CC BY
517
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2G19
Л.Н. СВИРИНА
кандидат экономических наук, сгаршии научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН
К ВОПРОСУ О ВНЕДРЕНИИ ПРОЦЕССНОГО ПОДХОДА В СФЕРУ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье обосновывается необходимость изменения принципов, на которых строилась работа органов государственного управления, и перехода к использованию процессного подхода на любом уровне управления. Процессный подход рассматривается как современный инструмент повышения результативности деятельности организации. Определены основные барьеры, препятствующие перенастройке системы управления в режим процессного управления. В качестве отправного условия широкого применения процессного подхода в системе государственного управления называется подготовка высококвалифицированных специалистов по процессному управлению. Ключевые слова: государственное управление, управление по результатам, функциональный и процессный подходы к управлению, специалист по процессному управлению. JEL: М38, М53, 010, J24. DOI: 10.24411/2073-6487-2019-10033.
Одним из ключевых условий повышения качества государственного управления в настоящее время является использование процессного подхода. В рекомендациях Мирового Банка 1997 г. «Концепция и методология управления по результатам» (Results-Based Management Concept and Methodology) впервые «управление по результатам» рассматривалось в качестве технологии и основного механизма функционирования государственного управления. Управление движением компании в целом, подразделения или отдельного сотрудника к желаемым результатам составляет суть данной управленческой концепции. Проведение административной реформы в России в направлении трансформации традиционной модели государственного управления, характеризовавшейся наличием большого количества бюрократических, нерезультативных процедур, предполагало использование основных принципов Концепции государственного управления по результатам. К ним прежде всего относят:
дебюрократизацию государственного аппарата, предполагающую в том числе сокращение самого бюрократического госаппарата и затрат на его содержание; ликвидацию видов работ и операций, не связанных с конечным результатом; внедрение результативных технологий управления; повышение качества сервисных государственных услуг посредством удовлетворения запросов потребителей; создание на базе новых мотивационных предпочтений для персонала соответствующей системы оценки результативности его работы, стимулирования и контроля.
Начатые в 80-х годах прошлого века реформы государственного управления, целью которых было повышение его качества и результативности, охватывали все большее число развитых и развивающихся стран. К сожалению, наша страна в их число не вошла. В современной России в деятельности органов государственного управления в основном пока еще превалируют доставшиеся в наследство административно-командные технологии управления, которые не связаны с результатом. Если в Концепцию административной реформы 20062010 гг.1 в качестве первого направления и закладывался принцип управления по результатам, то в действительности в ходе реформы он потерял свою первостепенную значимость и в конечном итоге был предан забвению. Предпринимаемые попытки ориентации госаппарата на достижение намеченных результатов проводились и проводятся пока еще в рамках использования специальных режимов управления, например, таких как мобилизационный, ручной, проектный. В связи с этим остается актуальной и требующей решения проблема комплексного подхода к внедрению управления по результатам в органы государственной власти.
Процессный подход в государственном управлении
Пилотный проект внедрения в РФ одного из принципов Концепции государственного управления по результатам, предполагающий ориентацию деятельности органов государственной власти на повышение качества предоставляемых населению и бизнесу услуг, стал реализо-вываться в нашей стране, пожалуй, только в одном виде текущей деятельности государственных учреждений, а именно при предоставлении населению и бизнесу сервисных административных государственных услуг. К сервисным (основным операционным) процессам, связанным с оказанием государственных услуг сетью многофункциональных
1 «О Концепции административной реформы в Российской Федерации 2006-2010 годах». Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р.
центров (МФЦ)2, относят подготовку и выдачу запрашиваемых документов, устанавливающих, подтверждающих или изменяющих права юридических и физических лиц. Интегральным индикатором результативности деятельности соответствующих государственных служб является степень удовлетворенности получателей этих услуг.
Впервые в практике функционирования государственных учреждений организация деятельности МФЦ была построена по принципу процессного подхода, предопределившего успех повышения качества и результативности предоставляемых услуг, в том числе за счет обеспечения горизонтального взаимодействия с другими органами власти. В укрупненной структуре ключевых элементов и процедур процесса предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» выделяются следующие функциональные блоки: прием представленных в МФЦ заявлений и документов и их регистрация; передача представленных в МФЦ документов в соответствующие органы (межведомственное взаимодействие) или их внутриведомственная обработка; получение МФЦ документов, являющихся результатом оказания услуги и информирование заявителя о результате услуги; выдача документов, являющихся результатом предоставления услуги по государственной регистрации; контроль удовлетворенности заявителя. Позитивный опыт повышения результативности управления сервисными процессами, связанными с оказанием государственных услуг, необходимо использовать и в других сферах деятельности государственных органов.
