CC BY
196
А.А. Сальников
Сальников Андрей Александрович — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России
К вопросу о субъектах правотворчества в Российской Федерации
Эффективность законодательства обусловливается многими обстоятельствами, связанными как с самой законодательной деятельностью, так и с деятельностью по реализации принятых законов. Зависит она и от социально-правовой активности субъектов законотворчества и правоприменения, от уровня их правосознания и правовой культуры.
Право, как бы узко либо широко оно ни трактовалось в науке, есть всегда результат творчества той или иной совокупности субъектов — физических и юридических лиц, общественных организаций и органов государственной власти. С учетом этого обстоятельства термин «правотворчество» представляется, на наш взгляд, более конкретным, чем не имеющее какой-либо связи с деятельностью по созданию правовых норм, но тем не менее иногда употребляемое в литературе понятие «правообра-зование»1.
Особую роль в правотворчестве выполняют законодательные (представительные) органы, важнейшая функция которых — реализация в процессе законотворчества путем принятия нормативных актов в форме законов конституционного принципа народовластия. Термин «народовластие» является, как известно, переводом на русский язык греческого слова «демократия»2. Применительно к законотворчеству оба понятия охватывают, помимо прочего, активное участие народа, то есть граждан страны, в формировании и деятельности органов ее государственной власти, применительно к Российской Федерации — Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.
Согласно статье 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В соответствии со статьей 96 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Часть 1 статьи 97 Конституции РФ устанавливает общие требования к лицам, избираемым депутатами Государственной Думы: наличие гражданства РФ, достижение установленного возраста и обладание активным избирательным правом.
Первое требование, которое предъявляется к кандидатам в депутаты Государственной Думы, — наличие российского гражданства. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти относится к числу наиболее важных политических прав, которыми обладают только граждане. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть избраны в Федеральное Собрание.
Второе требование — достижение 21-летнего возраста. Закон о выборах депутатов ГД ФС РФ3 (ст. 5) уточняет, что указанный возраст должен быть достигнут на день голосования. Это единственное исключение из установленных требований к кандидату в депутаты Государственной Думы, поскольку соответствие им гарантировано. Всем остальным условиям кандидат должен соответствовать на начало избирательной кампании.
Третье требование — наличие активного избирательного права — права избирать. В соответствии с частью 3 статьи 32 Конституции не имеют права голоса на выборах граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Часть 3 статьи 97 Конституции РФ предполагает, что замещение депутатского мандата является профессиональной оплачиваемой деятельностью и единственным видом трудовой деятельности лица, избранного депутатом Государственной Думы. В более широком смысле профессионализм означает высокие требования к качеству выполняемой работы, владение навыками, приемами и спецификой осуществляемой деятельности.
1 См.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. — М., 1993. — С. 62; Нашиц А. Правотворчество. — М., 1974. — С. 14.
2 ru.wikipedia.org/wiki/%C4%E5%EC%EE%EA%F0%E0%F2%E8%FF
3 Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 21. — Ст. 1919.
Сальников А.А. К вопросу о субъектах правотворчества в Российской Федерации
Однако ни Конституция, ни развивающее ее законодательство не устанавливают профессиональных и квалификационных требований к парламентариям (уровень образования, специальность, стаж и др.), что самым негативным образом отражается на всем законодательном процессе в нашей стране и особенно качестве принимаемых нормативно-правовых актов.
По нашему мнению, специфика осуществляемой депутатами деятельности, в том числе в сфере законодательного процесса, актуализирует вопрос о наличии определенного уровня юридической подготовки, квалификации депутатского корпуса.
Действующее законодательство предъявляет самые серьезные требования к субъектам правоприменительной деятельности. Так, в соответствии со статьей 4 Закона РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»1 судьей может быть гражданин РФ, имеющий высшее юридическое образование; судьей Конституционного Суда РФ может быть гражданин, достигший возраста 40 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет; судьей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ может быть гражданин, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет; судьей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда может быть гражданин, достигший возраста 30 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 7 лет; судьей арбитражного суда субъекта РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет.
Для замещения должности судьи требуется сдать квалификационный экзамен в порядке, утвержденном Высшей квалификационной коллегией судей РФ.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»2 статус адвоката в Российской Федерации вправе приобрести лицо, которое имеет высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования, либо ученую степень по юридической специальности. Указанное лицо также должно иметь стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажировку в адвокатском образовании в сроки, установленные настоящим Федеральным законом.
