CC BY
65
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 3 (48). С. 69-73.
УДК 342
К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РФ
TO THE ISSUE OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN THE FIELD OF SELF-REGULATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
И. В. ГЛАЗУНОВА, А. Ф. АЛГАЗИНА (I. V. GLAZUNOVA, A. F. ALGAZINA)
Рассматриваются вопросы административной ответственности в сфере саморегулирования. Проанализировав положения законодательства и доктринальные источники, авторы приходят к выводу о необходимости изменения и дополнения административного законодательства в названной сфере жизнедеятельности.
Ключевые слова: саморегулируемые организации; саморегулирование; правонарушение; административная ответственность.
The article considers the issues of administrative responsibility in the field of self-regulation. After analyzing the provisions of the legislation and doctrinal sources, the authors come to the conclusion about the necessity of changes and additions to the administrative legislation in the field of life.
Key words: self-organization; self-regulation; offence; administrative responsibility.
Развитие системы саморегулируемых организаций является одним из приоритетных направлений административной реформы в Российской Федерации [1]. В литературе справедливо отмечается, что саморегулирование призвано устранить избыточное государственное влияние путём перехода преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов, расширить долю участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти [2].
Законодатель в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [3] определяет саморегулируемые организации как некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведённых товаров (работ, услуг) либо
© Глазунова И. В., Алгазина А. Ф., 2016
объединяющие субъектов профессиональной деятельности определённого вида.
Членство в саморегулируемых организациях, по общему правилу, носит добровольный характер. Вместе с тем федеральными законами об отдельных видах предпринимательской деятельности может быть предусмотрено обязательное членство в саморегулируемых организациях.
Таким образом, в Российской Федерации сложилось две модели саморегулирования: добровольное и обязательно (делегированное) саморегулирование.
В настоящее время обязательное членство в саморегулируемых организациях предусмотрено для лиц, осуществляющих следующие виды деятельности: деятельность арбитражных управляющих [4]; оценочную деятельность [5]; аудиторскую деятельность [6]; актуарную деятельность [7]; деятельность кредитных кооперативов [8]; энергетическое обследование [9]; инженерные изыскания, подготовку проектной документации, строительство [10]; деятельность ревизионных
союзов сельскохозяйственных кооперативов [11]; организацию азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах [12]; деятельность в сфере финансового рынка [13].
В случае добровольного саморегулирования члены СРО самостоятельно, не в целях получения допуска к профессиональной или предпринимательской деятельности, принимают решение о вступлении в СРО и, соответственно, о принятии на себя обязательств по исполнению норм саморегулирования. В ситуации с обязательным саморегулированием вступление в саморегулируемую организацию и соблюдение требований, стандартов и правил являются условием осуществления соответствующих видов деятельности. Членство в такого рода саморегулируемых организациях является не чем иным, как входным барьером - условием доступа на рынок.
Переданные основанным на принципе обязательного членства саморегулируемым организациям функции носят публичный характер в силу их направленности на обеспечение защиты интересов неограниченного круга лиц. К числу таких функций можно отнести следующие: установление стандартов и правил профессиональной и предпринимательской деятельности, а также санкций за их неисполнение или ненадлежащее исполнение; осуществление контроля за соблюдением членами саморегулируемых организаций не только стандартов и правил деятельности, условий членства в СРО, но и положений отраслевого законодательства и другие.
Одним из условий эффективной реализации публично значимых функций саморегулируемыми организациями является установление мер административной ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.
Однако в настоящее время КоАП РФ [14] содержит единственную статью, устанавливающую составы правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации могут быть привлечены к административной ответственности: ст. 14.52 КоАП РФ. Данная статья устанавливает ответственность СРО за нарушение обязанностей по раскрытию информации: за неразмещение саморегулируемой организацией, членство в
которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, на своем сайте документов и информации, размещение которых является обязательным; за размещение указанных документов и информации с нарушением требований к обеспечению доступа к этим документам и информации, а также требований к технологическим, программным, лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом такой саморегулируемой организации в сети «Интернет»; за нарушение саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, требования о наличии официального сайта такой саморегулируемой организации в сети «Интернет».
