CC BY
36
К вопросу о структуре акта законодательства (белорусский опыт)
Василевич С. Г.1
Ключевые слова: элементы нормативного правового акта, сбалансированность акта, преамбула акта, строение кодекса, общая и особенная часть кодекса, санкции.
Аннотация. В статье уделено внимание структуре нормативных правовых актов. В ней указаны обязательные реквизиты (вид, название и др.) и структурные элементы нормативного правового акта (преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы). Обращается внимание на некоторые проблемные аспекты при построении актов законодательства. Отмечены особенности структуры кодифицированного нормативного правового акта. Основное внимание при этом уделено Кодексу Республики Беларусь об административных правонарушениях. Отмечено, что КоАП, хотя и определен в качестве единственного закона об административных правонарушениях, однако содержит много бланкетных норм, которые отсылает к иным актам законодательства. То есть, по сути КоАП не выполняет свою роль «единственного акта». Аналогичная ситуация обстоит и с Уголовным кодексом. Это характерно также и для российских кодифицированных актов. Было бы правильно в перспективе сузить круг законодательных актов, составляющих блок административно-деликтно-го или уголовного законодательства, исключив принятие подзаконных актов, которые бы определяли составы правонарушений, сбалансировать меры административной ответственности и уголовной ответственности, предусмотренные соответственно в КоАП и УК. На наш взгляд, ряд составов преступлений против конституционных прав и свобод следовало бы декриминализировать и тем самым пополнить соответствующие главы КоАП новыми статьями. Важно также сбалансировать сроки для привлечения к уголовной и административной ответственности. Акцентировано внимание на необходимости повышения роли преамбулы нормативных правовых актов. В подзаконных актах должны быть не только ссылки на акты, обладающие более высокой силой, на основе которых они изданы, но содержаться краткий анализ состояния ранее урегулированных общественных отношений, а также включать ожидаемые результаты от введения в действие акта. Это позволит повысить качество проектов нормативных актов, ответственность разработчиков за их подготовку.
Э01: 10.21681/2412-8163-2017-3-34-39 С
точки зрения этимологии слово «структура» имеет латинское происхождение и означает «строение», «порядок», «расположение». Таким образом, говоря о структуре акта законодательства, мы имеем в виду, что он состоят из упорядоченных между собой элементов, как составных его частей. В свою очередь, эти элементы приобретают свое нормативное значение, когда они включены в принятый (изданный) нормативный правовой акт. Согласны с мнением о том, что важно, чтобы элементы (структурные части) были взаимосвязаны, иначе их потенциал не будет в полной мере реализован2.
2 Законодательная техника. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2000. С. 104.
Оптимальная структура акта способствует повышению его эффективности, или, как точно отмечено российскими учеными, обеспечивает «умное регулирование» [1, с. 112].
В законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» структуре нормативного правового акта посвящена отдельная (седьмая) глава. В ней указаны обязательные реквизиты нормативного правового акта (вид, название и др.), указаны структурные элементы нормативного правового акта (преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы). Отмечены особенности структуры кодифицированного нормативного правового акта. В частности, предусмотрено, что разделы кодифицированного нормативного правово-
1 Василевич Сергей Григорьевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета, Белоруссия, г. Минск.
E-mail: [email protected]
го акта могут объединяться в Общую и Особенную части. Согласно названному закону отдельными структурными элементами нормативного правового акта (его структурных элементов) могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта (его структурных элементов).
В целом можно отметить, что законодатель дал субъектам нормотворческой инициативы и тем органам государственной власти, которые принимают соответствующие нормативные правовые акты, хороший ориентир для качественной работы.
