CC BY
90ТРУДОВОЕ ПРАВО
УДК 349.2-053.9(470+571)
DOI: 10.17072/2619-0648-2020-4-152-166
К ВОПРОСУ О ЗАНЯТОСТИ ЛИЦ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА В РФ
К. Н. Кузнецова
Старший преподаватель
кафедры трудового и международного права Пермский государственный
национальный исследовательский университет 614990, Россия, Пермь, Букирева, 15
E-mail: drevnegre4eskaya@mail.ru
Аннотация: анализируется влияние старения населения на рынок труда в Российской Федерации и на политику занятости, проводимую в отношении лиц пожилого возраста. Оцениваются законодательные и организационные меры, принятые в России для содействия занятости пожилых граждан, в частности увеличение размера пособия по безработице лицам предпенсионного возраста, введение уголовной ответственности за необоснованный отказ в приеме на работу и необоснованное увольнение с работы лица по мотивам достижениям им предпенсионного возраста, введение программы профессионального обучения пожилых и др. Выявляются проблемы, существующие в данной области. Делается вывод о необходимости реализации комплексной социальной политики в отношении пожилых с целью их полноценного участия в отношениях на рынке труда и в экономике в целом.
© Кузнецова К. Н., 2020
Ключевые слова: старение населения; рынок труда; занятость населения; лица пожилого возраста; граждане старшего поколения; безработица
TO THE ISSUE OF EMPLOYMENT OF ELDERLY PEOPLE IN THE RUSSIAN FEDERATION
K. N. Kuznetsova
Perm State University
15, Bukireva st., Russia, Perm, 614990
E-mail: drevnegre4eskaya@mail.ru
Abstract: the article analyses the impact of an aging population on the labor market of the Russian Federation and on the employment policy pursued in relation to the elderly. The legislative and organizational measures adopted in Russia to promote the employment of senior citizens are evaluated; and in particular, increasing the rate of unemployment benefits to people ofpre-retirement age, introducing criminal liability for unjustified refusal to hire and unreasonable dismissal of a person on the grounds of reaching pre-retirement age, the introduction of a vocational education program for the elderly and others. The article identifies problems in this area. The conclusion is made about the need to implement a comprehensive social policy for the elderly with a purpose to harness their full participation in relations in the labor market and in the economy as a whole.
Keywords: aging population; labor market; employment; elderly people; senior citizens; unemployment
Старение населения стало одной из самых главных демографических тенденций современного мира. Оно отмечалось повсеместно в мире уже достаточно давно, но в качестве проблемы его впервые стали рассматривать в основном в экономически развитых странах Европы, а также в США.
Отдел народонаселения Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН начал отмечать данную тенденцию уже с 1950-х гг. В 1956 г. отдел подготовил доклад под названием «Старение населения и его экономические и социальные последствия»1, который стал первым комплексным документом по данной проблематике. В нем на примере экономически развитых стран были проанализированы биологические, экономические и соци-
1 cm.: The aging of population and its economic and social implications. United Nations, Department of Economic and Social Affairs. New York, 1956 // The university of Michigan libraries. URL: https://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=mdp.39015020808542&view=1up&seq=9.
альные аспекты процесса старения. Однако сегодня совершенно очевидно, что тенденция старения населения приобрела глобальный характер.
Так, согласно отчету ООН «Мировые демографические перспективы: пересмотренное издание 2019 года», к 2050 г. каждый 6-й человек в мире будет старше 65 лет (16 % населения) по сравнению с каждым 11-м в 2019 г. (9 % населения). К 2050 г. возраст каждого 4-го жителя Европы и Северной Америки будет 65 лет и старше. В 2018 г. впервые в истории число людей в возрасте 65 лет и старше превысило число детей в возрасте до 5 лет во всем мире. Согласно прогнозам, число людей в возрасте 80 лет и старше утроится: с 143 млн чел. в 2019 г. до 426 млн чел. в 2050 г.2
По данным Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО), в 2018 г. приблизительно 13 % населения данного региона были в возрасте 60 лет и старше, при этом, согласно прогнозам, этот процент к 2050 г. увеличится до 24 %3. Восточная и Юго-Восточная Азия отличаются тем, что в этих регионах количество пожилого населения увеличивается быстрее всего по сравнению с иными регионами мира. В Африке ситуация схожая. Население там сейчас живет дольше, чем когда-либо в истории.
Таким образом, процесс старения населения стал всеобщим.
