CC BY
218
А.Ф. Смирнов*
К вопросу о власти прокурора
Аннотация. Статья посвящена исследованию вопросов о власти прокурора и его независимости, современных тенденциях развития прокуратуры в области внутреннего управления и функциональной деятельности. Анализируя законодательные предписания, автор делает вывод о том, что в настоящее время существуют негативные тенденции перехода прокуратуры РФ в систему органов исполнительной власти, потери ее уникальности и основного предназначения — обеспечивать единообразное понимание законности по всей стране.
Ключевые слова: функции органов прокуратуры, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», власть прокурора, многофункциональность органов прокуратуры, тенденции развития организации и деятельности органов прокуратуры.
Обращение к обозначенной теме обусловлено несколькими факторами. В частности, о власти прокурора или о власти прокуратуры приходится задумываться, когда обсуждается вопрос о месте и роли прокуратуры в системе органов государственной власти. Этой проблеме посвящено достаточно много научных работ, хотя единого решения по ней так и не принято. В то же время обращает на себя вниманием тот факт, что в любом рассуждении о месте и роли прокуратуры в системе государственной власти фактически каждый автор ведет речь о прокуратуре как о властвующем субъекте. Отдельные научные работы прямо посвящены власти прокурора1.
Примечательно, что учебные занятия в системе повышения квалификации прокуроров нередко сопровождаются дискуссиями о полномочиях прокуроров в той или иной отрасли прокурорского надзора, и, как правило, в результате обсуждения делается однозначный вывод о необходимости их расширения, придания им большей решающей силы. Между тем предлагая увеличивать властвующий характер полномочий, прокуроры одновременно ратуют за сохранение независимости как важного фактора, влияющего на эффективность прокурорской деятельности. Но при более тщательном рассмотрении этого вопроса многим участникам дискуссии становится понятным, что в данном случае имеет место по-
1 См.: Байкин И.М. Прокуратура — орган государственной власти // Современное право. 2009. № 12. С. 48-51; Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М.: Юристъ, 2003. С. 382; Галузо В.Н. Институт власти прокурора в России // Государство и право. 2011. № 2. С. 81-85.
пытка объединить неоднозначные и, возможно, несовместимые конструкции. На первый взгляд, вопрос достаточно прост. В каком случае больше независимости: когда больше власти или когда ее меньше?
Озадаченные этим, казалось бы, несложным вопросом, прокуроры в большинстве своем утверждают, что, конечно же, чем больше власти, тем больше независимости, демонстрируя тем самым, зачастую неожиданно для самих себя, свою приверженность идеям деспотии как формы властвования. Чуть позже, после некоторых рассуждений, многим становится ясно, что предложенный для обсуждения вопрос не такой уж и простой.
Интересно, что такие же вопросы студентам — будущим юристам не принесли каких-либо иных результатов. Они еще чаще утверждали, что власть напрямую связана с независимостью властвующих субъектов.
Поставленные вопросы из области теории, но их решение имеет далеко идущие практические выводы. Без их решения, как представляется, весьма сложно определить предмет деятельности прокуроров, полноту их полномочий, установить пределы и эффективность прокурорского надзора. Решение вопроса о власти прокурора оказывает решающее влияние на системность организации и деятельности органов прокуратуры.
Между тем задача сформировать достаточно полное и правильное представление о власти прокурора не может быть решена без определения своего отношения к понятию власти, поскольку оно настолько многогранно и многозначно, что авторы, берущиеся за его определение, находят только какие-то, на их взгляд, существенные характеристики. Один из разработчиков данной
© Смирнов А.Ф., 2015
* Смирнов Александр Федорович — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой организации правоохранительной деятельности Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист РФ. [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
темы В.Ф. Халипов по этому поводу цитирует советского ученого В.В. Мшвениерадзе: «Понятие власти, впрочем, как и смежные с ним понятия авторитета, господства, влияния, силы и т.п. относится к числу тех многомерных категорий социального знания — философии, политологии, социологии, психологии, политической экономии, этики, права, — которые по мере углубления в их изучение порождают значительно больше вопросов, чем позволяют дать на них однозначные ответы»2.
Сузим границы нашего понимания власти областью права и воспользуемся учебником, где понятие власти рассматривается «во-первых, как необходимая функция любого коллектива и руководства своими членами для налаживания совместной деятельности, во-вторых, власть характеризуется как организованная сила, обеспечивающая единство и устойчивый порядок в обществе, в-третьих, власть определяется как реальная способность осуществлять свою волю, навязывать ее другим с помощью специальных властных методов»3.