Ответственность за нарушение иных обязанностей саморегулируемых организаций КоАП РФ не предусмотрена.
В юридической литературе неоднократно обращали внимание на указанную проблему [15]. Так, З. М. Баймуратова предлагает дополнить КоАП РФ статьей «Неисполнение или ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией обязанностей»: Неоднократное неисполнение или ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией обязанностей, установленных федеральными законами и (или) федеральными стандартами, регулирующими её деятельность, влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч пятисот рублей до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей» [16].
Вместе с тем перечень обязанностей саморегулируемой организации достаточно обширен. Последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения одной обязанности СРО могут быть не равноценны последствиям неисполнения или ненадлежащего исполнения какой-либо иной обязанности. В этой связи формулировать диспозицию статьи настолько широко нецелесообразно.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым расширить составы правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации, их должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности.
Одной из важнейших функций СРО с обязательным членством является осуществление контроля за соблюдением членами норм и правил, а также положений отраслевого законодательства, при этом в настоящее время данная функция осуществляется неэффективно, зачастую достаточно формально, что признается и представителями уполномоченных органов, и представителями предпринимательского сообщества. Объясняется такая ситуация нежеланием СРО терять своих членов вследствие применения к ним каких-либо мер ответственности по результатам проверок. Поэтому в первую очередь КоАП РФ необходимо дополнить статьей, предусматривающей ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, обязанности по контролю за осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности, а также за повторное совершение указанного административного правонарушения.
Одновременно ст. 28.3 КоАП РФ необходимо дополнить положениями, предусматривающими полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций, по возбуждению административного производства в отношении указанных составов правонарушений.
В качестве особого вида публично-правовой ответственности саморегулируре-мых организаций некоторые авторы рассматривают отмену акта СРО [17]. В соответствии со ст. 11 Закона о СРО любой член саморегулируемой организации в случае нарушения его прав и законных интересов действиями (бездействием) саморегулируемой организации, её работников и (или) решениями её органов управления вправе оспаривать такие действия (бездействие) и (или) решения в судебном порядке, а также требовать в соответствии с законодательством Российской Федерации возмещения саморегулируемой организацией причинённого ему вреда.
Однако на наш взгляд, отмена акта са-морегулиуремых организаций является не самостоятельной разновидностью ответст-
венности, а способом обеспечения законности актов СРО. И лишь в тех случаях, когда с саморегулируемой организации будет взыскан вред, причиненный члену СРО в результате нарушения его прав действиями (бездействием) саморегулируемой организации, её работников и (или) решениями её органов управления, можно говорить о наступлении ответственности саморегулируемой организации. Однако в этом случае ответственность СРО будет иметь не публично-правовую, а частноправовую природу.
Вышеизложенные проблемы касались ответственности саморегулируемых организаций как особых субъектов права. Остановимся на некоторых вопросах административной ответственности субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности в сфере саморегулирования.
Самой тяжкой из мер ответственности, которые могут быть применены к членам СРО, является исключение из саморегулируемой организации.
В случае исключения из добровольной СРО хозяйствующий субъект не лишается права осуществлять соответствующую деятельность, исключение из добровольной СРО имеет частно-правовые последствия для субъекта, равно как и исключение из любой иной организации. Исключение из СРО, основанной на принципе обязательного членства, обладает признаками публично-правовой ответственности и справедливо приравнивается к отзыву лицензии в случае нарушения лицензионных требований и условий [18].