В последние годы нормотворческая деятельность приобретает все более высокий уровень, что свидетельствует о профессионализме лиц, к ней причастных. Вместе с тем есть и проблемы, над решением которых следует работать. Это касается не только оптимального структурирования актов, но и их содержания, а также наименования акта. Довольно часто названия имеют слишком абстрактные названия. Так, часто законы звучат так: «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты». Желательно, чтобы название было более определенным и в то же время емким. Как справедливо замечает известный российский ученый С.А. Авакьян, название закона может быть удачным с точки зрения юриста, но оставаться непонятным простому человеку, поэтому надо тщательно задумываться о терминологической версии акта [2, с. 396]. Выбор вида акта также имеет важное значение. Например, закон - это нормативный правовой акт, постановление палаты Парламента - обычно правоприменительный акт. Когда акт «облекается» не в ту форму (вместо закона принимается постановление), то это может повлечь признание его неконституционным (незаконным). Конечно, могут быть особенности, обусловленные спецификой законотворчества. Так, избрание депутатами спикера палаты Парламента Туркменистана оформляется законом, который затем подписывается Президентом.
Обратимся к некоторым примерам, касающимся административно-деликтного законодательства. Согласно части второй ст. 1.1 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (в дальнейшем - КоАП), этот Кодекс является единственным законом об административных правонарушениях, действующим на территории Республики Беларусь. Нормы других законодательных актов, предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс. Таким образом, прямо закреплено, что КоАП - единственный закон об
административных правонарушениях (к примеру, Уголовный кодекс - тоже единственный закон, определяющий, какое деяние является преступлением). Кроме того, закон о введении в действие КоАП допустил использовать иные законодательные акты до включения их норм в КоАП.
КоАП определяет, какие деяния являются административными правонарушениями, закрепляет основания и условия административной ответственности, устанавливает административные взыскания, которые могут быть применены к физическим лицам, совершившим административные правонарушения, а также к юридическим лицам, признанным виновными и подлежащими административной ответственности.
Ситуация, при которой административно-деликтные отношения возникали, изменялись и прекращались бы на основе законодательного акта, усилило бы правовую основу, в большей степени защитило бы, даже с формально-юридической стороны, участников административно-деликтных отношений. И все же ситуация не столь однозначная. Как уже отмечалось, в КоАП зафиксировано, что это единственный закон об административных правонарушениях, действующий на территории Республики Беларусь. В КоАП предусмотрены виды взысканий, но за какие деяния (действие или бездействие) они налагаются, часто излагается в других законодательных актах, т. е. законах, декретах, указах, а также иногда в подзаконных актах - актах Правительства, ведомственных актах. Обусловлено это тем, что КоАП содержит много бланкетных норм, которые отсылает к иным актам законодательства. Видимо, без этого пока не обойтись. Ведь все правила трудно зафиксировать в этом Кодексе. Схожая ситуация сложилась и с Уголовным кодексом. Это характерно также и для российских кодифицированных актов. Было бы правильно в перспективе сузить круг законодательных актов, составляющих блок административно-деликтного или уголовного законодательства, основу которого составляют Конституция и международные договоры, исключив принятие подзаконных актов, которые бы определяли составы правонарушений. Как известно, к законодательным актам Республики Беларусь относятся Конституция, законы и акты Главы государства. Сужение на данном этапе круга нормативных правовых актов, которые определяют условия привлечения к административной ответственности, законодательными актами в большей степени отвечало бы требованиям статьи 23 Конституции, где идет речь о возможности ограничения прав и свобод (установление ответственности также можно рассматривать в качестве опреде-
ленного ограничения) в случаях, предусмотренных законом.
Отметим, что в современном динамичном мире все более усложняются общественные отношения. Видимо, это предопределяет существенное увеличение статей в действующем КоАП по сравнению с КоАП 1984 года. Особенностью Кодекса 1984 года было то, что им допускалось установление ответственности не только на уровне законов, постановлений Правительства, но и в некоторых случаях решениями местных Советов депутатов и их исполнительными и распорядительными комитетами (ст. 5 КоАП 1984 г). Такой подход законодателя не обеспечивал соблюдение конституционной нормы о равенстве всех перед законом и права без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов, поскольку за одни и те же правонарушения местные Советы депутатов и исполкомы разных областей устанавливали различные размеры штрафов. Кроме того, областные и Минский городской Советы депутатов получили неограниченную возможность установления видов административных правонарушений. Соответствующие нормы были признаны неконституционными заключением Конституционного Суда Республики Беларусь от 24.10.1994 «О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 5 Кодекса об административных правонарушениях».
