CC BY
69
ЭКОНОМИКА ТРУДА
Том 8 • Номер 9 • Сентябрь 2021 ISSN 2410-1613 Russian Journal of Labor Economics
Первое
экономическое издательство
к вопросу о страховых принципах защиты от безработицы на российском рынке труда
Мирзабалаева Ф.И. 12, Пашкова С.Е. 2, Антонова Г.В. 2
1 Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва, Россия
2 Федеральное государственное бюджетное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт труда» Министерства труда и социальной защиты РФ, Москва, Россия
АННОТАЦИЯ:_
Защита от безработицы является важнейшим элементом государственной политики по поддержке занятости трудоспособных граждан, их материального положения в случае утраты работы и заработка. В России страховая система защиты от безработицы, основанная на опыте передовых стран Европы и включавшая не только выплаты пособия по безработицы, но и финансирование мероприятий по содействию занятости населения, просуществовала менее десяти лет, до 2001 года. Затем, в связи с ликвидацией Фонда занятости, правительством было принято решение об изменении механизма финансирования мероприятий в сфере занятости, включая материальную поддержку безработных. Состоялся переход от страховых принципов формирования средств и выплаты пособий по безработице к прямому бюджетному финансированию. Настоящий кризис, связанный с приостановкой деятельности организаций, высвобождением работников из-за пандемической ситуации, актуализировал вопросы воссоздания системы страхования от безработицы в России на новых принципах в целях повышения уровня материальной и социальной защиты безработных граждан, временной компенсации им утерянного заработка. Авторская гипотеза заключается в том, что при ситуации, сложившейся на российском рынке труда, возникла необходимость оценить возможности и риски возврата к страховым принципам социальной защиты от безработицы, создания в современных условиях эффективного механизма страхования граждан на случай потери работы и заработка. Цель исследования - оценка необходимости и возможных проблем развития обязательного и добровольного страхования от безработицы в современной российской практике. Объект исследования - механизмы и принципы формирования системы социальной защиты граждан на случай безработицы. Предмет исследования - нормативно-правовое и организационное обеспечение формирования российской модели страхования от безработицы. Новизна работы: проведен анализ нормативно-правовой базы в сфере социальной поддержки безработных граждан и сравнительный анализ основных институциональных и структурных характеристик систем страхования на случай безработицы; определены проблемы и перспективы становления института страхования по безработице. Область применения полученных результатов: содержащиеся в статье материалы могут быть использованы органами исполнительной власти федерального уровня при подготовке законодательных инициатив в части формирования системы обязательного социального страхования от безработицы. Методологической основой исследования послужили труды российских экспертов, а также нормативно-правовые документы, регламентирующие вопросы материальной поддержки безработных граждан. Информационной базой исследования послужили данные официальной и ведомственной отчетности, характеризующие показатели: уровень безработицы, социальный состав безработных граждан, социальные выплаты по безработице и др. Результаты исследования могут быть использованы при разработке на федеральном уровне мероприятий, направленных на создание действенной системы обязательного страхования от безработицы.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: обязательное страхование от безработицы, модели социальной защиты, материальная поддержка безработных, портрет регистрируемого безработного, добровольное страхование от безработицы.
