CC BY
5DOI 10.47643/1815-1337_2023_5_115 УДК 342.736
К ВОПРОСУ О СУЩЕСТВЕННЫХ ХАРАКТЕРИСТИКАХ ОБРАЩЕНИЙ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ TO THE QUESTION ABOUT SIGNIFICANT CHARACTERISTICS OF APPEALS OF A PERSON AND A CITIZEN TO PUBLIC AUTHORITIES ГУСЕВ Виктор Сергеевич,
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин, Академия управления МВД России. 125130, Россия, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8. E-mail: buktop_cnopt@mail.ru;
Gusev Viktor Sergeevich,
Postgraduate of the Department of State and Legal Disciplines Academy of Management of the Interior Ministry of Russia. 125130, Russia, Moscow, Zoya and Alexander Kosmodemyanskikh str., 8. E-mail: buktop_cnopt@mail.ru
Краткая аннотация. Научная статья посвящена анализу определений и подходов к пониманию конституционного права на обращение гражданина и человека в различные органы публичной власти. Исследуются существенные признаки обращений граждан. По результатам проведенного исследования представлено авторское определение обращения человека и гражданина, в основу которого положена природа социальной психологии человека - коммуникативный атрибут. Обращение признается не просто волеизъявлением, а формой коммуникации, под которой понимается передача информации и получение обратной связи.
Abstract. The scientific article is devoted to the analysis of definitions and approaches to understanding the constitutional right of a citizen and a person to appeal to various public authorities. The essential signs of citizens' appeals are investigated. According to the results of the study, the author's definition of the treatment of a person and a citizen is presented, which is based on the nature of the social psychological of a person - a communicative attribute. The appeal is recognized not just as an expression of will, but as a form of communication, which means the transfer of information and receiving feedback.
Ключевые слова: гражданин и человек; конституционное право на обращение в органы публичной власти; коммуникативная природа обращения; признаки обращения; социальная психология человека.
Keywords: a citizen and a person; the constitutional right to appeal to public authorities; the communicative nature of the appeal; signs of appeal; social psychological of a person.
Для цитирования: Гусев В.С. К вопросу о существенных характеристиках обращений человека и гражданина в органы публичной власти//Право и государство: теория и практика. 2023. № 5(221). С. 115-117. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_115.
For citation: Gusev V.S. To the question about the significant characteristics of appeals of a person and a citizen to public authorities // Law and state: theory and practice. 2023. No. 5(221). pp. 115-117. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_115.
Статья поступила в редакцию: 28.03.2023
Реализация и защита конституционного права гражданина и человека на обращение в органы публичной власти, закрепленная в 33 статье Конституции Российской Федерации, - одно из ключевых условий благополучия общества, основ демократии, результате которого реализуются принципы демократии и народовластия.
На современном этапе конституционное право на обращение в различные органы публичной власти представлено широким спектром форм и целей. Однако современное законодательство не полностью отражает требования к новым формам взаимодействия между публичной властью и человеком, а определения, данные в науке, не в полной мере отражают его природу. В своей основе все дефиниции сводятся к трем группам: первая точка зрения состоит в том, что ряд авторов отмечают в качестве ключевого признака обращения волеизъявление, другие дают определение в виде комментариев к действующему закону об обращениях и иным нормативным правовым актам, третья категория либо дает размытые определения, в которых отсутствуют существенные признаки обращений, отличающие их от других процессов и явлений.
Так, одно из первых научно-обоснованных определений обращения дал С.А. Широбоков [8, с. 14], у которого так же, как и у А.В. Савоськина [5, с. 33] один из признаков обращения - это «волеизъявление», также указана цель, состоящая в требовании «о защите или реализации законных интересов, свобод и прав» [5, с. 33]. Однако упомянутые трактовки не позволяют получить ответ относительно обеспечения права на обращение как результата коммуникации индивида и различных органов публичной власти, если в нем нет жалобы, предложения либо заявления.
Дефиниция, предложенная С.Ю. Тюриной и Н.И. Борисовым, содержит важный признак обращения - «действие» [7, с. 12]. Но также на наш взгляд, она не полностью отражает сути данного явления (коммуникативную природу права на обращение), а также отличий от других форм защиты своих интересов.
Близкое к сути определение дала В.А. Мещерягина: «....возможность отдельного уполномоченного лица либо группы лиц реализовывать
собственное волеизъявление в законодательно предусмотренной форме, чтобы добиться конкретного результата......» [4, с. 12]. Однако в нем, так
же, как и в других отсутствует ряд существенных элементов: информация, которая может порождать юридические последствия, обратная связь и др.