Во многом это доказывает успехи человечества в развитии качественного здравоохранения, медицины, социальной защиты, доступа к образованию и прочих благ. Вместе с тем старение населения несет новые трудности, прежде всего социально-экономического плана, с которыми необходимо работать. ООН продолжает систематически привлекать внимание международного сообщества и национальных правительств к необходимости учитывать процессы старения в национальных планах социально-экономического развития с целью выработки шагов для решения возникающих в связи с этим проблем. Наиболее распространенными такими проблемами являются рост демографической нагрузки на трудоспособное население, нехватка рабочей силы, нагрузка на пенсионные системы и в целом замедление экономического роста. Решать данные проблемы можно различными способами, и большинство государств мира в качестве приоритетной сферы реформирования выбирают рынок труда. Представляется, что это правильно и обоснованно, в том числе потому, что вопросы занятости населения, в особенности лиц пожилого возраста, сегодня становятся одними из самых важных.
2 United Nations. Department of Economic and Social Affairs. Population Dynamics. World Population Prospects 2019. URL: https://population.un.org/wpp/.
3 United Nations, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (2018). ESCAP Population Data Sheet 2018. URL: https://www.unescap.org/sites/default/files/Population %20Data%20Sheet%202018.pdf.
Обратимся к ситуации в России. По данным прогноза ООН, количество граждан в возрасте 60 лет и старше возрастет в России с 20 % в 2015 г. до 23,9 % в 2025 г. и 28,8 % в 2050 г. По данным среднего варианта прогноза Федеральной службы государственной статистики, доля граждан старше трудоспособного возраста в Российской Федерации увеличится с 2016 г. по 2025 г. с 24,6 % до 27 % и составит 39,9 млн чел.4 При этом в Российской Федерации процесс старения населения происходит на фоне относительно низкой продолжительности жизни людей и сохраняющейся высокой смертности трудоспособного населения5.
Согласно данным, приведенным в Стратегии действий в отношении граждан старшего поколения до 2025 г., численность граждан в возрасте старше трудоспособного, а также их удельный вес в России неуклонно растет. В частности, в документе указано, что численность указанной категории выросла с 29,8 млн чел. в 2002 г. до 35,2 млн чел. на начало 2015 г., а удельный вес в общей структуре населения увеличился с 20,5 % в 2002 г. до 24 % на начало 2015 г. (таким образом, каждый 4-й человек находится в возрасте старше трудоспособного). Растет и продолжительность жизни: с 67,61 года в 2007 г. до 70,93 года в 2014 г. В отдельную группу вынесены лица в возрасте 65 лет и старше: их удельный вес в населении страны на 1 января 2015 г. составлял 13,5 %6.
Однако данные, используемые в Стратегии, датированы 2016 г., т. е. они охватывают период до повышения пенсионного возраста, поэтому гражданами в возрасте старше трудоспособного в документе считаются лица 55 лет и старше (женщины) и 60 лет и старше (мужчины). При этом к категории граждан старшего поколения, согласно Стратегии, относятся граждане 60 лет и старше. Таким образом, группы «граждане в возрасте старше трудоспособного» и «граждане старшего поколения» не совпадают полностью по кругу входящих в них лиц.
Последние демографические данные, представленные на сайте Федеральной службы государственной статистики, датируются 1 января
4 Об утверждении Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 5 февр. 2016 г. № 164-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 7, ст. 1017.
5 См. об этом, например: Васильева Ю. В. Влияние демографических факторов и изменений в структуре занятости населения на российскую систему социального страхования // Ex jure. 2019. № 4. C. 105-115. DOI: 10.17072/2619- 0648-2019-4-105-115; Россиян признали быстро стареющей нацией // Газета.ги. URL: https://www.gazeta.ru/social/news/2019/03/13/n_12743557. shtml?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop (дата обращения: 13.05.2020).
6 Об утверждении Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 5 фев. 2016 г. № 164-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 7, ст. 1017.
2019 г.7 Такого комплексного анализа, как в Стратегии, там не представлено, но если анализировать приведенные цифры, то по ним численность населения в возрасте 60 лет и старше (в целом по обоим полам) составляет около 22 %8.
Приходится признать некоторую относительность этих данных: в Стратегии присутствует необновленная информация, Федеральная служба государственной статистики (официальный источник информации) располагает данными годичной давности.
И тем не менее мы определенно видим, что и эти данные в целом подтверждают информацию, предоставляемую ООН относительно России. Исходя из этого, можно сделать однозначный вывод: население в нашем государстве стремительно стареет, на сегодняшний день мы столкнулись с теми же вызовами, что и весь мир.