Concerning insurance principles of protection against unemployment in the Russian labour market
Mirzabalaeva F.I. 12, Pashkova S.E. 2, Antonova G.V. 2
1 Plekhanov Russian University of Economics, Russia
2 All-Russian Research Institute of Labor of the Ministry of Labor and Social Protection of the Russian Federation, Russia
ABSTRACT:_
Protection against unemployment is the most important element of the state policy to support the employment of able-bodied citizens, their financial situation in case of loss of work and earnings. In Russia, the insurance system of protection against unemployment, based on the experience of advanced European countries and including not only the payment of unemployment benefits, but also the financing of measures to promote employment, existed for less than ten years, until 2001. Then, in connection with the liquidation of the Employment Fund, the government decided to change the mechanism of financing measures in the field of employment, including material support for the unemployed. The transition from the insurance principles of forming funds and paying unemployment benefits to direct budget financing took place. The current crisis, associated with the suspension of the activities of organizations, the release of employees due to the pandemic situation, has actualized the issues of recreating the unemployment insurance system in Russia on new principles in order to increase the level of material and social protection of unemployed population, temporary compensation for lost earnings. The authors hypothesis is as follows. In the current situation on the Russian labour market, it became necessary to assess the possibilities and risks of returning to the insurance principles of social protection against unemployment, creating an effective mechanism for insuring citizens in case of loss of work and earnings in modern conditions. The purpose of the study is to assess the necessity and possible problems of the development of compulsory and voluntary unemployment insurance in modern Russian practice. The object of the study is the mechanisms and principles of social protection in case of unemployment. The subject of the study is the regulatory and organizational support for the Russian model of unemployment insurance. The novelty of the research is as follows. The analysis of the regulatory framework in the field of social support for unemployed population and a comparative analysis of the main institutional and structural characteristics of unemployment insurance systems. The problems and prospects of the institute of unemployment insurance are determined. The scope of application of the results obtained is as follows. The materials contained in the article can be used by the executive authorities of the federal level in the preparation of legislative initiatives regarding the formation of a system of compulsory social insurance against unemployment. The works of Russian experts, as well as documents regulating the issues of material support for unemployed population formed the methodological basis of the study. The data of official and departmental reports characterizing such indicators as the unemployment rate, the social composition of unemployed citizens, social benefits for unemployment, etc. formed the information base of the study. The results of the study can be used to develop measures at the federal level aimed at creating an effective system of compulsory unemployment insurance.
KEYWORDS: compulsory unemployment insurance, the unemployed social support, social protection models, portrait of the unemployed, voluntary unemployment insurance
JEL Classification: E24, J64, J21 Received: 01.09.2021 / Published: 30.09.2021
© Author(s) / Publication: PRIMEC Publishers
For correspondence: Mirzabalaeva F.I. (faridamir0yandex.ru)
CITATION:_
Mirzabalaeva F.I., Pashkova S.E., Antonova G.V. (2021) K voprosu o strakhovyh printsipakh zaschi-ty ot bezrabotitsy na rossiyskom rynke truda [Concerning insurance principles of protection against unemployment in the Russian labour market]. Ekonomika truda. 8. (9). - 1019-1038. doi: 10.18334/et .8.9.113433
Введение
В современных условиях нормативно-правовая база, регулирующая вопросы занятости населения, существенно трансформируется, пополняясь новыми инструментами: формализация трудовых отношений удаленных работников; поддержка самозанятых, слабозащищенных категорий населения и т.д. Важное место среди актуальных исследовательских задач занимают проблемы материальной поддержки безработных в период поиска работы, в т.ч. и развитие страховой системы от безработицы. Безработица, как известно, связана с целым набором негативных факторов: ростом социальной напряженности, утратой доходов граждан, ростом уровня бедности семей безработных и др. Ряд авторов последовательно рассматривают различные аспекты исследуемой нами проблематики: различные социально-экономические последствия безработицы [3] (Dudina, Arselgova, 2019), особенности цифровой трансформации рынка труда [9, 19] (Migranova, 2020; Yanchenko, 2020), дифференциацию региональной безработицы [15] (Savina, Azimova, 2018) и т.д. Все эти процессы свидетельствуют о растущих рисках безработицы и необходимости в обсуждении проблем страхования от безработицы.
Одной из главных целей любой системы поддержки безработных независимо от организационных принципов является поддержание уровня жизни безработного в период поиска работы. Если размер пособия по безработице не обеспечивает хотя бы простого воспроизводства рабочей силы, то можно говорить о том, что подобная система требует корректировки.
Важно отметить, что система социального страхования от безработицы имеет не только свои цели, но и задачи реализации, особенности развития, направления правового регулирования. Организация системы обязательного страхования предполагает соблюдение определенных принципов, зафиксированных в ст. 4 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» [16], которые предусматривают:
• устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования;
• всеобщий обязательный характер социального страхования;
• гарантии со стороны государства в части соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков;
ОБ АВТОРАХ:_
Мирзабалаева Фарида Исламудиновна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Развитие трудового потенциала» (базовая кафедра ТПП РФ), ведущий научный сотрудник отдела рынка труда (faridamir0yandex.ru)
Пашкова Светлана Егоровна, старший научный сотрудник отдела рынка труда (Pash-sv0yandex.ru) Антонова Галина Васильевна, ведущий научный сотрудник отдела рынка труда (ant-ga10yandex.ru)
ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_
Мирзабалаева Ф.И., Пашкова С.Е., Антонова Г.В. К вопросу о страховых принципах защиты от безработицы на российском рынке труда // Экономика труда. - 2021. - Том 8. - № 9. - С. 1019-1038. doi: 10.18334М.8.9.113433
• обязательность уплаты работниками и работодателями страховых взносов в специально созданные фонды;
• автономность финансовой системы обязательного социального страхования.