Мы видим из определений, проблема обеспечения состоит в неотражении коммуникативной природы обращений граждан.
В связи с изложенным, представляется целесообразным сформулировать существенные характеристики обращения.
1. Юридический факт. В основе обращения зачастую лежит действие субъекта права (заявителя) с намерением создать
(изменить или прекратить) конкретные правоотношения. Также учеными для описания этого признака используется понятие «волеизъявление» (как синоним термина «повеление») [5, с. 46].
По собственному происхождению коммуникация - это условие существования общества и отдельного человека, это специальный методих взаимодействия, реализованный в ходе развития культуры и предусматривающий осуществление обмена данными. Индивид по собственной природе оказывается социальным. В связи с этим в ходе коммуникации формируются разнообразные связи с обществом либо иным индивидом с конкретной целью. На взгляд Э. Тоффлера, непосредственное бытие индивида является глубочайшим общением. То есть быть - означает общаться
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 5(221)
[6, с. 261]. Так, например, человек может направить поздравление в адрес должностного лица, или прислать пересказ какой-либо ситуации, мнение относительно социально-экономической, политической иной ситуации в стране или мире (например, о захоронении тела В.И. Ленина, рецензия на какой-либо законопроект, версия при расследовании преступления). Однако проблема заключается в том, что далеко не всегда у человека цель стать участником правоотношений, зачастую на подобного рода обращения авторы в тексте письма просят не направлять им ответ. Однако в силу факта направления обращения на органы публичной власти возложена обязанность рассмотреть и дать ответ.
Таким образом, обращение - это всегда действие (юридический акт или юридический поступок если волевой характер обращений прямо не направлен на возникновение юридический последствий).
2. Цель обращения. Данный признак тесно связан с первым. Мы согласны с мнением ученых, приведенных ранее, что нередко обращение содержит жалобу, заявление, предложение или требование по поводу реализации либо защиты законных интересов, свобод и прав. Однако проблема обеспечения конституционного права на обращение заключается в следующем: предполагается ли реализация и защита конституционного права в случае, если оно содержит иную, отличную от обращения в классическом понимании, информацию; является ли оно обращением в конституционно-правовом смысле? Например, информация, направленная в установленном законодательством порядке, о принадлежности автора к гражданству СССР и др.
Ряд учёных, например, А.В. Савоськин, считает, что нет, [5, с. 59] что это иная форма волеизъявления, однако не уточняет какая и главное, каковы ключевые отличия от других правоотношений. В связи с чем могут возникать проблемы при обеспечении конституционного права на подачу обращения.
Итак, обращение, учитывая его коммуникативную природу и практику правоприменения, это не только юридический акт («заявление», «предложение» или «жалоба»), а в первую очередь передача информации (коммуникация) в любой доступной форме между субъектами (человека с органами публичной власти) и последующая обратная связь.
3. Добровольный характер обращения. Как показывает практика работы с обращениями граждан, причин, побудивших последних обратиться в органы публичной власти, множество. К таким относятся небезразличное отношение человека к социально-экономическим, политическим и иным процессам в обществе, желание вступить в коммуникацию, реализовать или защитить свои права и свободы и др. Однако имеют место факты, когда обращение в органы публичной власти происходит исходя из полномочий (осуществление обязанностей должностными лицами, например, Уполномоченным по правам человека в РФ) или правомочий (оказание коммерческих услуг по обеспечению права на обращение) обращающегося. Также имеют место различные формы злоупотребления предусмотренным конституционным правом на обращение (попытка создать искусственный общественный резонанс или оказать давление на субъект, проводящий проверку по информации, поданной в обращении).
Вместе с тем, не редки факты, когда законодательство обязывает человека сообщать ту или иную информацию: наличие двойного гражданства, трудоустройство бывшего сотрудника правоохранительных органов. В этих случаях коммуникация человека с органами публичной власти происходит не из собственных добровольных побуждений. Речь идет об уведомлениях, которые также передают информацию от гражданина, однако носят обязательный характер, и их отсутствие может привести к уголовной, административной или иной ответственности. Следует отметить, что уведомления не рассматривается, а только учитывается, в то время как обращения подлежат обязательному рассмотрению. В этой связи примеры конклюдентных обращений, приведенные А.В. Савоськиным1 [5, с. 59], которые по своей сути являются не обращениями, а уведомлениями (поскольку содержат обязанности (недобровольный характер) передать некую информацию), можно отнести к обращениям, но только в широком смысле его понимания.