Прокуратура как организационная система органов и должностных лиц, безусловно, нуждается в организации совместной деятельности и не может обойтись без функций управления, призванных обеспечить согласованное функционирование элементов системы по достижению намеченной цели. Содержанием управления в прокуратуре является воздействие вышестоящих руководителей (субъектов управления) на подчиненные органы и должностных лиц (объекты управления). Сущность воздействия состоит в навязывании воли руководителей системы своим подчиненным. Для осуществления этого руководитель должен обладать такой способностью или властью. В этом случае власть прокурора, прежде всего, приобретается с помощью наделения его полномочиями в силу нормативно-правового акта или распоряжения вышестоящего руководителя. При этом, имея в виду структуру полномочий как права и соответствующие обязанности, можно утверждать, что власть прокурора-руководителя в системе управления подчиненными элементами проявляется не только в установлении для него права, но и обязанности воздействия на подчиненных в целях достижения предназначения органов прокуратуры. Воздействие может быть прямым и косвенным. Прямое воздействие осуществляется методами императивного характера, в форме приказов, указаний, распоряжений, устных или письменных, прямо адресованных подчиненным. Косвенное воздействие в основном состоит в создании необходимых условий
2 Введение в науку о власти. М.: Техн. шк. бизнеса, 1996. С. 17-18.
3 Основы государства и права / под ред. О.Е. Кутафина.
М.: Юристъ, 1994. С. 4.
совместной деятельности. Такое воздействие в значительной степени создает условия для формирования авторитета руководителя прокуратуры, который также связан с властью руководителя, но власть эта обеспечивается в большей степени осознанным повиновением подчиненных лиц воле руководителя.
Прямое и косвенное воздействие между собой находятся в тесной взаимосвязи. Невозможно представить ситуацию формирования необходимых условий совместной деятельности, которые в последующем будут влиять на авторитет руководителя без наделения такого лица полномочиями нормативно-правовым актом или распоряжением вышестоящего руководителя. При этом установленные законом полномочия являются первичным звеном в цепочке приобретения способности воздействовать на подчиненные организационные структуры и коллективы подчиненных прокурорских работников.
Из приведенных рассуждений следует вывод, что совокупность полномочий руководителя напрямую связана с качеством и объемом власти, иными словами, со способностью навязывания своей воли подчиненным структурам и прокурорским работникам. При этом качество власти не должно рассматриваться с точки зрения бескрайней возможности реализации воли руководителя. Известно, что безграничное властвование ведет к узурпации власти. Этот процесс характеризуется преобладанием прав субъектов власти над их обязанностями и долгосрочных положительных результатов, как правило, не приносит. Со временем такая система властвования приводит к одноканальности (линейности) взаимодействия с объектами власти, истончается сетка воздействия, сужаются границы взаимодействия. Субъект такой системы власти становится все менее зависимым от подчиненных структур и, как следствие, им не нужным. Можно сделать вывод, что формирование способности навязывания своей воли подчиненным структурам и прокурорским работникам должно происходить на основе принятых и доминирующих в обществе ценностей, с учетом определенного баланса прав и обязанностей властвующих субъектов.
Оценивая с вышеизложенных позиций развитие и совершенствование системы управления в органах прокуратуры, можно обозначить некоторые проблемы. Одна из них, как представляется, связана со структурой управления. Как известно, в системе органов прокуратуры исторически сложилась и достаточно успешно используется линейно-функциональная структура управления. Посредством этой структуры организуется такое взаимодействие отдельных частей и элементов системы органов прокуратуры, которое обеспечивает зависимость отдельных элементов, выражаясь современным языком, в формате 3D.
Каналы, по которым осуществляется навязывание воли руководителей, многомерны. В такой структуре управления выделяются линейные и функциональные руководители. К линейным руководителям, как известно, относятся прокуроры районов (городов), прокуроры субъектов РФ и Генеральный прокурор РФ. К функциональным — руководители отделов и управлений прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ. Дополняют функциональную структуру прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений, исполняющие роль методистов, формирующие единые правила и условия осуществления прокурорского надзора и иной деятельности.
Важно отметить, что отношения между обозначенными структурными элементами системы органов прокуратуры построены на трех видах связей: во-первых, отношения субординации (в такой связи состоят линейные руководители и подчиненные органы); во-вторых, отношения координации, на основе которых развивается взаимодействие функциональных руководителей и не подчиненных друг другу структур (взаимодействие по горизонтали). В-третьих, дополнительную устойчивость структуре управления придают используемые в системе органов прокуратуры отношения обратного упорядочения (реординационные отношения), в соответствии с которыми образуется зависимость вышестоящих элементов структуры от нижестоящих. Обозначенная структура управления позволяет органам прокуратуры поддерживать определенный баланс интересов составляющих систему элементов, ее организационную устойчивость и функциональную эффективность.
Между тем наметившиеся в последнее время тенденции совершенствования организационной структуры управления в органах прокуратуры свидетельствуют о возможном ее существенном изменении. К таким последствиям могут привести, казалось бы, незначительные новшества.
