CC BY
47
К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
Т.Н. Соловьёва, Е.Н. Толмачёва
Аннотация. Рассматривается устойчивое развитие сельских территорий как процесс, основой которого являются объективные закономерности взаимодействия экономических агентов. Обосновывается необходимость комплексного исследования экономических и финансовых проблем развития сельских поселений и определяющая роль местного самоуправления в его реализации.
Ключевые слова: сельские территории, устойчивое развитие, местное самоуправление, земельные отношения.
В Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года предусматривается создание условий для увеличения объемов производства продукции сельского хозяйства и повышения его эффективности, что послужит основой повышения уровня жизни сельского населения [1]. Стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий является функцией экономической динамики аграрного сектора экономики субъектов РФ. Для роста объемов производства продовольствия необходимо наличие экономических ресурсов в определенном количестве, соотношении их различных видов и соответствующего современному технологическому укладу качества. Организация и функционирование сельскохозяйственного производства осуществляется в рамках административных границ муниципальных районов, в которых обособляются экономические ресурсы, необходимые для сельхозтоваропроизводителей. К наиболее значимым факторам производства, несомненно, следует отнести земли сельскохозяйственного назначения и сельское население. Основные фонды сельского хозяйства в части капитального строительства также немобильны, что определяет особую значимость процесса формирования материально-технической базы сельских территорий. Аллокация экономических ресурсов в аграрном секторе экономики любого региона сильно затруднена, и в любом случае имеет свои институциональные формы, обусловленные уровнем социально-экономического развития сельских территорий.
Вполне правомерно предположить, что рыночный механизм в аграрном секторе экономики должен учитывать не только особенности сельскохозяйственного производства, но и уклад жизни сельских жителей, особенности их менталитета и общественных связей внутри сельского социума. Мотивация рационального поведения практически отсутствует по причине сложившихся на селе социально-экономических условий жизни населения. Широкое распространение мелкотоварного, а иногда и натурального хозяйства приводит к крайне неэффективному использованию экономических ресурсов, которыми располагают сельские поселения. Достигнутый уровень социально - экономического развития сельских территорий не позволяет использовать их производственный потенциал с максимальной эффективностью. Индустриальные технологии, ассимет-ричная структура собственности и сильно деформированное распределение доходов не позволят сельским территориям обеспечить комфортные условия жизни проживающих в них людей. Следовательно, развитие сельских территорий не правомерно обуславливать только лишь развитием сельского хозяйства.
Сельские территории должны рассматриваться как совершенно самостоятельный, желательно приоритетный объект развития. Цели развития сельских террито-
рий не должны лежать вне экономических интересов сельских жителей. Очевидно, устойчивое развитие и является ядром экономических интересов на селе, что проявляется в стремлении к стабильному росту доходов и повышению уровня и качества жизни.
Основой роста доходов является повышение эффективности использования экономических ресурсов, которыми располагают сельские территории. Модернизация производства, реконструкция объектов недвижимости, использование новых технологий требует немалых финансовых ресурсов. Кроме этого, требуется определенный уровень развития производственной и социальной инфраструктуры, без которой рыночный механизм не обеспечит полной занятости экономических ресурсов. Финансовые ресурсы, попадая в аграрный сектор экономики и в местные бюджеты, оказываются дезориентированы относительно сфер своего приложения, т.к. устойчивое развитие сельских территорий и рост объемов производства продовольствия в сложившихся экономических условиях оказываются несовместимы. Данный вывод требуют более подробного разъяснения по причине его дискуссионности и, возможно, утопичности. Финансовые потоки, совершая оборот в воспроизводственном процессе сельского хозяйства, практически не формируют доходы местных бюджетов. Сельские территории участвуют в межрегиональном обмене как поставщики сырья для его дальнейшей переработки, что оставляет им незначительную долю в стоимости конечной продукции в качестве доходов. Следовательно, в диверсификации хозяйственной деятельности, осуществляющейся на сельских территориях, не заинтересован никто, кроме самих селян.