Аналогичные требования содержатся в статье 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»3, статье 38 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»4 и др.
Более того, не только государственные органы, но и ни одна уважающая себя частная компания не примут на работу юриста человека, не имеющего профильного образования и, желательно, стажа работы по юридической специальности.
В этой связи остается совершенно непонятным тот факт, почему, предъявляя столь высокие требования к субъектам правоприменительной деятельности, законодатель совершенно обходит стороной вопрос профессиональной подготовки законодателей нашей страны.
Очевидно, что в современных условиях роль правотворчества в обществе, его место в системе правового регулирования определяют необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса — правовой нормы.
Все возрастающее значение повышения научного уровня руководства обществом определяет необходимость наиболее полного использования в процессе правотворчества результатов научного познания сущности явлений общественной жизни.
Способны ли современные депутаты обеспечить научный подход в процессе правотворчества? На этот вопрос мы, к глубокому сожалению, вынуждены дать отрицательный ответ.
Так, из представленных в нынешнем составе Государственной Думы 450 депутатов всех фракций свыше 60 до избрания в Государственную Думу были предпринимателями, руководили различными предприятиями, пять депутатов были журналистами, четыре — врачами, двое — спортсменами, четырем депутатам присвоены ученые степени: доктора экономических и педагогических наук, а высшее юридическое образование имеют только 38 нынешних народных избранников. При этом 10 депутатов не имеет высшего образования вовсе.
Результатом подхода, когда «любая кухарка может управлять государством», является принятие непроработанных с точки зрения юридической техники, противоречивых и непродуманных норматив-
1 Ведомости. — 1991. — № 30. — Ст. 1792.
2 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 23. — Ст. 2102.
3 Ведомости. — 1992. — № 8. — Ст. 366.
4 Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
ных актов, в которые в дальнейшем приходится вносить бесконечные изменения и дополнения, что дестабилизирует всю правовую систему страны в целом.
Так, только в 2011 году депутатами Государственной Думы было внесено 20 изменений и дополнений в экономическую конституцию нашей страны — Налоговый кодекс, 4 поправки в Гражданский кодекс, 7 — в Уголовный, 12 — в Уголовно-процессуальный, 6 — в Трудовой. Этот перечень можно продолжать до бесконечности. Только за последние 10 лет наши законодатели приняли 3 варианта Арбитражно-процессуального кодекса, фактически новые редакции Уголовного кодекса, Трудового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях.
Причина бесчисленных изменений и уточнений действующего законодательства видится в непонимании, в силу недостаточной квалификации в области права, большинством депутатского корпуса специфики правового регулирования, что неизбежно приводит к принятию законов, содержащих огромное количество юридических огрехов, нуждающихся в дальнейшем в исправлении.
Неурегулированность правом рассматриваемых отношений имеет и другой отрицательный результат: не всегда обеспечивается высокий научный уровень вносимых предложений об изменении действующего законодательства, ответственность за их качество, за их соответствие достижениям современной юридической науки.
Совершенно очевидно, что при нынешних правилах формирования Думы остановить деградацию российского законодательства невозможно.
Не случайно, согласно результатам проведенного опроса, 37% россиян считают, что страна может обойтись без Госдумы. Нужна она 48% жителей страны. Остальные с ответом затруднились, и в принципе их с натяжкой, но тоже можно отнести к условным «противникам» нижней палаты парламента1.
Только изменения в законодательстве, появление новых законотворческих структур могут сделать ситуацию другой. В этой связи назрела острая необходимость разделения функций народного представительства и непосредственно законотворческой деятельности по созданию новых и внесению изменений в действующие нормативно-правовые акты.
Тот факт, что многонациональный народ РФ провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства — государственного, народного, национального) и единственным источником власти в стране, сомнений у нас не вызывает. Поэтому избранным в установленном законом порядке депутатам Государственной Думы должны быть предоставлены самые широкие политические полномочия по утверждению ключевых вопросов регулирования жизни общества: принятию федерального бюджета, утверждению кандидата на пост Председателя Правительства РФ, утверждению изменения границ между субъектами РФ, введению военного или чрезвычайного положения, решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ, назначению выборов Президента РФ, отрешению Президента РФ от должности, назначению на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Безусловно, к компетенции депутатов Государственной Думы следует отнести и принятие политических решений по всем иным вопросам жизни страны. Именно депутатский корпус может ставить вопрос о необходимости реформирования вооруженных сил, органов полиции, пенсионной системы, трудового и налогового законодательства и т. д.