КоАП, как известно, имеет Общую и Особенную части. Общая часть состоит из трех разделов и восьми глав. Особенная часть состоит из 17 глав - с 9 по 25.
Однако, как иногда бывает, в процессе нормотворчества произошли какие-то сбои. После третьего раздела, который находится в Общей части, идет Особенная часть без указания номера раздела и замыкает КоАП уже раздел 4-й - Заключительные положения, в которых всего одно положение, даже не обозначенное статьей, где указано, что Кодекс вводится в действие специальным законом. Полагаем, что было полезно внести уточнения в структуру КоАП, ведь предполагается его долгое действие.
Общая и Особенная части взаимосвязаны, они составляют единое целое. Общая часть, уже из самого названия это следует, определяют общие подходы к вопросу об административной ответственности, административном правонарушении. Нормы Общей части имеют отношении ко всем нормам Особенной части. Не только отдельные нормативные акты можно выстраивать, исходя из их юридической силы (иерархии), в силу того что право устроено иерархично [3,с. 215], но и отдельные разделы, главы, части могут обладать юридическим приоритетом по отношению к иным состав-
ным элементам акта. В Конституции, например, разделы, посвященные основам конституционного строя, обладают юридическим приоритетом. Понятие юридической силы имеет двойственный характер: с одной стороны, определяется иерархическое соотношение нормативного правового акта, а с другой, позволяет установить общеобязательность акта [4, с. 288].
В законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не определено соотношение норм Общей и Особенной частей кодекса (не только это касается КоАП), например, когда между ними выявляются противоречия. Общая часть кодекса должна обладать верховенством по отношению к Особенной части. Решить этот вопрос важно еще и потому, что, например, Налоговый кодекс состоит из Общей части от 19 декабря 2002 г и Особенной части от 29 декабря 2009 г. В законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» закреплено правило о приоритете нового закона по отношению к ранее принятому. Насколько это уместно применять в ситуации с изменениями указанных частей Налогового кодекса, имеются очень большие сомнения. Что касается соотношения общего закона и специального, например, закона о социальной защите инвалидов, то специальный закон должен обладать приоритетом.
Однако в обоих случаях (о соотношении общей и особенной части кодекса, о верховенстве специального закона) решение, конечно, за законодателем. Было бы хорошо для практики закрепить соответствующее правило в названном выше законе.
Структура глав КоАП имеет свои особенности, которые принципиально отличают этот кодекс от других кодифицированных актов. Каждая глава КоАП состоит из определенного числа статей. Есть главы с небольшим числом статей и значительным их числом (например, глава 5 содержит 5 статей, а глава 23 - более 80 статей). Однако специфика проявляется в принятой нумерации статей и практике дополнения глав: когда возникает необходимость дополнить главу новой статьей, то она приобретает следующий по порядку номер в конце главы.
Принятая в КоАП нумерация глав и статей в целом приемлема: цифры до точки обозначают номер главы, а после точки - порядковый номер статьи. Такая нумерация удобна. Отличается новизной в сравнении с иными кодексами, например, Уголовным кодексом, но не столь идеальна, как это было ранее, когда при дополнении кодекса появлялись статьи со значками примечания. Положительный момент здесь был в том, что статьи, если они затрагивали близкие отношения, размещались рядом. Сейчас при новом порядке это сделать не удается. Ведь нумерация статей главы идет по на-
растающей. Например, ответственность за отказ в приеме обращения гражданина или юридического лица, либо нарушение установленных сроков рассмотрения такого обращения, либо неинформирование заявителя о решении, принятом по результатам рассмотрения обращения, либо неправомерный отказ заявителю в ознакомлении с материалами, непосредственно относящимися к рассмотрению обращения, либо непринятие в пределах своей компетенции мер по восстановлению нарушенных прав, свобод и (или) законных интересов заявителя предусмотрены в статье 9.13. Затем глава 9 законом от 02.11.2005 дополнена статьей 9.24. Нарушение законодательства о книге замечаний и предложений. Хотя «темы» близкие, ранее эти статьи шли бы рядом. В статье 9.4 предусматривается ответственность за невыполнение обязанности по воспитанию детей, через 22 статьи мы находим ст.9.27, в которой идет речь об ответственности родителей за уклонение от трудоустройства по судебному постановлению; ответственность за нарушение трудовых прав закреплена в ст.9.16 (отказ в приеме на работу), а в ст.9.19 - за нарушение законодательства о труде (из редакции статьи можно предположить, что отказ в приеме на работу не является нарушением законодательства о труде, но это не так). Сначала идет статья относительно нарушений законодательства о пенсионном обеспечении (9.14), затем - о занятости, о приеме на работу, хотя построение должно быть иным, пенсионное обеспечение наступает после приобретения человеком соответствующего стажа работы.