Увеличение объемов производства финансируется теми экономическими агентами, которые объективно не относятся к сельскому населению, поэтому наблюдается противоречие экономических интересов, которое устраняется посредством рыночного обмена. Однако рыночный механизм не работает. Иначе как объяснить тот факт, что увеличение объемов производства приводит к убыточности всего сельского хозяйства. При этом наращивание производства не согласуется с рыночной конъюнктурой, но поощряется как региональными, так и федеральными властями. Других источников доходов, кроме получаемых от участия в производстве продовольствия, на селе практически нет. Поэтому сельскому населению приходится принимать на себя значительные риски, связанные с неблагоприятной конъюнктурой продовольственных рынков. Устойчивое развитие сельских территорий в таком случае весьма маловероятно, если вообще возможно.
Бюджетные доходы сельских поселений формируются в основном за счет имущественных налогов, неналоговых доходов и финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ. Объем бюджетных поступлений определяется совокупностью имущества, которыми располагает сельское поселение. Без финансовой помощи большинство поселковых бюджетов не может в полном объеме финансировать закрепленные за ними расходы. Финансовая помощь является действенным инструментом политического влияния государственной власти на муниципалитеты, а также заставляет считать государственные приоритеты более значимыми, чем местные. Субсидии предоставляются с целью сохранения производственного потенциала территории для обеспечения необходимыми экономическими ресурсами сельскохозяйственного производства. Финансирование инфраструктуры подчинено созданию условий для эффектив-
ной сельскохозяйственной деятельности. Интересы сельского населения учитываются лишь в той мере, в какой это необходимо для дальнейшей модернизации сельского хозяйства. Пагубность такого подхода проявляется как в сельской демографии, так и в реструктуризации сельской экономики. Очевидно, что самодостаточной материально-технической базы и эффективного механизма взаимодействия экономических агентов в сельских территориях регионов страны для обеспечения их устойчивого социально-экономического развития до настоящего времени не создано.
Проблемы развития сельских территорий в России появились не вчера, они накапливались и аккумулировались в процессе трансформации экономической системы как возникающие под воздействием субъективных и объективных факторов диспропорции в развитии села.
Наиболее глубинные противоречия возникли в методологических подходах, связанных с разработкой теоретических основ социально - экономического развития сельских территорий и практических программ их реализации.
На наш взгляд, проблема устойчивого развития сельских территорий является не отраслевой (эффективное развитие сельского хозяйства), не территориальной (развитие социальной и производственной инфраструктуры), она скорее является политико-экономической, отражающей противоречия системного характера и связанной с завершением индустриального этапа развития экономики. Проблематика и научные исследования по устойчивому развитию сельских территорий методологически указывали на приоритетное развитие сельского хозяйства и были ориентированы на поиск резервов и разработку механизмов повышения эффективности производства и обеспечения продовольственной безопасности страны.
Однако решение проблемы развития села должно быть основано на междисциплинарном подходе, который диалектически соединяет экономические, финансовые и управленческие аспекты развития.
Село - это форма проявления социально-экономического уклада жизни сельского населения на территории, обособленной административно-
территориальным устройством государства. В определенной степени для решения проблем развития, село и сельские территории являются понятиями почти тождественными, отражающими некий симбиоз экономических, нравственных, культурных, религиозных начал сельского социума. Следовательно, комплексное решение проблем устойчивого развития наиболее вероятно и эффективно через использование механизмов местного самоуправления сельскими территориями.
В недалеком прошлом часть научного сообщества, зачастую наиболее влиятельная, считала, что методологически ошибочно смешивать экономические и финансовые аспекты изучения сельской экономики. Государственное управление в старых исследовательских схемах рассматривалось сугубо как государственное регулирование экономических процессов с разработкой рекомендаций существующим органам государственной и муниципальной власти, считая их раз и навсегда данными, без возможного изменения властной структуры.
В настоящее время можно с уверенностью констатировать, что это было явно ошибочным представлением ученых - экономистов, проповедующих методологическую «чистоту» в отношении объекта и предмета исследования в приложении к изучению проблем развития как агропромышленного комплекса, так и сельских территорий. Стало очевидным, что «для решения вопроса развития сельских поселений нужен один на-
циональный проект - развитие местного самоуправления, и именно в селе».1 Разделение экономического, финансового и юридического аспектов развития сельских территорий приводило и будет приводить к некомплексному, однобокому изучению причинно - следственных связей, существующих в сельской экономике.