Однако, приняв политическое решение о концепции необходимых изменений, например, пенсионного законодательства, парламент затем должен передать вопрос на рассмотрение в орган, уполномоченный оформить волю народа в нормативно-правовой акт.
Такого органа в настоящий момент в России не существует, нет его аналогов и в зарубежных странах. На наш взгляд, его необходимо создать.
Состав данного органа должен формироваться на профессиональной основе и состоять из граждан возрастом не менее 30 лет, имеющих высшее юридическое образование (лучше ученую степень) в области права, стаж работы по специальности не менее 10 лет, сдавших в установленном порядке квалификационный экзамен, не имеющих судимости и заболеваний, препятствующих заниматься законотворческой деятельностью.
Будущий орган должен формироваться по тем же принципам, что и нынешняя Общественная палата РФ, но с привлечением широкого представительства научного сообщества. В ее состав должны войти представители от Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, парламента, Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, прокуратуры, адвокатуры, представителей юридической науки (например, РАН, национальных исследовательских институтов).
Порядок деятельности указанного органа мог бы быть следующий: Парламент (Государственная Дума) принимает политические решения по вопросам, отнесенным к ее компетенции, например, о принципах и основных положениях проведения пенсионной реформы в России. Указанная концепция
1 www.policy03.narod.ru/news/144090.html
Сальников А.А. К вопросу о субъектах правотворчества в Российской Федерации
поступает в законотворческий орган, где специалисты в области права оформляют волю законодателя в соответствующий нормативно- правовой акт — федеральный закон. В дальнейшем этот закон поступает на утверждение в Совет Федерации, на подпись Президенту и подлежит опубликованию.
Предвидя возможные возражения относительно огромных организационных сложностей в создании подобного законотворческого органа, усложнения самой законодательной процедуры и значительных экономических издержек на создание подобного механизма принятия нормативно-правовых актов, отметим следующее.
Во-первых, возможные финансовые затраты на деятельность нового законотворческого органа не могут идти ни в какое сравнение с потерями, которые ежегодно несет экономика нашей страны от некачественной, противоречивой и громоздкой нормативно-правовой базы, действующей в настоящее время. Невозможно говорить о привлечении иностранных инвестиций, модернизации, инновациях и иных инициативах руководства страны до тех пор, пока ежегодно правовая система РФ подвергается бесконечным изменениям. Стабилизация законодательства, принятие выверенных законов, по которым будет жить общество и действовать экономика, позволит решить стоящие перед страной задачи и с лихвой окупит все издержки.
Во-вторых, в настоящее время значительные средства налогоплательщиков тратятся на исправление огрехов принимаемых депутатами нормативных актов. В этой связи исключение таких затрат путем изначального принятия качественных законодательных актов, рассчитанных на многие десятилетия, сэкономит значительные бюджетные ассигнования.
В-третьих, поскольку необходимость ежедневной работы депутатов Государственной Думы отпадет, с целью экономии бюджетных средств можно перевести их с постоянной на сессионную работу, собирая народных избранников 3—4 раза в год для принятия необходимых политических решений. На постоянной основе может функционировать лишь Президиум Государственной Думы с целью подготовки выносимых на обсуждение в период сессии депутатов документов. Это позволит сэкономить бюджетные средства, затрачиваемые как на самих депутатов, так и на обслуживание их деятельности (служебные автомобили, штат помощников, связь, офисные товары и т. д.).
В организационном плане создание подобного законотворческого органа будет немногим сложнее, чем формирование Общественной палаты РФ. Успешный опыт ее создания свидетельствует о возможности реализации предлагаемых изменений.
В заключение отметим, что если смотреть на наш парламент с точки зрения начала XXI века, то вывод будет таков: он запредельно архаичен. Большинство депутатов не способно стать авторами законов, их функции сводятся в лучшем случае к поправкам к законопроектам, резко упал (по сравнению даже с «эпохой Ельцина») образовательный уровень депутатов.
В итоге парламент в России так и не стал самостоятельной ветвью власти, хотя по Конституции считается таковой.