В Российской Федерации так же, как и в странах Запада, растет экономическая нагрузка на трудоспособное население, меняется структура рынка труда, что требует реагирования со стороны государственной власти.
Чтобы ответить на эти вызовы, нужен комплексный подход, включающий в себя законодательные и организационные меры. Кроме того, видится важным изменение стереотипных представлений относительно лиц пожилого возраста как о бремени для государства, как о лицах, являющихся только получателями услуг (медицинских и социальных) и не осуществляющих более вклада в общественное развитие. Очевидно, что возникает все большая необходимость в использовании их ресурса - личностного и трудового - на благо развития государства. При этом важно учитывать уязвимость пожилых на рынке труда, поскольку ввиду стереотипных представлений об их возможностях, а также фактического состояния трудоспособности их конкурентоспособность невысока.
Сегодня государства мира, стремясь повышать уровень жизни пожилого населения, идут по пути реализации концепции активного старения (Active Ageing). Данная концепция перешла с международного на национальный уровень9. Это понятие является многоаспектным и включает в себя в том числе заботу о здоровье лиц пожилого возраста и стимулирование их трудо-
7 Федеральная служба государственной статистики. Бюллетень «Численность населения Российской Федерации по полу и возрасту на 1 января 2019 года». URL: https://www.gks.ru/ compendium/document/13284?prmt= 1.
8 Федеральная служба государственной статистики. Демография. Численность и состав населения. URL: https://www.gks.ru/folder/12781.
9 Концепция "Active Ageing" появилась в 2002 г. благодаря Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), с тех пор она развивается и дополняется. Влияние данной концепции можно увидеть в одном из важнейших документов, принятых международным сообществом по вопросам старения населения, - Мадридском международном плане действий по проблемам старения 2002 г.
вой занятости. Зарубежные государства восприняли данную концепцию и начали активно ее внедрять в национальную политику достаточно давно10. Россия долгое время не обращалась к этой идее, однако сейчас также начала вводить некоторые ее аспекты в свою внутреннюю политику. Это можно заметить, ознакомившись со Стратегией действий в отношении граждан старшего поколения до 2025 г. Однако эксперты отмечают, что концепция активного старения, предложенная ВОЗ и Европейской Комиссией, шире, чем отражено в данной Стратегии11. Данное замечание справедливо, но следует отметить, что для нашего государства это уже значительный шаг вперед в развитии социальной политики в отношении пожилых. Представляется, что необходимо продолжать двигаться в этом направлении, активно изучая опыт зарубежных государств и используя их лучшие практики реализации данной концепции в нашей внутренней национальной политике.
Стоит отметить, что трудовая занятость - это важнейший компонент в обеспечении достойного уровня жизни лиц пожилого возраста. Государству необходимо обращать внимание на регулирование этого института в сегодняшних условиях. Это важно не только для устойчивого развития экономики государства, но и для населения: возможность быть занятым позволяет гражданам поддерживать достойный уровень жизни, обеспечивая себя всеми необходимыми основными благами, а также впоследствии удовлетворять иные потребности.
С помощью правильного содействия трудовой занятости лиц пожилого возраста государство может преодолеть наступающий кризис на рынке труда ввиду старения рабочей силы. Кроме того, включение лиц пожилого возраста в состав рабочей силы может гарантировать государству то, что население удовлетворяет одну из своих базовых потребностей, - в труде, а значит, в целом более удовлетворено жизнью. Граждане же в этой ситуации в первую очередь повышают свой уровень благосостояния. Абсолютное большинство исследований, изучающих мотивацию лиц пожилого возраста к работе (или к продолжению трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста), первой причиной называют необходимость иметь доход не ниже того, что был у них тогда, когда они трудились12. Размеры пенсий в России пока недостаточны для сохранения достойного уровня жизни граждан.
10 См., об этом, например: КолосницынаМ. Г., Хоркина Н. А. Государственная политика активного долголетия: о чем свидетельствует мировой опыт // Демографическое обозрение. 2016. Т. 3. № 4. С. 27-46.
11 Экспертная позиция по вопросу активного долголетия / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». URL: https://www.hse.ru/expertise/age.