Таким образом, подлинное становление местного самоуправления и его непрерывное совершенствование, обеспечивающее своевременное реагирование на возникающие угрозы для социально - экономического развития федерации, выступает необходимым условием обеспечения устойчивого развития сельских территорий в регионах России. Единственно надежной основой развития местного самоуправления является институт гражданского общества, формирование которого есть процесс многофакторный и противоречивый с методологической точки зрения. Однако, строго придерживаясь позиции экономического детерминизма, можно утверждать, что активизация человеческого потенциала вряд ли возможна, если деятельность местной власти будет в значительной степени парализована бюджетным механизмом, неадекватным целям и задачам устойчивого развития сельских территорий. Финансовая несостоятельность местного самоуправления делает это самоуправление беспомощным, безынициативным, порождая социальное иждивенчество и безразличие.
В таких условиях формируется порочная многоук-ладность сельской экономики, характеризующаяся высоким удельным весом производства сельскохозяйственной продукции в мелкотоварных организационных формах предприятий. Крестьяне реализуют свои экономические интересы, будучи дезинтегрированы с общественным воспроизводством, что не позволяет им в полной мере участвовать в распределении национального дохода.
Дисбаланс между расходными полномочиями и финансовым обеспечением деятельности муниципалитетов, с нашей точки зрения, является следствием используемых теоретических оснований построения бюджетного федерализма в РФ. Центростремительные силы, объединяющие российское общество в единое целое, в первую очередь, порождаются финансовыми ресурсами, перераспределяемыми через бюджет государства, с помощью которых субъекты федерации реализуют свои локальные экономические интересы. Данный подход конструктивен при наличии достаточного количества финансовых ресурсов, которыми располагает федеральный центр. В случае их недостаточности, основы для объединения нет. Поэтому для сохранения государства требуется централизация как самих экономических ресурсов регионов, так и большей части доходов, получаемых от их использования. Преимущества, получаемые субъектами федерации от создания единого экономического пространства, связаны с их участием в процессе межрегионального разделения труда, что предполагает максимальную степень экономической свободы регионов и муниципалитетов. Таким
1 Из выступления А.Н. Митина, президента Ассоциации сельских поселений на «круглом столе», который был организован по инициативе Министерства сельского хозяйства, Ассоциации сельских поселений РФ и прошел при поддержке Государственной Думы, и был посвящен теме «Развитие сельских территорий». В этом же контексте высказывались и другие участники дискуссии, в частности: Шевелкин А. В., президент «Центра содействия развитию малых форм сель-хозпроизводства и сельских поселений», A.B. Мерзлов, руководитель Центра устойчивого развития сельских территорий РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева, //www.roszemproekt.ru/ articles/art30.html [2].
образом будут созданы объективные условия для достижения полной занятости экономических ресурсов. Но почти наверняка будет углубляться дифференциация регионов, а также и муниципалитетов в рамках регионов, по возможностям обеспечения их устойчивого развития, и федеральному центру придется принимать меры для устранения складывающейся асимметрии развития территорий страны. Но такая деятельность будет связана с созданием конкурентных преимуществ в рамках структурной политики, а не с перераспределением финансовых ресурсов для сохранения политического влияния и государственности.
Потенциал устойчивого развития сельских территорий, в первую очередь, определяется организацией земельных отношений. Существует объективная необходимость в том, чтобы земельными участками в границах поселений распоряжались органы власти муниципального образования. Земля является наиболее значимым экономическим ресурсом, уровень эффективности использования которого должен в значительной степени определять и финансовую состоятельность и политическую независимость местного самоуправления (разумеется, речь не идет о независимости от действующих в государстве законов). Для муниципальных образований земля как экономический ресурс не должна ограничиваться только сельскохозяйственными угодьями, необходимо предоставить право сельским поселениям распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (песок, глина, гравий и т.д.). Объективно муниципалитеты получат действенные рычаги влияния на эффективность развития сельского хозяйства, а также на развитие несельскохозяйственных форм занятости населения, что позволит диверсифицировать сельскую экономику.