Санкции в статьях КоАП не всегда, на наш взгляд, сбалансированы. Оценка объективной стороны правонарушений и тяжести наступивших последствий, на наш взгляд, далека от идеала. Ведь при установлении меры ответственности необходимо руководствоваться принципом соразмерности ответственности совершенному деянию. Так, ответственность за умышленное причинение телесных повреждений в виде штрафа меньше чем ответственность за необоснованный отказ в приеме на работу. За невыполнение обязанностей по воспитанию детей (ст.9.4) ответственность значительно мягче, чем за жестокое обращение с животными (ст.15.45).
Конечно, сам по себе факт расположения близких по направленности статей на разном удалении еще не означает, что такая практика создает массу трудностей. Нынешний КоАП значительно лучше подготовлен, чем КоАП 1984 года, хотя тоже отличается нестабильностью. Просто необходимо более внимательно относиться к прочтению всей статей при применении норм КоАП, а нормотвор-
ческим инстанциям более внимательно сопоставлять не только диспозиции, но и санкции статей.
Однако и другие главы КоАП также вызывают замечания. Так, анализ главы 25 КоАП в целом свидетельствует, что ее конструкция также не совсем удачна потому, что название некоторых статей и их содержание дублируют друг друга. Так, в статье 25.8 идет речь о нарушениях гражданами и должностными лицами обязанностей по воинскому учету, но в ст. ст. 25.2, 25.4 КоАП также идет речь о нарушениях воинского учета. При этом ответственность в соответствии с ч.1 ст.25.2 (можно предположить, что она является «специальной») ниже, чем в соответствии с ч.2 ст.25.8, которая формально охватывает все иные случаи нарушения должностным лицом обязанностей по воинскому учету и носит тем самым «общий» характер. Еще одно различие - в по-вторности правонарушения. При определении того, по каким статьям необходимо квалифицировать то или иное деяние, следует, на наш взгляд, сопоставлять их содержание и устанавливать, имеется ли указание на конкретное деяние или же идет речь вообще о нарушениях обязанностей по воинскому учету, как это указано в ст.25.8 КоАП.
Выше нами уже отмечалось важность формулировок (содержания с структурных элементов) закона. Приведем еще один пример, сославшись на статью 17.2 КоАП: стрельба из огнестрельного оружия в населенном пункте или в месте, не предназначенном для стрельбы. Стрельба из огнестрельного оружия в населенном пункте или в месте, не предназначенном для стрельбы из такого оружия, влечет наложение штрафа в размере от пяти до десяти базовых величин с конфискацией оружия и боеприпасов к нему или без конфискации, с лишением специального права либо без лишения специального права.
Не только употребление разделительного союза «или», но и категорический запрет для стрельбы в населенном пункте дает основание для замечаний. В данном случае нами даже не затрагивается вопрос о применении в соответствующих случаях оружия сотрудниками правоохранительных органов, что предусмотрено законом (как уже подчеркнуто, этот специальный закон выше по юридической силе должен быть даже кодекса, хотя в обычной ситуации кодекс выше закона). Вопрос в другом - в населенных пунктах устраиваются тиры для стрельбы. Возможно, лучшей редакцией была бы следующая: стрельба из огнестрельного оружия в месте, не предназначенном для стрельбы, если иное не предусмотрено законом. Такая редакция охватывает все, в том числе и населенный пункт.
