CC BY
160
МИГРАЦИОННАЯ
политика
Ю.А. ЛЯЛЯКИН,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
Yu.A. LIALIAKIN, Associate Professor of the Department of State Legal Subjects,
Candidate of Law
(Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 351.755
К вопросу о сущности и содержании взаимодействия подразделений МВД России в сфере реализации государственной миграционной политики и обеспечения миграционной безопасности
Implementing State Migration Policy and Ensuring Migration Security: Nature and Subject Matter of Cooperation in This Field between Different Branches, Bodies and Units of the Ministry of Internal Affairs of Russia
В статье рассматриваются вопросы международной миграции, раскрывается сущность, содержание, признаки и принципы взаимодействия в сфере противодействия незаконной миграции, проводится научный анализ направлений деятельности подразделений МВД России по внутреннему взаимодействию в обеспечении миграционной безопасности в Российской Федерации.
The author looks into problems poised by cross-border migration and explains the nature, subject matter, characteristic features and principles of cooperation, which has to be established between different branches, bodies and units of the Ministry of Internal Affairs of Russia in order to stem the influx of illegal migrants. An analysis is also presented of a variety of ways in which organizations of the Ministry cope with the task of organizing joint action to ensure migration security in the Russian Federation.
Организация деятельности, сущность и содержание взаимодействия, незаконная миграция, МВД России, государственная миграционная политика, миграционная безопасность.
Organization of work, nature and subject matter of cooperation, illegal migration, Ministry of Internal Affairs of Russia, official migration policy, migration security.
Произошедшие в последние годы глобальные социально-политические изменения в мировой геополитической обстановке создали условия для формирования устойчивой тенденции к ежегодному увеличению количества приезжающих в Россию иностранных граждан (внешняя миграция). При этом незаконная (нелегальная) миграция перестала быть стихийным процессом. Речь идет о глобально организованной сети различных организаций, имеющих в своей основе официальные, полуофициальные, теневые и открыто криминальные корни и функционирующих лишь с одной целью — получать прибыль от переправки иностранных граждан через границу и посредничества при трудоустройстве нелегальных мигрантов. Организация нелегальной миграции является прибыльным международным бизнесом наряду с организованной продажей наркотических средств и оружия.
Являясь по своему характеру во многом вынужденной, массовая международная миграция населения и связанные с ней процессы стали особым и долговременным фактором, оказывающим все более заметное влияние на социально-политическую, демографическую и криминогенную ситуацию в России, на межнациональные и межэтнические отношения в стране, а отдельные ее тенденции представляют угрозу миграционной безопасности России, прежде всего в области социальной и экономической деятельности, особенно в центральных и в приграничных субъектах Российской Федерации.
Основными сферами приложения труда нелегальных мигрантов являются строительно-монтажные и ремонтные работы, индивидуальная коммерческая деятельность и сфера услуг. В городских мегаполисах это в основном ремонт, строительство, мелкая оптовая торговля на вещевых рынках, частный извоз, швейное производство, общественное питание и другие виды бытовых услуг. В сельской местности — сезонные сельскохозяйственные работы, аренда земли и землепользование. Осуществляя трудовую деятельность, большинство мигрантов игнорируют правила регистрационного (миграционного) учета и уклоняются от уплаты налогов, сборов и других платежей. Значительная часть нелегалов вовлекается в криминальную деятельность, что не может не вызывать серьезной озабоченности в связи с продолжающимся ростом нелегальной миграции в России.
В последние годы активизация работы по реализации миграционной политики в Российской Федерации послужила основанием принятия важных федеральных законов, указов и иных нормативных правовых актов на различном уровне. Современная миграционная политика в отношении незаконных мигрантов про-
водится одновременно по трем направлениям: против нарушения законодательства о въезде, пребывании и занятости.
Несмотря на то что нормативная база, регулирующая миграционные процессы в России, в целом создана, с учетом бурно развивающихся общественных отношений в сфере внешней миграции она нуждается в постоянном совершенствовании. Федеральные законы и изданные с целью их реализации подзаконные акты, регулирующие пребывание иностранных граждан в России, по-прежнему носят ограничительную направленность. Требует изменения и совершенствования система регистрации мигрантов, их найма на работу; неэффективно организовано налогообложение работодателей, привлекающих иностранную рабочую силу. Отсутствие автоматизированной системы идентификации личности и дактилоскопической регистрации иностранцев, въезжающих в Российскую Федерацию, создает серьезные трудности в борьбе с нелегальной миграцией в целом.
