризующие степень эффективности деятельности бюджетного учреждения должны быть представлены в соответствующем отчете. Данный отчет должен содержать:
- описание деятельности, ее целей и задач;
- сравнение полученных результатов с запланированными, набор показателей и индикаторов для каждой задачи;
- тенденции изменений (за определенный период);
- основные изменения, произошедшие за отчетный период, и их характеристику;
- мероприятия, которые необходимо осуществить для улучшения ситуации.
Сформированный отчет может быть использован для ежегодного утверждения целей деятельности бюджетного учреждения; подготовки бюджетной заявки на очередной финансовый год; распределения бюджетных средств; краткосрочного и долгосрочного планирования; определения потребностей в технической помощи и обучении персонала; создания у сотрудников мотивации для повышения эффективности их работы; определения того, насколько предпринятые в прошлом действия повлияли на результат и долгосрочный эффект от осуществленной деятельности; определения проблемных мест в деятельности учреждения; разработки новых подходов к определению результатов.
Отчет о ходе и результатах предоставления бюджетных услуг должен быть представлен в таком формате, чтобы на основе содержащейся в нем информации можно было оценить тенденции, сделать заключение и принять соответствующее решение. Формы и содержание отчетов зависят от категории пользователя информации. Так, руководителям учреждений необходима детальная информация о ключевых показателях, характеризующих ход предоставления услуг (затраты, результаты, эффект, эффективность). Отчеты, подготовленные для населения, должны содержать обобщенную информацию с акцентом на качественном результате, сравнении его с поставленными задачами, а также изменениях, произошедших за истекший период. Информация в отчетах в целях облегчения её восприятия представляется в виде графиков, диаграмм и таблиц.
При организации процедуры отчетности составляется график представления отчетов. Месячные необходимы для сотрудников учреждений, квартальные - для руководителей учреждений, депутатов, годовые - для населения.
В целом следует отметить, что внедрение системы анализа эффективности в бюджетных учреждениях повышает качество принятия решений, ответственность и подотчетность, качество предоставления государственных услуг, возрастает степень вовлечения общественности в государственную деятельность, точность выявления общественных потребно-
стей. Результаты анализа эффективности деятельности позволят принимать адекватные, экономически обоснованные управленческие решения, выполнять долгосрочные стратегические задачи, определять реальные успехи в достижении целей государственного учреждения.
СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 г. № 145-ФЗ.
2. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (утвержд. постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249).
3. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р).
4. Лавров А. М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы. - М.: Финансы, 2004. - № 3. -С. 10-12.
5. Анализ хозяйственной деятельности бюджетных организаций: Учеб. пособие / Д. А. Панков, Е. А. Головкова, Л. В. Пашковская и др.; Под общ. ред. Д. А. Панкова, Е. А. Головковой. - М.: Новое знание, 2002. - 409 с.
Получено 1.06.06
METHODICAL ASPECTS OF ANALYSIS OF EFFICIENCY OF THE BUDGETARY INSTITUTION ACTIVITIES AT THE PRESENT STAGE OF RUSSIAN ECONOMY DEVELOPMENT
A. V. Taraskina, I. V. Chirikova
At present, reforming of the budgetary process in Russia is considered to be in a development stage. At that, "budgeting directed toward the results within the limits of medium-term financial planning" acts as a model of budgetary funds management. Therefore under conditions of market economy, the issue, concerning to realization of analysis of efficiency of budget fund managers activities, becomes a topical one. The elaboration of methods of such analysis requires systematization of special criteria which should provide identification and description of matter and subject of analysis taking into account peculiarity of one or another manager’s activity, identification of information basis of analysis, order of data organization for analysis, the level of institutions’ activity efficiency, ranking of the levels of quotients values, description of "normal" levels, standardization of representation of analytical conclusion.