Стрежнем земельных отношений является институт собственности на земельные участки. В программных документах «Единой России» зафиксировано, что «земля должна принадлежать тем, кто на ней эффективно работает» [3] и заявлено о необходимости создания механизма, побуждающего землевладельцев к эффективному использованию сельскохозяйственных земель. Однако, в Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года отсутствует принцип развития всех форм собственности на землю. Следовательно, если на политическом уровне декларируется так или иначе необходимость формирования земельного рынка, то региональное и отраслевое лобби хотят оставить все без изменения. В таком случае разрешить проблему устойчивого развития сельских территорий не представляется возможным: «переориентация с отраслевых программ поддержки сельского хозяйства на программы комплексного развития сельских территорий» [4] будет институционально необеспеченной. Необходим механизм перераспределения земель к эффективным собственникам, исключающий при этом возможность коррупционных действий со стороны местных органов власти. В противном случае организация земельных отношений на сельских территориях не принесет ожидаемых результатов и не будет способствовать их устойчивому развитию.
Нам представляется, что гармонизация земельных отношений возможна на основе диалектического единства земельного рынка как рыночного начала и землеустройства как института государственного регулирования. Перераспределение прав собственности на землю не является самоцелью для общества. Оно необходимо для обеспечения максимально эффективного использования земельных ресурсов в административных границах муниципальных образований как объективной основы их устойчивого развития. Но также объективно
необходимо формирование и использование системы территориального планирования, являющейся обязательной частью социально-экономического планирования развития территорий.
Декларация ООН от 9 июня 2001 г. о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии требует, чтобы правительство осуществляло комплексное территориальное планирование и уделяло сбалансированное внимание условиям жизни сельских и городских районов.
Конечно же, для сельских территорий важнейшим элементом территориального планирования является долгосрочное планирование использования сельскохозяйственных земель всех форм собственности как основы сельской экономики. Органы муниципальной власти должны располагать комплексной программой перспективного землевладения, освоения и использования сельскохозяйственных угодий в рамках территориального планирования. Планирование объективно должно быть направлено на разработку схемы землеустройства территории поселения, зонирование и установление разрешенного и целевого использования в зависимости от класса почв и агроклиматических условий, оптимальные виды специализаций и балансы производства и переработки.
В процессе институционального оформления земельных отношений возникают существенные риски подмены основных принципов функционирования рыночной системы хозяйствования, что, несомненно, приведет к торможению развития сельской экономики и самих поселений. Введение в законный оборот паевых земель сельскохозяйственного назначения и критериев их надлежащего использования без эффективного функционирования рынка земли возвратит к ситуации первоначального накопления капитала и вызовет новый передел, чреватый значительными социальными издержками. Использование квот производства и переработки сельскохозяйственной продукции при разработке перспективного землеустройства может вернуть сельскую экономику к административно - распорядительным принципам распределения. В земельном вопросе местные органы власти могут вольно или невольно выхолостить саму идею территориального планирования, заключающуюся в развитии местного самоуправления, превратив его в административный ресурс, находящийся в распоряжении не сельского сообщества, а его правящей элиты и используемый для реализации узких групповых интересов. Необходимость нахождения золотой середины между социальной и экономической эффективностью развития сельских территорий заставляет создавать условия, при которых земля должна принадлежать тем, кто ее эффективно использует, т.к. в этом случае формируется надежная основа устойчивого развития сельских территорий. Муниципалитеты получают возможность обеспечивать свои финансовые потребности в основном за счет эффективности работы, что делает их независимыми в определении направлений устойчивого развития подведомственных территорий и одновременно ответственными за сделанный выбор.
Список использованных источников
1 Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года II www.mcx.ru
2 Материалы «круглого стола», организованного по инициативе Министерства сельского хозяйства, Ассоциации сельских поселений РФ при поддержке Государственной Думы на тему «Развитие сельских территорий» // www.roszemproekt.ru/articles/айЗ 0.html
3 Программный документ партии «Единая Россия», принят 21 ноября 2009 г. на XI съезде Партии в Санкт-
Петербурге // www.edirirosrai.ru/news/rnaterialy-xi-sezda-partii-рго^аттпу^окитеп!
4 Скрынник, Е. Устойчивое развитие сельских территорий - важнейшая цель государственной агропродовольствен-ной политики Российской Федерации / Е. Скрынник // АПК: экономика, управление. - 2009. -№11.
Информация об авторах Соловьёва Татьяна Николаевна, кандидат экономических наук, профессор, первый проректор ФГБОУ ВПО «Курская ГСХА» (4712)53-14-80.
Толмачёва Елена Николаевна, преподаватель кафедры «Финансы и кредит» ФГБОУ ВПО «Курская ГСХА», (4712)53-14-25.