Следует признать, что состояние действующего миграционного законодательства не в полной мере соответствует реальным потребностям жизнедеятельности, обусловленным постоянным процессом прибывания в Российскую Федерацию различных категорий мигрантов.
В современных политико-правовых условиях, после издания Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 [5], определяющее место в государственном механизме по обеспечению миграционной безопасности занимает Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России, Министерство). Важнейшим направлением эффективной деятельности Министерства является не только надлежащее выполнение разносторонних функций в соответствии с наделенными полномочиями и компетенцией, но и успешное осуществление внутреннего взаимодействия между подразделениями, а также внешнего, связанного с другими государственными органами правоохранительной направленности.
Для повышения эффективности деятельности уполномоченных подразделений Министерства по вопросам регулирования и обеспечения миграционных отношений необходима реализация соответствующих форм внутреннего взаимодействия между ними.
Для понимания и определения сущности и содержания взаимодействия в настоящей статье рассмотрены различные научные точки зрения и проведен анализ существующих научных мнений в исследуемой сфере. Прежде всего, как отмечает Л.Д. Воеводин, эффективного результата в любой социальной, экономической и политической сфере жизни, реализации и защиты прав и свобод человека и граждани-
<
а s н
S
<
0
с
<
X
1
о S
э
<
а и-
S
81
<
а s н
S
<
0 с
1 I
о S
э
<
а и-
S
82
на можно достичь только в результате взаимодействия между всеми правоохранительными органами [9], которое является важной составляющей рассматриваемой правовой сущности.
Согласно мнению В.В. Лазарева и И.П. Левченко, взаимодействие может предполагать принятие конкретным органом властного решения по поводу конкретного жизненного случая, имеющего юридическое значение и предусмотренного нормой права [13]. В таком решении заключается категоричность веления, обязательность его исполнения и обеспеченность решения принудительной силой государства.
Следует отметить, что понятие «взаимодействие» до настоящего времени нормативно не закреплено, но, как правило, используется законодателем [2]. В свою очередь, как отмечает И.Н. Вельский, взаимодействие или организация взаимодействия — это не механическая, а целостная совокупность, обладающая только присущим отдельным элементам качеством, необходимым для достижения общей цели [8].
В.Б. Чимбирь в этой связи справедливо утверждает, что «взаимодействие» является общенаучной категорией. Оно выступает в качестве основания для изучения всех процессов и явлений, поскольку присутствует на всех уровнях жизнедеятельности общества [16].
С точки зрения П.А. Сорокина, взаимодействие предполагает наличие двух или более субъектов и актов, через которые они передают взаимные действия, т. е. взаимодействовать между собой должны два или более субъекта путем совершения определенных действий по отношению друг к другу.
Если взаимные действия осуществляются длительное время, то данные отношения стабилизируются и организовываются [15], и вместо кратковременных и стихийных действий появляется постоянная деятельность.
Соглашаясь с мнением вышеназванных ученых, можно предположить, что взаимодействие — это совокупность действий или постоянная деятельность между субъектами, осуществляемая в различных формах. Например, даже если человек обращается в суд с заявлением о нарушении его прав действиями сотрудников каких-либо государственных органов — это также должно признаваться взаимодействием, а в случае принятия данного заявления судом к производству — взаимодействием с участием трех субъектов. Э. Гидденс объясняет это тем, что в своей практике любой субъект должен учитывать не только собственные интересы, но и интересы других субъектов и потребности окружающего мира [10]. Отсутствие рациональности в ходе осуществления своей деятельности может привести к деструктивному взаимодействию между субъектами, ведущему к кон-
фликтной ситуации. Между тем вариативность поведения при осуществлении взаимодействия предполагает одновременное наличие как автономии, так и некоторой степени зависимости.
В юридической теории существует несколько подходов к определению понятия «взаимодействие». Например, С.И. Кисленко определяет взаимодействие как «систематический процесс передачи информации с целью вызвать соответствующую реакцию со стороны партнера, т. е. оказать на него стартовое воздействие» [11]. Однако данная позиция определяет только начало взаимодействия — его первую стадию и не раскрывает взаимодействие как длящийся на протяжении продолжительного времени процесс.