Таким образом, причины, побудившие человека обратиться, делятся на две группы: добровольные и принудительные.
Вместе с тем, в статье 33 Конституции РФ предусмотрено право личного обращения (указание на добровольный характер), а в ч.2 ст. 2 ФЗ «О порядке рассмотрения обращениях граждан РФ» (далее - 59-ФЗ) [2] указанная конституционная норма уточняется: гражданами добровольно и свободно реализуется право обратиться. Реализация гражданами этого права не должна приводить к нарушению свобод и прав иных лиц. Таким образом, обращение (в узком смысле) имеет существенный признак - добровольный характер; инициативу человека вступить в коммуникацию и/или дать обратную связь. Таким образом, любое принуждение человека к обращению (в том числе и законодательное) лишает его конституционно-правового статуса обращения в узком смысле. Следовательно, меняется порядок его обеспечения, подразумевается особый порядок реализации и защиты лиц, осуществляющих свою деятельность, исходя из полномочий, правомочий или злоупотребляющих правом на обращение.
4. Форма направления информации (форма коммуникации). Как ранее было отмечено, человек - социальное существо, соответственно он вступает в коммуникации с органами публичной власти как во всех дозволенных формах, так не редки случаи и запретных действий.
В статье 33 Конституции РФ нет упоминания о формах обращений граждан. Ряд форм закреплены только в законодательстве (например, в 59-ФЗ есть форма для электронных документов) и других нормативно-правовых актах.
Нельзя не согласиться, что у обращения должна быть некая установленная законом форма. Поскольку видов обращений множество, и у некоторых категорий определённый порядок рассмотрения, где несоблюдение процессуальной процедуры является поводом для получения отрицательного результата по обращению (например, государственная услуга подразумевает заполнение обращения в определенной форме и предоставление определенного набора документов). Однако, говоря об обращениях как о форме коммуникации, крайне проблематично (в силу
1 Например, уведомление человека об отсутствии у него товаров, подлежащих таможенному декларированию при пересечении таможенной границы, путем выбора «зеленого» коридора.
многообразия) сделать закрытый перечень видов и форм обращения.
Эволюция форм и видов обращений прошла большой путь от устных и письменных до форм электронного документа, в том числе смс-сообщений, аудио- и видео записей (голосовые и видео обращения). Технологии развиваются, и появляются новые формы коммуникации. Направляются новые варианты обращений. Примером выступают общественные инициативы в электронной форме, отзывы по поводу качества оказания муниципальных и государственных услуг и иные, оказавшиеся итогом развития пожеланий населения через сеть Интернет [4, с. 4]. Появляются новые каналы направления - социальные сети, «платформа обратной связи» и многие другие, деятельность которых частично урегулирована нормативными правовыми актами, однако другая часть не имеет законодательной регламентации, в результате чего она осуществляется вне правового поля на добровольной основе либо на основании ведомственных подзаконных актов.
К примеру, по пункту 6 статьи 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» № 8-ФЗ и части 1 статьи 10 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» Правительством РФ издано Распоряжение от 2 сентября 2022 г. № 2523-р [3]. В соответствии с этим документом установлено, что сети «Одноклассники» и «ВКонтакте» являются информационными системами либо программами для персональных компьютеров. Ими пользуются в судах, в Судебном департаменте при Верховном Суде РФ, в том числе в управлениях Судебного департамента при Верховном суде РФ в регионах страны, а также в органах муниципального управления, организациях, подведомственных государственным органам и органам муниципального управления. Цель использования - сформировать официальные интернет-ресурсы. Данная деятельность велась и ранее, но по инициативе органов публичной власти (на основании ведомственных приказов и распоряжений).
Вместе с тем, социальные сети (в силу своего функционала) подразумевают общение, отправку сообщений и комментариев, которые в своем роде тождественны обращению. Официальный статус страницы в указанных социальных сетях в какой-то степени становится эквивалентным официальному адресу должностного лица или органа публичной власти. Соответственно, исходя из части 1 статьи 2 59-ФЗ и других положений данного закона, отправка любого комментария или сообщения на официальной странице отдельного органа публичной власти выступает реализацией важного права на обращение в различные органы публичной власти. Однако прямой обязанности обеспечения этого порядка в законодательстве нет, поскольку Распоряжение Правительства Российской Федерации издано для обеспечения человеку и гражданину доступа к сведениям о работе органов публичной власти. В этой ситуации могут возникать предпосылки к необеспечению права на обращение.