12 См.: ДоброхлебВ. Г. Занятость пожилых людей в России: причины и последствия // Миграция и социально-экономическое развитие. 2017. Т. 2. № 2. С. 79-90. doi: 10.18334/ migration.2.2.38479; Смирнова Т. В. Работа в пенсионном возрасте: мотивы, факторы влияния,
Кроме этого, у граждан есть и иная мотивация к продолжению трудовой деятельности, не связанная с необходимостью получения дохода и обеспечения себя материальными благами, - это сохранение уважения в обществе, стремление быть ему нужным, возможность общения, потребность в са-моактуализации13, что также необходимо принимать во внимание при реализации социальной политики.
Правовое регулирование занятости в России представлено Конституцией Российской Федерации, а именно статьей 37, которая говорит о праве каждого на защиту от безработицы, а также устанавливает некоторые гарантии занятости населения. В числе основных источников - Трудовой кодекс РФ и Закон РФ о занятости населения в Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. Среди множества подзаконных нормативных правовых актов важными в контексте исследуемой проблемы являются Постановление Правительства РФ № 164-р от 5 февраля 2016 г. «Об утверждении Стратегии действий в отношении граждан старшего поколения до 2025 года», о которой уже говорилось выше, а также Постановление Правительства РФ № 298 от 15 апреля 2014 г. «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения».
Трудовой кодекс Российской Федерации содержит ряд специальных норм, которые касаются пенсионеров по старости, и несколько норм, регулирующих труд лиц пожилого возраста. Нормы, устанавливающие дополнительные гарантии пожилым работникам, закреплены в статье 128 и статье 185.1. Трудового кодекса РФ. Статья 128 предоставляет работающим пенсионерам по старости (по возрасту) право использования отпуска без сохранения заработной платы (до 14 календарных дней в году), причем в данном случае работодатель не имеет права отказать в предоставлении такого отпуска, если соответствующее заявление поступило. Статья 185.1 предоставляет предпенсионерам и лицам, достигшим пенсионного возраста, гарантии при прохождении диспансеризации: они имеют право на освобождение от работы на два рабочих дня один раз в год с сохранением за ними места работы (должности) и среднего заработка14.
В Трудовом кодексе РФ лица пожилого возраста не выделены в группу трудящихся с особым статусом, хотя в научной литературе встречались такие
результаты // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2015. № 2 (56). С. 128-131.
13 Пожилое население России: проблемы и перспективы / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Социальный бюллетень. 2016. URL: https://ac.gov.ru/files/ publication/a/8485.pdf.
14 Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3.
предложения15. В законе о занятости населения не предусмотрено специальных норм в отношении пожилых, кроме статьи 34.2, где упоминается категория лиц предпенсионного возраста, о чем будет сказано ниже.
Проанализируем некоторые шаги, предпринятые Российской Федерацией для урегулирования проблемных ситуаций, возникающих в области труда и занятости лиц пожилого возраста.
Одной из наиболее очевидных мер для решения проблемы стремительного старения населения и вызванного им роста экономической нагрузки на трудоспособное население является повышение возраста выхода на пенсию. Во многих государствах мира прошли реформы, связанные с повышением пенсионного возраста. Это помогло, например, развитым Европейским государствам16 отчасти решить проблемы, связанные с рабочей силой на рынке труда. Российская Федерация пошла по тому же пути: с 1 января 2019 г. на основании Федерального закона № 350-ФЗ от 3 октября 2018 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» началось поэтапное повышение пенсионного возраста. Предусмотрен переходный период, который завершится в 2024 г. В результате пенсионный возраст повышен на 5 лет и составляет 60 лет для женщин и 65 лет для мужчин.
Стоит отметить, что после начала реформы, согласно данным статистики, в России действительно снизился коэффициент демографической нагрузки. Но это произошло за счет того, что ввиду повышения возраста выхода на пенсию сократилась доля населения старше трудоспособного возраста17.
Решение о повышении пенсионного возраста подверглось критике не только со стороны гражданского общества, но и со стороны специалистов. Многие сочли данную меру необдуманной, не проработанной до конца, не обеспеченной ни законодательными, ни организационными условиями. Ориентируясь на экономически развитые страны Европы, которые также пошли по пути повышения пенсионного возраста, наше государство не учло некоторые особенности российской действительности, такие как низкий уровень здоровья лиц пожилого возраста, сложности с получением медицинских ус-
15 См.: КиселеваЕ., ДивееваН. Правовое регулирование труда лиц старших возрастных групп // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. № 4. С. 20-25.