Д.А. Авдонин под взаимодействием понимает «универсальную систему взаимосвязи явлений и процессов между взаимодействующими субъектами, которые характеризуются их непрерывным воздействием и взаимовлиянием друг на друга» [7]. В данном примере представленное определение понятия «взаимодействие» наиболее точно отражает его сущность. Однако сложная и универсальная система рассматриваемых этим ученым взаимосвязей позволяет их участникам применять средства, запрещенные законом, что может привести к отрицательным результатам и последствиям.
И.А. Космина понимает под взаимодействием «систему организационно-правовых средств, с помощью которых осуществляются и регулируются взаимоотношения между субъектами права в целях их упорядочивания и достижения эффективного результата» [12]. Однако взаимодействие как совокупность взаимных действий — это взаимоотношения между субъектами, а не система средств, которая их регулирует. Система организационно-правовых средств — это то, чем и каким образом осуществляется взаимодействие, а данные взаимоотношения регулируются нормами права, но не организационно-правовыми средствами.
Таким образом, учитывая представленные научные точки зрения, можно определить сущность взаимодействия, которое в широком смысле заключается в урегулированной нормами права деятельности двух и более субъектов, имеющих между собой правовые отношения, наделенные собственными полномочиями по осуществлению совместных действий и связанные между собой общими задачами и целью.
Основываясь на данном определении, на следующем этапе исследования целесообразно раскрыть содержание взаимодействия и обозначить сопутствующие ему элементы. В данном случае содержанию взаимодействия присущи различные классификации по признакам, принципам и видам.
Существуют следующие признаки взаимодействия:
1) нормативное закрепление принципов осуществления; при этом нормы права могут содержаться как в нормативных правовых актах, так и в нормативных договорах между взаимодействующими субъектами;
2) сущность взаимодействия — взаимоотношения, порожденные осуществлением совместных действий субъектов, направленных друг к другу и друг на друга;
3) совместное осуществление действий субъектами означает, что взаимодействие предполагает осуществление мероприятий, достижение поставленных целей путем реализации общих или схожих полномочий в той или иной сфере;
4) нацеленность взаимодействия означает, что оно не может осуществляться только фактически, не преследуя никаких целей.
Для эффективной реализации взаимодействия применимы некоторые общие принципы:
1) принцип законности означает, что осуществлять его необходимо в строгом соответствии с нормами права;
2) принцип равенства субъектов означает равное правовое положение субъектов взаимодействия;
3) принцип добровольности означает участие всех субъектов взаимодействия по собственной воле без административного принуждения.
Исходя из проведенного анализа понятия «взаимодействие», его признаков и принципов, на которых оно основывается, к наиболее актуальным для практического применения видам взаимодействия можно отнести следующие:
а) в зависимости от количества участников взаимодействия:
— одного субъекта с одним субъектом;
— одного субъекта с несколькими субъектами;
— нескольких субъектов с несколькими субъектами;
б) в зависимости от продолжительности:
— временное — осуществление совместных действий субъектами по разрешению одной сложившейся ситуации на определенный срок;
— постоянное — безвременное взаимное действие субъектов друг к другу и друг на друга на условии неопределенного срока.
Кроме того, взаимодействие может осуществляться как непосредственно (когда данные субъекты совместными усилиями решают поставленные задачи), так и опосредованно (создается специальная организационная форма, которая учреждается взаимодействующими субъектами, и в ее состав входят их представители).
Для того чтобы проанализировать правовую сущность взаимодействия между подразделениями МВД России, необходимо учитывать основную сферу деятельности Министерства —
обеспечение прав и свобод человека и гражданина в РФ — одну из составляющих системы правоотношений, содержанием которых являются возникающие права и юридические обязанности, связанные с функционированием Министерства.
На основании проведенного анализа правовая сущность взаимодействия в сфере прав и свобод человека выражается в добровольной, публичной, равноправной, гласной, основанной на нормах права совместной деятельности взаимодействующих субъектов (подразделений МВД России), нацеленной на обеспечение, охрану и защиту прав и свобод человека в рамках своей компетенции и с учетом наличия специальных полномочий в сфере миграционной безопасности [14].