На современном этапе реформирования государственного управления в нашей стране необходим форсированный переход к внедрению эффективной модели управления по результатам. В стратегии реформирования государственного управления в направлении повышения его качества эта модель должна стать основным содержанием не только отдельных ее сфер, но и всей системы государственного управления на всех его уровнях - от федерального до муниципального. В расширенный круг сфер деятельности и функций государственного управления помимо сервисных (основных операционных) процессов, связанных с оказанием государственных услуг, входят:
- управление социально-экономическим развитием страны и разработка соответствующих стратегий, национальных проектов и госпрограмм в разных временных горизонтах;
- управление разработками нормативно-методических документов;
2 На 1 января 2018 г. создано 2777 многофункциональных центров и 10 558 небольших офисов в малонаселенных пунктах. Услугами МФЦ охвачено 96% населения.
Вестник ИЭ РАН. №3. 2019 | 85
С.83-91
- управление контрольно-надзорными процессами с целью минимизации ущерба национальной экономической безопасности государства и общества;
- управление государственным имуществом;
- управление финансовой деятельностью государства;
- управление обеспечивающими процессами с целью формирования и поддержки ресурсной (материально-технической, информационной, кадровой) базы деятельности государства;
В перечень ключевых проблем реформирования государственного управления в целях повышения его результативности в первую очередь следует отнести следующие:
- разработку индикаторов реальной результативности и ключевых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии с целями и задачами государства;
- разработку проекта закона о реформировании государственного управления в направлении повышения его качества по таким ключевым позициям, как обоснованность, результативность, эффективность;
- выбор и определение инструментария, методов, подходов и механизмов управления по результатам.
Базовым инструментом обеспечения государственного управления по результатам прежде всего должен стать процессный подход, внедрение которого должно начинаться с описания всех действий, необходимых для достижения цели организации в виде последовательных, четко регламентированных операций, дающих на выходе результат, ориентированный на конкретного потребителя3. В международных стандартах ИСО серии 9000:20004 он закреплен как важнейший признак совершенного управления. Как один из концептуальных подходов к управлению он окончательно сформировался в 80-х годах прошлого века. Его автором является Л. Файоль, который впервые предложил использовать процессный подход для повышения результативности управления и рассматривать функции управления как серию непрерывных взаимосвязанных действий, к которым он относил планирование, организацию, координирование, распорядительство, контроль [1]. С этой точки зрения, деятельность управленческой организации возможно рассматривать и организовывать как набор процессов,
3 Процессный подход в госуправлении. strategy24.ru/rf/news/protsessnyy-podkhod-v-gosupravlenii.
4 Краткая характеристика МС ИСО серии 9000:2000. studopedia.su/15_140932_ kratkaya-harakteristika-ms-iso-serii--.html.
- и др.
которыми необходимо управлять. Реализация процессного подхода в организации последовательно осуществляется с этапа проведения подробного анализа системы управления в организации, на основе которого оптимизируется и структурируется вся деятельность компании. В практике большинства развитых стран процессный подход давно уже узаконен в качестве основополагающего.
В нашей стране работа по внедрению процессного подхода в сферу государственного управления находится, к сожалению, на начальной стадии. Все попытки реформирования государственного управления в России в 2000-е годы были направлены в основном на модернизацию административных механизмов, которые не меняли сути организованной по функциональному принципу деятельности государственных органов, встроенных в вертикально-иерархическую структуру управления. На наш взгляд, наиболее серьезные проблемы неэффективности модели функционального подхода к государственному управлению характеризуют и предопределяют такие ее признаки, как:
- наличие избыточных бюрократических процедур и несопряженность функциональных подразделений организации с точки зрения нацеленности их на конечный результат;
- при функциональном подходе « каждый сотрудник организации видит только часть работы, которую он выполняет сам и которую ему поручает его непосредственный руководитель; при этом работники не видят работы организации в целом и своей роли в этой работе» [2];
- «такая деятельность строится вокруг ситуационных задач (поручений), критерии оценки которых носят узко административный характер (выполнено/не выполнено), независимо от полезности результата. Полномочия распределены широко, но ответственность при этом размыта, поскольку привязана к исполнению функций, а не к достижению результата» [3].