16 См. об этом, например: Сизова И. Л. Реформы занятости пожилых в Германии после повышения пенсионного возраста // Специфика профессиональной деятельности социальных работников: сб. науч. статей / под общ. ред. проф. З. Х. Саралиевой. Нижний Новгород: [б.и.], 2015; Козлов В. И., Тетерина Е. А. Государственная политика занятости лиц пожилого возраста: направления развития // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2019. № 7. С. 136-140.
17 Федеральная служба государственной статистики. Демография. Демографический прогноз до 2035 года. URL: https://www.gks.ru/folder/12781.
луг, существующую в трудовых отношениях дискриминацию работников на основании их возраста18.
Такое решение, безусловно, оказывает влияние на структуру и уровень занятости населения. В данном случае государство использует трудовой ресурс этой категории граждан, а граждане не получают возможности выбора, трудиться или нет далее. Трудиться им необходимо, чтоб обеспечить себя не только на данный момент, но и в будущем, поскольку получить страховую пенсию по старости при досрочном прекращении трудовой деятельности невозможно. Право на досрочное назначение страховой пенсии по старости сохраняется в ограниченном количестве случаев.
Такая серьезная мера требует серьезной подготовки, которую наше государство не осуществило в полной мере.
Однако стоит рассмотреть и иные меры, принятые российским законодателем. Для того чтобы обезопасить от возможной дискриминации по возрасту лиц, попадающих по данному критерию в уязвимую категорию работников, в законодательство РФ было введено понятие «лица предпенсионного возраста». В Уголовном кодексе РФ появилась статья 144.1, согласно которой необоснованный отказ в приеме на работу лица по мотивам достижения им предпенсионного возраста, равно как и необоснованное увольнение с работы такого лица по тем же мотивам, наказывается штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев либо обязательными работами на срок до 360 ч. Под предпенсионным возрастом в статье понимается возрастной период продолжительностью до 5 лет, предшествующий назначению лицу страховой пенсии по старости в соответствии с пенсионным законодательством Российской Федерации19.
Данная новелла активно обсуждалась и справедливо критиковалась. Введение такой нормы в Уголовный кодекс РФ отнюдь не гарантирует соблюдение работодателями прав работника и его защиту от дискриминации по возрасту. Мотивация законодателя в данном случае заключалась в необходимости обеспечить защиту лицам предпенсионного возраста. Можно также согласиться с тем, что косвенно действие данной нормы позволит снизить уровень безработицы среди лиц пожилого возраста, заставить работодателей находить для пожилых какие-то иные, новые формы занятости под угрозой
18 См. об этом, например: Васильева Ю. В., Шуралева С. В. К вопросу о становлении и современном состоянии парадигм российского трудового права и права социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2018. Вып. 41. С. 470.
19 Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 07.04.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.04.2020) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25, ст. 2954.
юридический ответственности20. Также представляется возможным говорить о том, что законодатель таким образом стремился изменить стереотипное отношение к лицам пожилого возраста как к «ненужным» элементам в составе рабочей силы, неэффективным работникам. Однако специалисты в области уголовного права подвергают сомнению тот факт, что такая норма действительно будет этому способствовать21. В уголовном законодательстве есть несколько похожих статей (ст. 136 УК РФ, ст. 145 УК РФ), призванных защищать население от дискриминации в сфере труда по разным признакам. Правоведы признают указанные нормы «мертвыми», не работающими на практике22.
Высказывается мнение о том, что у работодателей в связи с введением данной нормы возникает лишь больше трудностей и страхов, и вполне возможно, что это приведет к росту увольнений среди работников более молодых возрастов (от 45 до 55 лет), т. е. заблаговременно до достижения ими предпенсионного возраста.
Одна из причин ожидаемой низкой эффективности данной нормы состоит в том, что, помимо введения уголовной ответственности, необходимо продумать комплекс социально-экономических мер для поддержки лиц пожилого возраста, желающих начать или продолжить трудовые отношения, а также мер стимулирования работодателей и бизнеса в целом, готовых сохранять (предоставлять) рабочие места пожилым гражданам. Пока такие комплексные меры не приняты. В связи с этим приходится констатировать, что государство попросту перекладывает часть своей социальной функции по защите прав и интересов пожилых работников на работодателей и бизнес.
Помимо внесения изменений в Уголовный кодекс РФ, законодатель предложил и другие гарантии лицам пожилого возраста в области трудовой занятости. Во-первых, так же, как и в Уголовном кодексе РФ, в законе о занятости населения уточнено понятие лиц предпенсионного возраста. Ранее таковыми признавались граждане в течение 2 лет до наступления возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, в том числе назначаемую досрочно23, сейчас этот возрастной предел увеличен до 5 лет24.