Таким образом, у «обращения» отмечена коммуникативная природа - это не всегда юридический акт, зачастую это желание вступить в коммуникацию с органами публичной власти (имеется ввиду обмен информацией в любой незапрещенной форме), который в любом случае является юридическим фактом, порождает возникновение юридических обязанностей, при этом сам факт направления носит исключительно добровольный характер. Итак, проведенное исследование позволяет сделать вывод, что в широком смысле обращение - это любая форма коммуникации (добровольная и обязательная) человека и органов публичной власти.
В узком смысле обращение - это добровольная форма коммуникации (с целью передачи или получения сведений (информации, данных, сообщений) без учёта особенностей их передачи) человека (группы людей, предстателя юридического лица или объединения) с органами публичной власти, в лице их представителей (должностными лицами) в виде юридически значимого действия - юридический факта (юридического акта или юридического поступка) в любой доступной и непротиворечащей законодательству форме, которая влечет возникновение, изменение, прекращение публичных (конституционных, административных и др.) правоотношений и обеспеченная государством. Библиогра фия:
1. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16.02.2009. № 7. Ст. 776.
2. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 08.05.2006. № 19. Ст. 2060.
3. Распоряжение Правительства РФ от 02.09.2022 N 2523-р «Об определении ВКонтакте и Одноклассники в качестве информационных систем и (или) программ для электронных вычислительных машин, используемых государственными органами, в том числе судами, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, включая управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, организациями, подведомственными государственным органам и органам местного самоуправления, для создания официальных страниц». Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 05.09.2022. "Собрание законодательства РФ", 12.09.2022, N 37, ст. 6381.
4. Мещерягина В.А. Право граждан на обращение в органы исполнительной власти Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: дис. ... к.ю.н. -Екатеринбург, 2018. - 222 с.
5. Савоськин А.В. Обращения граждан в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дисс. ... докт. ю.н. - Екатеринбург 2019. - 482 с.
6. Тоффлер Э. Третья волна. М.: ООО «Фирма «Изд-во АСТ»», 1999. С. 583.
7. Тюрина С.Ю., Борисов Н.И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 12-19.
8. Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: дис. ... к.ю.н. - Екатеринбург, 1999. - 178 с.
References:
1. Federal Law No. 8-FZ dated February 9, 2009 "On providing access to information about the activities of state bodies and bodies of local self-government" // Collection of Legislation of the Russian Federation. 02/16/2009. No. 7. Art. 776.
2. Federal Law No. 59-FZ dated May 2, 2006 "On procedure for considering applications from citizens of the Russian Federation" // Collection legislation of the Russian Federation. 05/08/2006. No. 19. Art. 2060.
3. Decree of the Government of the Russian Federation dated 02.09.2022 N 2523-r "On the definition of VKontakte and Odnoklassniki as information systems and (or) programs for electronic computers used state bodies, including courts, the Judicial Department under the Supreme Court of the Russian Federation, including the Department of the Judicial department at the Supreme Court of the Russian Federation in the constituent entities of the Russian Federation, and as well as local governments, organizations subordinated to state bodies and local governments, to create official pages. Official Internet portal of legal information http://pravo.gov.ru, 09/05/2022. "Collection of Legislation of the Russian Federation", 12.09.2022, N 37, art. 6381
4. Meshcheryagina V.A. The right of citizens to apply to executive authorities of the Russian Federation: constitutional and legal aspect: dis. ... Ph.D. Yekaterinburg, 2018. 222 p.
5. Savoskin A.V. Appeals of citizens in the Russian Federations: constitutional and legal research: diss. ... doc. y.n. - Yekaterinburg 2019. - 482 p.
6. Toffler E. The third wave. M.: LLC "Firma" Publishing House "AST", 1999. p. 583
7. Tyurina S.Yu., Borisov N.I. Citizens' Appeals as a Tool to Increase Efficiency interaction between the population and authorities: legal regulation and practice // Administrative and municipal law. 2012. No. 10. pp. 12-19.
8. Shirobokov S.A. constitutional human right and citizen for appeal: dis. ... Ph.D. - Yekaterinburg, 1999. - 178 p.