В отличие от функционального подхода процессный подход к управлению моделирует деятельность организации в совокупность логически взаимосвязанных между собой процессов, а не набор отдельных, не сопряженных функций. Реализация последовательных операций каждого процесса нацелена на достижение определенного результата, понятного каждому сотруднику организации, который «осознает свой вклад в достижение целей организации и каким образом его личные цели и цели его структурного подразделения согласуются с целями всей организации» [2]. Эффективная координация и согласованность всех сфер деятельности делает компанию ориентированной на результат, что в конечном итоге способствует лучшему взаимодействию поставщиков и потребителей результатов, следовательно, пониманию требований, которые следует удовлетворить [4]. Таким образом, работа по
внедрению процессного подхода в сферу государственного управления «позволит сориентировать работу государственных органов на результат, где у каждого исполнителя/владельца процесса будет четко определенный потребитель со своими требованиями, удовлетворение которых будет целью работы госаппарата» [5, с. 39].
На сегодняшний день можно утверждать, что проектирование и внедрение процессной системы управления, кадровое обеспечение организаций специалистами по управлению процессами в основном осуществляется в частных фирмах, компаниях и корпорациях, а не в органах государственного управления, имеющих свои специфические функции и сферы деятельности.
Кадровое обеспечение процессного управления
Повсеместное внедрение и распространение процессного подхода по всей системе государственного и муниципального управления является в ближайшей перспективе нереальным в силу отсутствия практик и стандартных методик и технологий, которые возможно будет тиражировать, а также специалистов соответствующей квалификации, которые имели бы четкое представление о том, как нужно работать с операционными процессами. Тем не менее работа по внедрению процессного подхода в сферу государственного управления уже начата. Она была инициирована Администрацией Президента, принявшей решение о включении в перечень приоритетных направлений повышения квалификации федеральных гражданских служащих на 2018 г. обучение процессному подходу в управлении.
Экспериментальную подготовку соответствующих кадров и разработку специальных образовательных программ и учебных курсов возглавили специалисты Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХ и ГС), планирующей в дальнейшем проводить массовое обучение госслужащих процессному подходу. На сегодня одним из наиболее востребованных государством, бизнесом и обществом направлений административной реформы является совершенствование надзорной деятельности. Именно этим объясняется тот факт, что оптимизация процессов управления, начатая в 2018 г., стала осуществляться на платформе деятельности контрольно-надзорных органов государственной власти и в настоящее время находится на новом этапе реформы. В целях повышения эффективности внедрения процессного подхода в ведомства надзорных органов (Росздравнадзор, Роспотребнадзор, МЧС, Роструд, ФАС и Росприроднадзор) РАНХ и ГС предоставил руководящему составу возможность непрерывного обучения процессному подходу на курсах переподготовки и повышения квалификации.
С целью повышения результативности деятельности государственных органов на базе разработки и усовершенствования процессов и административных регламентов, в том числе с использованием современных информационных и телекоммуникационных технологий, был инициирован вопрос об организации обучения соответствующих специалистов. Приказом Минтруда и социальной защиты России (№ 248н от 17.04.2018) был утвержден новый профессиональный стандарт «Специалист по процессному управлению» (Expert in Process Management - ICPM). Профессиональный стандарт, разработанный Институтом профессиональной сертификации менеджеров на базе ICPM Consulting, регламентирует квалификацию специалиста по процессному управлению при анализе, проектировании, оптимизации, внедрении и контроле операционных процессов по видам его деятельности в организации.
В соответствии с содержанием и структурой проекта профессионального стандарта «Специалист по процессному управлению» аттестация специалистов должна осуществляться по 4-м квалификационным уровням [5]. Здесь важно выделить следующее:
- 6-й уровень вменяет в обязанность специалистов низшей квалификации быть ответственными за регламентацию и контроль выполнения простых процессов и административных регламентов малого и небольшого размера;
- к тому же 6-му квалификационному уровню относят специалистов средней квалификации, способных разрабатывать, внедрять, совершенствовать и проводить аудиты сложных кросс-функциональных процессов и административных регламентов, состоящих из простых бизнес- процессов и административных регламентов;
- 7-ой уровень присваивается специалистам высокой квалификации, которые способны создавать и развивать систему процессного управления, позволяющую системно и на постоянной основе осуществлять деятельность организации по проектированию, эксплуатации и контролю процессов и административных регламентов, в том числе с использованием передовых информационно-коммуникационных технологий;
- к профессиональным функциям и обязанностям специалистов высшей квалификации (7-ой уровень) относят разработку, внедрение, совершенствование и проведение аудитов построения и возможности трансформации комплексной, процессной модели для всей организации.