20 Бойко О. А., Панов С. Л. Защитит ли права работников предпенсионного возраста введенная в УК РФ статья 144.1 // Виктимология. 2018. № 4 (18). С. 20-25.
21 См., например: Бойко О. А., Панов С. Л. Защитит ли права работников предпенсионного возраста введенная в УК РФ статья 144. 1 // Виктимология. 2018. № 4 (18). С. 20-25.
22 См., например: Буянова А. В., ЕлфимоваЕ. А. Новая пенсионная реформа: бремя или панацея для сторон трудовых отношений // Международный научно-исследовательский журнал. 2019. № 10-2 (88). С. 59-61; ЖильцовМ. А., Жильцова Ю. В., Клепалова Ю. И. Актуальные проблемы защиты трудовых прав лиц предпенсионного возраста // Трудовое право в России и за рубежом. 2019. № 2. С. 39-42.
23 Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения. URL: https://rosmintrud.ru/ministry/pro-gramms/inform/7.
Кроме того, Федеральным законом № 350-ФЗ в закон о занятости населения в РФ была введена статья 34.2 «Дополнительные гарантии социальной поддержки граждан предпенсионного возраста». Данной нормой закреплено увеличение размера пособия по безработице лицам предпенсионного возраста с 1 января 2019 г.25 На сегодняшний день данная категория лиц - это единственная, размер пособия по безработице которой может достигать величины прожиточного минимума (при условии, что назначен его максимальный размер). Оценка данной меры также неоднозначна. Безусловно, это должно положительно отразиться на уровне благосостояния лиц пожилого возраста в случае, если они потеряли работу и желают трудоустроиться. Возможно, количество обращений в службу занятости со стороны лиц предпенсионного возраста с целью получения денежных средств возрастет.
Еще одной распространенной мерой стимулирования занятости пожилых в мире является их профессиональное обучение и переобучение. Это необходимо для того, чтобы дать возможность лицам пожилого возраста повысить свою квалификацию в целях их большей конкурентоспособности на рынке труда. Так, в России в настоящий момент реализуется национальный проект «Демография», в рамках которого действует федеральный проект «Старшее поколение», предусматривающий выделение государственного финансирования на обучение лиц пожилого возраста. Правительство РФ распоряжением от 30 декабря 2018 г. № 3025-р утвердило специальную программу, действующую до 2024 г., таким образом стремясь защитить права лиц, которые вынуждены продолжить работать ввиду увеличения пенсионного возраста. То есть это можно считать еще одной дополнительной гарантией занятости для данной категории населения. Согласно программе, ежегодно обучение должны проходить не менее 75 тыс. граждан предпенсионного возраста, из них 50 тыс. - при содействии органов службы занятости и 25 тыс. -с использованием инфраструктуры Союза «Ворлдскиллс Россия».
На данный момент программа реализуется уже более года. Согласно отчету Министерства труда и социального развития, программные показатели 2019 г. по обучению перевыполнены. По состоянию на 1 декабря 2019 г. заключены договоры на обучение 135,5 тыс. граждан предпенсионного возраста (180,6 % от запланированной численности 75 тыс. чел.), направлены на обучение 129,3 тыс. граждан, завершили обучение 93,2 тыс. граждан. 93,6 % закончивших обучение сохранили занятость или же были трудоустроены при
24 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий: Федеральный закон РФ от 3 окт. 2018 г. № 350-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 41, ст. 6190.
25 О занятости населения в Российской Федерации: Закон РФ от 19 апр. 1991 г. № 1032-1 (ред. от 24.04.2020) // Собрание законодательства Российской Федерации. № 17. 1996, ст. 1915.
содействии органов службы занятости. Это превышает запланированный ключевой показатель эффективности программы - долю сохранивших занятость лиц, прошедших обучение по данной программе, которая должна составлять не менее 85 % от их общего числа26. Безусловно, это говорит о востребованности обучения и переобучения среди лиц предпенсионного возраста, а также позволяет положительно оценить промежуточный результат реализации данной программы.
Однако есть некоторые положения, на которые хотелось бы обратить внимание для возможного их изменения в будущем. Так, например, согласно типовой рекомендации Министерства труда и социальной защиты, ограничен круг участников программы: в ней могут принять участие официально трудоустроенные лица или же нетрудоустроенные, но не признанные официально безработными лица предпенсионного возраста27. То есть те граждане, которые уже состоят на учете в центре занятости, не могут переобучиться по данной программе. Представляется правильным все же предоставить таким гражданам возможность участия в программе.