Примером может послужить определенная ломка линейной подчиненности в системе управления органов прокуратуры. Она находит свое проявление, в частности, в изменении порядка назначения на должности прокуроров. Если, например, в советский период, по закону СССР от 30.11.1979 г. «О прокуратуре СССР» прокуроры союзных республик, автономных республик, краев, областей, автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР, а прокуроры автономных округов, районов и городов прокурорами союзных республик с последующим утверждением их в должности Генеральным прокурором СССР на единый для всех срок в 5 лет, то в современный период такой порядок изменился. Изменения шли постепенно, но в одном направлении. Власть Генерального прокурора РФ по руководству подчиненными утрачивала спо-
собность принимать собственные окончательные решения. Так, в соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», единоличное право Генерального прокурора РФ принимать решения о назначении и освобождении от должности прокуроров субъектов РФ было ограничено необходимостью предварительного согласования кандидатур, назначаемых на должность прокуроров субъектов РФ, с органами государственной власти субъектов РФ. Тем, кто критически относился к введению практики согласования с органами власти субъектов РФ кандидатов на должность прокуроров, полагая, что в этом случае нарушается принцип единства и централизации системы органов прокуратуры, разъясняли, что у Генерального прокурора РФ сохраняется единоличное право освобождать от должности прокуроров субъектов РФ без какого бы то ни было согласования, и эта возможность компенсирует утраченное право единоличного назначения на должность.
Однако изменения Конституции РФ в связи с принятием Закона РФ о поправке Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном суде РФ и прокуратуре РФ» свидетельствуют о продолжении практики сокращения полномочий Генерального прокурора РФ по руководству подчиненными и о покушении на принципы единства и централизации системы органов прокуратуры РФ. Так, в отличие от предыдущей редакции п. 1 ст. 129 Конституции РФ, в действующей норме не нашло отражение утверждение, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Кроме того, теперь, в соответствии с п. 3 ст. 129 Конституции РФ, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Генеральному прокурору РФ оставлено только право предлагать Президенту РФ их кандидатуры да единолично назначать и освобождать от должности прокуроров районов и городов. Нетрудно спрогнозировать управленческие ситуации, при которых могут возникнуть конфликты интересов в системе управления: Генеральная прокуратура РФ — прокуратура субъекта РФ — прокуратура района (города) — и, как результат, разрушение единой системы органов прокуратуры.
Таким образом, становится очевидным, что в систему управления органов прокуратуры, в отношения власти и подчинения внесены такие изменения, которые не позволяют прокурорам-руководителям в полной мере использовать властные полномочия и принимать по управленческим ситуациям собственные и окончательные решения. Несомненно, что в таких условиях руководителям значительно сложнее создавать авторитет своей власти как необходимое условие
эффективного функционирования системы органов прокуратуры.
Приведенные примеры касаются характеристики власти прокурора-руководителя в системе органов прокуратуры и относятся к организационной структуре управления. Однако требует исследования и проблема власти прокурора в его функциональной деятельности. Многим представителям прокуратуры представляется, что эффективность их надзорной функции напрямую зависит от полномочий, имеющих властный характер, в соответствии с которым решения прокурора в отношении объектов надзорной деятельности должны быть обязательными для исполнения и носили бы окончательный характер. Между тем такой подход к решению вопроса о характере надзорных полномочий прокурора ведет к нарушению принципа невмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, поскольку обязательные и окончательные решения прокурора по тем или иным правовым ситуациям будут оказывать непосредственное влияние на производственную (функциональную) деятельность проверяемых хозяйствующих субъектов.
Стремление придать прокурорским полномочиям по осуществлению надзорной функции властный, решающий характер вызывает конфликт с реализацией другого важнейшего принципа деятельности прокурора — принципа независимости. Как уже отмечалось, на первый взгляд, дело обстоит просто: чем больше власти у прокурора, тем он более независим в принятии своих решений. Однажды во время дискуссии по данной проблеме со слушателями Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ один из участников в шутку сказал, что независим тот, от которого ничего не зависит. Однако в этом высказывании, думается, есть глубокий смысл. Он заключается в том, что в истинно демократичном обществе власть как некая способность навязывания своей воли напрямую связана с ответственностью за принимаемые решения. Между тем естественное чувство ответственности ограничивает свободу суждений и деятельности. Лицо, несущее ответственность за принимаемые решения, более осторожно в своих действиях, а нередко и уклоняется от принятия решений. Поэтому наделение прокуроров властью, позволяющей им принимать обязательные для исполнения и окончательные решения по тем или иным правовым ситуациям, создает условия не только для трансформации органов прокуратуры в органы государственной власти, то ли исполнительной, то ли судебной, но и сковывает инициативу и независимость в осуществлении надзорной деятельности.