Вопрос о юридической природе мер ответственности, формально находящихся за пределами административно-деликтного регулирования, к числу которых относится и исключение из СРО, является дискуссионным. Так, Ю. С. Адушкин называет указанные меры квазиадминистративными [19]. М. С. Студеникина полагает, что подобные меры нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей природе, определяемой целевой направленностью, они являются не карательной санкцией, а мерой восстановительного характера или мерой пресечения правонарушения [20]. Полагаем, что, несмотря на то, что исключение из саморегулируемой организации, основанной на принципе обязательного членства, не преду-
смотрено в качестве разновидности административного наказания в КоАП РФ, невозможно отрицать наличие у данной меры карательного характера, предполагающего возложение на нарушителя обременений публично-правового значения (запрет на осуществление профессиональной или предпринимательской деятельности).
Действующим законодательством не предусмотрена административная ответственность за нарушение требования об обязательном членстве в СРО. На это обстоятельство обращается внимание и в юридической науке. А. В. Басова отмечает, что в целях защиты публичных интересов необходимо ввести юридическую ответственность за осуществление предпринимательской или профессиональной деятельности без вступления в члены саморегулируемой организации, если такая обязанность возлагается на субъекта законом [21]. В связи с этим А. В. Басова выдвинула предложение дополнить гл. 14 КоАП РФ статьей «Осуществление профессиональной или предпринимательской деятельности вне членства в саморегулируемой организации».
Данное предложение, по нашему мнению, заслуживает положительной оценки и должно быть воспринято законодателем.
Таким образом, анализ положений федерального законодательства и доктринальных источников позволил прийти к выводу о необходимости внесения изменений в КоАП РФ путём расширения составов правонарушений, за совершение которых к административной ответственности могут быть привлечены саморегулиуремые организации, их должностные лица, а также путём установления административной ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, нарушающих требование об обязательном членстве в СРО. Принятие указанных мер позволит повысить эффективность института саморегулирования в России.
1. См.: О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах : Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 // СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.
2. Сухов Е. П. Саморегулируемые организации. Юридические, финансовые, налоговые аспекты. - М. : ГроссМедиа, 2010. - С. 4.
3. СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.
4. О несостоятельности (банкротстве) : Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 43. - Ст. 4190.
5. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 31. -Ст. 3813.
6. Об аудиторской деятельности : Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ // СЗ РФ. - 2009. - № 1. - Ст. 15.
7. Об актуарной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. № 293-ФЗ // СЗ РФ. - 2013. - № 44. -Ст. 5632.
8. О кредитной кооперации : Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. -2009. - № 29. - Ст. 3627.
9. Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ // СЗ РФ. -
2009. - № 48. - Ст. 5711.
10. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 1, ч. 1. - Ст. 16.
11. О сельскохозяйственной кооперации : Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 4870.
12. О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. - № 1, ч. 1. - Ст. 7.
13. О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» : Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. -2015. - № 29, ч. I. - Ст. 4349.
14. СЗ РФ. - 2002. - № 1, ч. 1. - Ст. 1.
15. См., например: Горб Е. Е. Проблематика рассмотрения саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих жалоб на действия своих членов // Арбитражный и гражданский процесс. - 2014. - № 3 ; Шевкоп-ляс Н. А. Особенности административно-правового статуса саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2013. -№ 9.
16. Баймуратова З. М. Саморегулируемые организации в сфере предпринимательской деятельности: административно-правовой аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
2010. - С. 145.
17. См., например: Баймуратова З. М. Указ. соч. - С. 145.
18. Аганина Р. Н. Саморегулирование аудиторской деятельности // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». - 2012. - № 2.
19. Адушкин Ю. С. Новый КоАП Российской Федерации - всё ли учтено на стадии доработки? // Журнал российского права. - 2000. -№ 11. - С. 37.
20. Студеникина М. С. Государственный контроль и применение административной от-
ветственности как формы государственного регулирования экономическими процессами // Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений / отв. ред. И. Л. Бачило, Н. Ю. Хаманева. - М., 2001. -С. 43.
21. Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 9.