Кроме того, есть некоторые ограничения по возрасту завершения обучения: до наступления возраста, дающего право на страховую пенсию по старости. Представляется правильным расширить круг потенциальных участников данной программы в сторону лиц пенсионного возраста. Хотя очевидно, что в ближайшее время этого не произойдет, т. к. Правительство сконцентрировало внимание на обеспечении дополнительных гарантий прав предпен-сионеров как категории населения, оказавшейся в зоне риска. Однако данный шаг кажется вполне логичным в будущем при разработке определенных условий для прохождения подобного обучения пенсионерами.
Учитывая то, что первый год реализации программы был пилотным, вполне очевидно, что Министерство труда и социального развития в большей степени занималось организацией вхождения регионов в данную программу, выявляло запросы населения предпенсионного возраста на конкретные программы обучения и дополнительного профессионального образования, занималось обновлением работы центров занятости и так далее. Вероятно, с учетом результатов работы в 2019 г. с целью корректирования программы в 2020 г. была принята ее новая редакция. Распоряжением Правительства от
26 Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Итоги года: занятость населения и трудовая миграция. URL: https://rosmintrud.ru/employment/employment/778.
27 Об утверждении типовых рекомендаций по реализации мероприятий по организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан предпенсионного возраста на период до 2024 года, а также по составлению перечней наиболее востребованных профессий на региональных рынках труда для обучения граждан предпенсионного возраста: Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 1 марта 2019 г. № 131 // Бюллетень трудового и социального законодательства Российской Федерации. 2019. № 3.
26 марта 2020 г. № 742-р утверждена новая программа профессионального обучения и дополнительного профессионального образования и признаны утратившими силу предыдущие акты. В новой редакции расширен круг возможных участников программы: ранее она распространялась на лиц предпенсионного возраста, сейчас - на лиц от 50 лет и старше. Согласно терминологии, используемой на официальном сайте Правительства РФ, «теперь действие программы распространено на граждан старшего поколения»28. Иных существенных изменений нет, оценить ход реализации пока невозможно, типовые рекомендации Минтруда на данный момент не подготовлены. Можно с большой долей вероятности предположить, что по количественному целевому показателю (обучение 75 тыс. чел. в год) с этого года программа станет еще более эффективной и, возможно, будет перевыполнена.
Указанные меры отражены в одном из основных документов, определяющих политику государства в отношении содействия занятости, - Государственной программе Российской Федерации «Содействие занятости населения». Согласно изменениям, внесенным Постановлением Правительства от 28 марта 2019 г. № 348, данная программа действует до 2024 г. В программе отмечены также иные способы «создания условий для продления периода трудовой деятельности за счет стимулирования использования трудового потенциала работников старшего возраста - например, гибкий график работы, частичная занятость, упорядочение системы льготных пенсий и другие»29. Безусловно, эти меры, по опыту зарубежных государств, также являются действенными. Однако на данный момент в России активно они не используются.
Итак, очевидно, что тенденция старения населения в мире привела к появлению новых вызовов для государств. Особенно сильно эта ситуация отражается на экономике и в первую очередь на рынке труда и занятости населения. Поэтому важно принимать продуманные комплексные меры для решения проблем, возникающих в этой сфере.
Мир идет по пути реализации концепции активного старения, или активного долголетия. Российской Федерации необходимо более активно включаться в данную концепцию, продолжать внедрять ее элементы во внутреннюю политику. Одной из идей этой концепции является то, что необходимо рассматривать лиц пожилого возраста как ценных членов общества, учитывать их возможности, опыт, «встраивать» их в рынок труда и в эконо-
28 Правительство России. Утверждена новая редакция программы профессионального обучения и дополнительного профессионального образования граждан старшего поколения. Справка. URL: http://government.ru/docs/39287/.
29 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения» (с изменениями и дополнениями): Постановление Правительства РФ № 298 от 15 апр. 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18, (ч. I) ст. 2147.