Уместно вспомнить письмо В.И. Ленина «О "двойном" подчинении и законности», в котором
он писал: «Надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда»4.
Принцип независимости, провозглашенный при становлении советской прокуратуры, позволяет прокурору действовать не только инициативно, но и оперативно, свободно, без оглядки на целесообразность предлагаемых надзорных решений, руководствуясь только принципом законности в деятельности поднадзорных органов и должностных лиц. В прежние времена прокуроров учили, что они не должны при оценке правовой ситуации входить в вопросы целесообразности, а исходить только из принципа законности. Объяснение такому поведению находили в том, что действующий закон по своей сути является и должен быть целесообразным.
Между тем современное стремление заполучить такие полномочия, которые бы позволяли прокурору в своей надзорной деятельности оказывать прямое влияние на принимаемые решения поднадзорных объектов, ведет к ситуации, при которой возникает необходимость внедрения в деятельность прокуратуры принципа целесообразности. И это уже происходит в прокурорской практике. Так, например, Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 (ред. от 09.02.2012 № 39 и от 10.02.2012 № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в п. 13 предписывается следующее: «При вынесении актов реагирования оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение действующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством».
Первая часть такого предписания прямо требует от прокурора использования принципа целесообразности при осуществлении прокурорского надзора. Вторая часть предписания, возвращая, казалось бы, к принципу законности, тем не менее обязывает прокурора участвовать в выборе поведения хозяйствующего субъекта. А это приводит к тому, что прокурор начинает вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность,
4 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. М.: Политиздат, 1971. С. 198.
что прямо запрещено как Федеральным законом «О прокуратуре РФ» (п. 2 ст. 26), так и приказами Генерального прокурора РФ. В итоге для надзирающего прокурора возникает двусмысленная ситуация. Избежать ее и вернуть прокурора к принципу законности в его деятельности, но не целесообразности, возможно корректировкой его полномочий. Акты прокурорского реагирования не должны содержать в себе предписания властного характера. В этом случае окончательные решения по незаконной правовой ситуации будут приниматься надлежащими субъектами: органами исполнительной и судебной власти или
Библиография:
хозяйствующими субъектами. Прокурор не будет нести какой-либо ответственности за принимаемые хозяйственные решения, в своей надзорной деятельности будет независим, более инициативен и эффективен.
Приведенные суждения о власти прокурора в его организационной и функциональной деятельности позволяют выявить, на наш взгляд, негативные тенденции перехода прокуратуры РФ в систему органов исполнительной власти, потери ее уникальности и основного предназначения — обеспечивать единообразное понимание законности по всей стране.
1. Байкин И.М. Прокуратура — орган государственной власти // Современное право. 2009. № 12. С. 48—51.
2. Галузо В.Н. Институт власти прокурора в России // Государство и право. 2011. № 2. С. 81—85.
3. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М.: Юристъ, 2003. 384 с.
4. Основы государства и права / под ред. О.Е. Кутафина. М.: Юристъ, 1994. 296 с.
5. Халипов В.Ф. Введение в науку о власти. М.: Техн. шк. бизнеса, 1996. 382 с.
References (transliteration):
1. Bajkin I.M. Prokuratura — organ gosudarstvennoj vlasti // Sovremennoe pravo. 2009. № 12. S. 48—51.
2. Galuzo V.N. Institut vlasti prokurora v Rossii // Gosudarstvo i pravo. 2011. № 2. S. 81—85.
3. Mel'nikov N.V. Prokurorskaja vlast' i lichnost'. Pravovye sredstva obespechenija konstitucionnyh prav i svobod grazh-dan Rossii. M.: Jurist, 2003. 384 s.
4. Osnovy gosudarstva i prava / pod red. O.E. Kutafina. M.: Jurist, 1994. 296 s.
5. Halipov V.F. Vvedenie v nauku o vlasti. M.: Tehn. shk. biznesa, 1996. 382 s.
Материал поступил в редакцию 19 февраля 2015 г.
On the issue of the power of the prosecutor
SMIRNOV, Alexandr Fedorovich — Chairman of the Department of Organization of Law-Enforcement Activities of the Kutafin Moscow State Law University, Doctor of Law, Professor, Merited Lawyer of the Russian Federation (Moscow). [[email protected]]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article is devoted to the issues concerning power of the prosecutor and his independence, the modern tendencies in the prosecution development in the sphere of internal management and functional activities. Analyzing the legislative provisions the author draws a conclusion that there are currently negative tendencies concerning the transition of the prosecution of the Russian Federation into the system of executive power, loss of its unique character and main purpose — to guarantee the uniform understanding of lawfulness throughout the state. Keywords: functions of the prosecution bodies, Federal Law «On Prosecution in the Russian Federation», power of the prosecutor, multifunctional character of the prosecution, tendencies'! n the development of organization and activities of the prosecution.