Следует подчеркнуть, что мотивация сотрудников на повышение качества и результативности труда предполагает соответствующую переориентацию системы оплаты труда, в которой основные оценочные показатели должны отражать уровень профессиональной ква-
лификации и результаты аттестации сотрудников; важность и сложность задач, решаемых сотрудником; индивидуальные результаты труда сотрудника; результаты работы структурного подразделения и организации в целом. Существенную роль в процессной оптимизации и переориентации деятельности отдельных сотрудников и ведомства в целом на реализацию четко поставленных целей и задач будет играть именно введение системы оплаты труда и стимулирования по результатам.
Заключение
Неоспоримым преимуществом использования процессного подхода в государственном управлении является получение возможности в обозримом периоде времени повысить результативность деятельности государственных учреждений. Технология процессной оптимизации позволяет избежать дублирования функций в организации, наладить горизонтальные связи между структурными подразделениями, распределить между сотрудниками и зафиксировать за каждым из них перечень его должностных функций и полномочий с определением границ ответственности. Эта технология реально может работать в государственном управлении, если этому будет предшествовать исходный и решающий этап подготовки профессиональных кадров для внедрения процессного подхода в сферу государственного управления.
Трансформация государственного управления на основе внедрения процессного подхода задает новый вектор процессу модернизации института подготовки и повышения квалификации кадров для государственного управления в направлении формирования нового корпуса специалистов по управлению процессами. Возможности расширения экспериментальной базы и последующего подключения все большего числа государственных органов власти к организации их деятельности в процессном режиме в основном будут соотноситься с наличием уже подготовленного кадрового состава специалистов по процессному управлению. Для запуска в организации процессной систематизации ее функциональной деятельности потребуются как минимум несколько специалистов-экспертов, квалификация которых соответствует 7-му уровню профессионального стандарта «Специалист по процессному управлению». Для перевода деятельности организации из функционального формата в процессный формат и для дальнейшего постоянного совершенствования процессного управления необходимым условием является организация в опережающем режиме непрерывного обучения руководящего состава и сотрудников отдела управления персоналом новым технологиям перехода к процессному подходу.
ЛИТЕРАТУРА
1. Процессный подход к управлению. studopedia.su/10_111266_protsessniy-podhod-k-upravleniyu.html.
2. ПисаренкоК.Э. shkolnie.ru/informatika/21048/index.html.
3. Процесс вместо функции. Эксперты М. Дмитриев, З. Айвазян, С. Зуев предлагают новый вариант административной реформы. www.vedomosti.ru/opinion/ articles/2016/03/09/632768-protsess-funktsii.
4. Андерсен Б. Бизнес-процессы. Инструменты совершенствования / Под общ. ред. Ю.П. Адлера / Пер. с англ. С.В. Ариничева. М.: РИА «Стандарты и качество», 2003.
5. МасловД.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество. Аналитический обзор. М.: РАН-ХиГС, 2018.
6. Специалист по процессному управлению. // Высшая школа бизнес-информатики. hsbi.hse.ru/career/professions/spetsialist-po-protsessnomu-upravleniyu/.
ABOUT THE AUTOR
Svirina Lyudmila Nikolaevna - Candidate of Economic Sciences, Senior Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science, - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia. [email protected]
ON THE ISSUE OF INTRODUCTION OF THE PROCESS APPROACH IN THE FIELD OF PUBLIC ADMINISTRATION
The article substantiates the need to change the principles of public administration bodies work, and to turn to the process approach at any level of public administration. The process approach is considered as a modern tool to improve the performance of an organization. The main barriers preventing to turn to process management are identified. As a starting condition for the wide application of the process approach in public administration, is the training of highly qualified process management specialists.
Keywords: public administration, performance management, functional and process approaches to management, process management specialist. JEL: M38, M53, O10, J24.