мику в целом. Для этого нужно проводить такую государственную социальную политику, которая включает содействие занятости лиц пожилого возраста в качестве одного из приоритетных направлений. При этом важно учитывать уязвимость данной категории населения на рынке труда. Принятых в России на данный момент мер недостаточно: они либо однобоки, либо не работают так, как было запланировано. Необходимо продолжать совершенствование нормативно-правовой базы в области труда и занятости, обратить внимание на развитие различных форм занятости, в том числе нетипичных, продолжать работать над проектами, касающимися обучения лиц пожилого возраста, а также в целом увеличивать запрос рынка труда на такой трудовой ресурс, как лица пожилого возраста. Достижение этих целей невозможно без принятия мер по финансовому стимулированию работодателей и бизнеса. Важным представляется также постепенное изменение стереотипного представления о пожилых как о некомпетентных и неэффективных работниках. Зачастую именно подобные представления со стороны работодателей и общества в целом делают для лиц пожилого возраста сложным и иногда невозможным свободное продолжение трудовой деятельности, хотя сами граждане в этом заинтересованы. Данная ситуация приводит к возникновению такого негативного явления, как дискриминация по возрасту в сфере труда.
Чтобы избежать дискриминации по возрасту, стоит обращать внимание на то, что сегодня многие лица пожилого возраста имеют образование: высшее профессиональное, неполное высшее профессиональное, среднее профессиональное. Это позволяет сделать вывод о том, что они обладают достаточным потенциалом для продолжения трудовой деятельности. Кроме того, граждане старшего поколения обладают значительным профессиональным и жизненным опытом, который можно эффективно использовать в их трудовой деятельности (например, с помощью института наставничества или подбора им такой трудовой функции, где эта особенность будет преимуществом, и др.). Эти и другие факторы, в том числе достаточно высокая мотивация лиц пожилого возраста к трудовой деятельности, свидетельствуют о том, что они являются квалифицированными работниками, могут быть эффективны и востребованы.
Библиографический список
Бойко О. А., Панов С. Л. Защитит ли права работников предпенсионного возраста введенная в УК РФ статья 144.1 // Виктимология. 2018. № 4 (18).
Буянова А. В., Елфимова Е. А. Новая пенсионная реформа: бремя или панацея для сторон трудовых отношений // Международный научно-исследовательский журнал. 2019. № 10-2 (88).
Васильева Ю. В. Влияние демографических факторов и изменений в структуре занятости населения на российскую систему социального страхования // Ex jure. 2019. № 4. С. 105-115. DOI: 10.17072/2619- 0648-2019-4-105-115.
Васильева Ю. В., Шуралева С. В. К вопросу о становлении и современном состоянии парадигм российского трудового права и права социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2018. Вып. 41. С. 454-477. DOI: 10.17072/1995-4190-2018-41-454-477.
Доброхлеб В. Г. Занятость пожилых людей в России: причины и последствия // Миграция и социально-экономическое развитие. 2017. Т. 2. № 2. DOI: 10.18334/migration.2.2.38479.
ЖильцовМ. А., ЖильцоваЮ. В., КлепаловаЮ. И. Актуальные проблемы защиты трудовых прав лиц предпенсионного возраста // Трудовое право в России и за рубежом. 2019. № 2.
Киселева Е., Дивеева Н., Правовое регулирование труда лиц старших возрастных групп // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2010. № 4.
Козлов В. И., Тетерина Е. А. Государственная политика занятости лиц пожилого возраста: направления развития // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2019. № 7.
КолосницынаМ. Г., ХоркинаН. А. Государственная политика активного долголетия: о чем свидетельствует мировой опыт // Демографическое обозрение. 2016. Т. 3. № 4.
Пожилое население России: проблемы и перспективы / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Социальный бюллетень. 2016. URL: https://ac.gov.ru/files/publication/a/8485.pdf.
Сизова И. Л. Реформы занятости пожилых в Германии после повышения пенсионного возраста // Специфика профессиональной деятельности социальных работников: сб. науч. статей / под общ. ред. проф. З. Х. Сара-лиевой. Н. Новгород: [б.и.], 2015.
Смирнова Т. В. Работа в пенсионном возрасте: мотивы, факторы влияния, результаты // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2015. № 2 (56).
Экспертная позиция по вопросу активного долголетия / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». URL: https://www.hse.ru/expertise/age.
Информация для цитирования
Кузнецова К. Н. К вопросу о занятости лиц пожилого возраста в РФ 2 // Ex jure. 2020. № 4. C. 152-166. DOI: 10.17072/2619-0648-2020-4-*^ 152-166.
X
rvi Kuznetsova K. N. To the Issue of Employment of Elderly People in the Russian Federation. Ex jure. 2020. № 4. Рр. 152-166. (In Russ.). DOI: 10.17072/2619-0648-2020-4-152-166.