Не всегда сбалансированы меры административной ответственности и уголовной ответствен-
ности, предусмотренные соответственно в КоАП и УК. На наш взгляд, ряд составов преступлений против конституционных прав и свобод следовало бы декриминализовать и тем самым пополнить главу 9 новыми статьями. Это не умалило бы значение защиты этих прав, а, наоборот, сделало бы их защиту более эффективной, меры ответственности - «работающими». Важно также сбалансировать сроки для привлечения к уголовной и административной ответственности. Следует иметь в виду, что лицо считается имеющим административное взыскание в течение года со дня его исполнения. В статьях же Уголовного кодекса «привязка» сделана к дате наложения административного взыскания, что является неправильным: известно много случаев уклонения от исполнения наложенного административного взыскания.
Еще один вопрос, который касается структуры нормативного правового акта, это преамбула акта. Целесообразно отойти от сложившегося взгляда об обязательности преамбулы только в крупных и значимых актах и актах, касающихся новаций правового статуса гражданина, изменения Конституции, конституционных законов3. Подход, на наш взгляд, должен быть более широкий. Разделяем позицию, в соответствии с которой в преамбуле следует предусматривать перечень регулируемых вопросов, направленность закона (его цель)4, а также мотивы издания акта, его основные задачи5. Полагаем, что преамбула акта текущего законодательства должна содержать краткий анализ состояния ранее урегулированных прежними актами общественных отношений, а также включать ожидаемые результаты от введения в действие акта. Это позволит повысить качество проектов нормативных актов, ответственность разработчиков за их подготовку. В преамбуле нормативного правового акта, на наш взгляд, должен содержаться краткий анализ состояния правового регулирования по «тематике» акта,
цели и задачи, которые намечены и следует решить. То есть речь идет о фиксации определенного прогноза действия акта, предлагаемого к принятию. Именно отсутствие стабильности правового регулирования, несистемность законодательства, его противоречивость вызывают многочисленные нарекания на практике со стороны граждан, субъектов хозяйствования. От того, как будет решена эта задача, зависит функционирование правовой си-стемы6, успех экономического и социального развития общества, государственного строительства, повышение доверия граждан к институтам власти. По указанным причинам считаем, что в преамбуле, как правило, должны быть положения нормативного характера.
В этой части показателен опыт издания Главой государства директив, в которых преамбула играет весомую роль в определении действий соответствующих органов государственных власти исходя из сформулированных в ней целей и задач. Распространение такого подхода на все иные акты законодательства будет содействовать повышению качества нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Именно интересы реализуемости права, его действенности и эффективности, как точно отметила А.И. Абрамова, обуславливают необходимость соблюдения требуемых стандартов формальной определенности акта [5, с. 19]. Форма и содержание, как известно, находятся в органической взаимосвязи. По этой причине необходимо ответственно относиться к определению всех структурных элементов правового акта.
Рецензент: Довнар ТаисияИвановна, доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Белорусского государственного университета, г. Минск, Белоруссия.
Литература
1. Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М., 2015. 240 с.
2. Авакьян С.А. Конституционное право России: избранные статьи. 2010-2016. Махачкала. Изд-во ДГУ, М. : Изд-во Проспект, 2016. 501 с.
3. Гаджиев Г.А. Онтология права: (критическое исследование юридического концепта действительности): монография / Г.А. Гаджиев. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. 320 с.
4. Общая теория права: учебное пособие / В.А. Абрамович [и др.]; под общ. ред. С.Г. Дробязко, С.А. Калинина. Минск: БГУ 2013. 416 с.
5. Абрамова А.И. Правоприменительная практика и ее влияние на развитие законодательства. Журнал российского права. 2015. № 12. С. 18-27.
3 Законодательная техника. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 2000. С.128.
4 Там же. С. 129.
5 Тихомиров Ю.А. Действие закона. - М.: Известия, 1992. С.11.
6 Соколов А.Н., Бабенко Ю.И. Закон в Российской правовой мысли: монография. Калининград: Калининградский юридический институт МВД России, 2007. С. 51.