В МВД России внутрисистемное взаимодействие осуществляется на общефедеральном, межрегиональном (окружном), региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях, так как на каждой административной территории функционируют территориальные органы и структурные подразделения Министерства. В некоторых случаях взаимодействие осуществляется на межгосударственном уровне, цели и задачи такого взаимодействия между подразделениями уполномоченных органов необходимо решать с конкретным государством (Союзное государство России и Белоруссии) или несколькими странами (в рамках Международной организации труда, Содружества Независимых Государств и т. п.). Взаимодействие между уполномоченными органами зарубежных государств в сфере обеспечения миграционной безопасности осуществляется как с широким спектром участников взаимодействия (в рамках Интерпола), так и без такового — в зависимости от целей и задач, требующих своего конкретного разрешения [4].
Основание взаимодействия между различными государственными органами в сфере прав и свобод человека, отраженное в нормах права, означает, что данная деятельность регулируется, в первую очередь, Конституцией и внутринациональным законодательством РФ. Правовая регламентация отдельных направлений взаимодействия в большей степени закрепляется в федеральных подзаконных актах, региональных и местных нормативных правовых актах и договорах.
Так, правовой основой законодательства РФ, обеспечивающего взаимодействие между правоохранительными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, является Конституция Российской Федерации (далее — Конституция) [1]. В ст. 2 Конституции определено, что права и свободы человека являются высшей ценностью, защищать которые
<
а s н
S
<
0
с
<
X
1
о S
э
<
а и-
S
83
<
а s н
S
<
0 с
1 I
о S
э
<
а и-
S
84
обязано государство. В других статьях Основного закона закреплено право граждан защищать свои права любыми способами, не запрещенными законом. На основании ч. 4 ст. 15 Конституции составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права. Некоторые из них закрепляют общие принципы взаимодействия в правоохранительной сфере на межгосударственном уровне.
Ряд федеральных законов регулирует различные аспекты взаимодействия. Так, в ст. 2 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» [3] одним из принципов обеспечения безопасности закрепляется взаимодействие государственных органов. На основании данной нормы можно выделить такое направление рассматриваемого взаимодействия, как обеспечение безопасности. При этом в ряду государственных органов обеспечением безопасности занимаются правоохранительные органы.
Внимание к проблеме совместной деятельности и необходимости взаимодействия между подразделениями внутри системы МВД России за последний период значительно активизировалось, причиной тому стала неполноценность принимаемых мер, в результате которых не достигнут необходимый уровень состояния
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации.
2. О военных судах Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.
3. О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
4. О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № З-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 155.
5. О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 05.04.2016).
6. Отчет Правительства о результатах работы в 2015 году: доклад Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // URL: http://premier. gov.ru (дата обращения: 28.04.2016).
правопорядка, а проводимые мероприятия оказались робкими и практически не отразились на конечных результатах состояния общественной безопасности и миграционной безопасности [6].
Недостаточный научно-прикладной объем теоретико-методологических концептуальных исследований организационно-правового механизма обеспечения миграционной безопасности, с учетом необходимости дальнейшего повышения эффективности взаимодействия внутри системы МВД России, а также с другими государственными органами правоохранительной направленности, оказывает негативное влияние на его развитие, что неоднократно было отражено автором в научных работах.
Только комплексный системный подход позволит выявить суть данной проблемы, обеспечит ее всестороннее исследование и повысит качество конечного результата внутрисистемного и межведомственного взаимодействия. Эти и другие обстоятельства обусловливают конкретные требования по изменению правовых и организационных подходов к организации внутреннего и внешнего взаимодействия МВД России, а также свидетельствуют о необходимости применения научно-практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию рассматриваемого направления.
7. Авдонин Д.А.. Взаимодействие подразделений дознания и административных расследований в борьбе с преступлениями, отнесенными к компетенции таможенных органов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
8. Вельский И.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995.
9. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.
10. Тидденс Э. Устроение общества: очерк теории структуризации. М., 2003.
11. Кисленко С.И. Криминалистическая теория и практика взаимодействия участников уголовного судопроизводства // Уголовное судопроизводство. 2007. № 3.
12. Космина И.А. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. СПб., 2008. № 80.
13. Лазарев В.В., Левченко И.П. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел. М., 1989.
14. Лялякин Ю.А. Конституционно-правовое регулирование взаимодействия подразделений ФМС и МВД России по обеспечению миграционной безопасности: учеб. пособ. М., 2015.
15. Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.
16. Чимбирь В.Б. Педагогическое взаимодействие в управлении персоналом организации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пятигорск, 2005.
E-mail: [email protected]
<
а s н
S
<
0 с
1
х
о S
э
<
а и-
S
85