Инструментарий социальной защиты от социальных рисков, в том числе и риска
утраты заработка, отличается многообразием и направлен на социальную поддержку лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию.
Важным в организации системы социального страхования является система социальных рисков. Эксперт Капыльцова В.В. рассматривает риск как возможное (предполагаемое) событие в жизни и деятельности субъекта экономики, которое признается обществом в качестве объекта социального страхования, появление которого приводит к потере его трудоспособности (постоянной или временной) и, соответственно, полной (частичной) утрате дохода. При этом следует заметить, что объектом социального страхования в соответствии с сущностно-содержательной характеристикой страхования является именно риск, а не человек (субъект экономики) [5] (Kapyltsova, 2018).
Российская практика свидетельствует о наличии апробированных механизмов функционирования социального страхования от безработицы, которые в настоящее время нуждаются в переосмыслении и обновлении.
Роик В.Д. определил, что каждый вид социального риска имеет свою природу и по-разному проявляется для отдельных категорий занятых граждан. Организация социального страхования в случае потери работы и, следовательно, формы защиты безработных могут иметь свои особенности и специфику [14] (Roik, 1994). Особенно это касается индивидуальных предпринимателей, самозанятых граждан.
Как уже отмечалось выше, издержки безработицы могут затрагивать наиболее активное трудоспособное население и отражаться на экономических показателях отдельных сфер экономики. Финансовые риски от высокой безработицы связаны не только со значительными выплатами на пособие по безработице из бюджета, но и увеличением расходов на активные программы занятости и трудоустройства [18, с. 14] (Chetvernina, 2004, р. 14).
Вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Ф.Т. Прокопов отмечает, что активные меры и система пособий по безработице должны отвечать единой цели: сокращению периода поиска работы и предотвращению нарастания масштабов длительной «застойной» безработицы [13, с. 12] (Prokopov, 1999, р. 12).
Многие исследователи отмечают как негативные последствия существования безработицы - падение уровня благосостояния страны; утрата работниками их профессиональных навыков; угроза экономической безопасности; снижение налоговых поступлений; так и положительные: повышение ценности рабочего места, рост конкуренции и стимулов к развитию своих навыков, рост значимости труда, стимулирование производительности труда, рост криминогенной ситуации и т.д. [2, с. 25] (Dedeeva, Galushko, Bazhenova, 2020, р. 25).
Нормативно-правовые и организационные основы формирования системы страхования от безработицы в российской федерации
В Российской Федерации при разработке нормативных документов в части социальной поддержки безработных граждан учитываются нормы ратифицированных Конвенций и Рекомендаций МОТ, которые определяют рамочные границы единой системы социальной защиты и страхования от безработицы.
На настоящий момент ведущими международными документами, содержащими нормы в области социальной защиты безработных, страхования и политики занятости, являются Конвенция № 168 и Рекомендации № 176 «О содействии занятости и защите от безработицы». В Конвенции № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» отражены ряд принципов и норм социального обеспечения, в том числе по предоставлению безработным пособия по безработице [6].
Целесообразно отметить, что к настоящему времени не все Конвенции МОТ ратифицированы в России. По нашему мнению, ратификация Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» (1988 г.) [7] в полном объеме могла бы способствовать преодолению отставания нашей страны от международных стандартов уровня обеспечения граждан в период вынужденной безработицы, в частности установлению страхового пособия по безработице в размере, достаточном для покрытия расходов семьи безработного гражданина.
Ратификация и применение на практике международных рекомендаций не только обязывает государства разрабатывать действенные меры, но и повышать уровень существующих гарантий в части материальной поддержки безработных. Проанализировав нормы вышеперечисленных Конвенций МОТ, можно выделить основные принципы построения модели страхования безработицы:
• обязательный характер охвата страхованием различных категорий граждан, прежде всего наемных работников;
• сочетание обязательного и добровольного видов страхования;
• государственные обязательства в части стабильности финансирования фондов страхования от безработицы;
• обязательность участия работников, работодателей и государства в формировании страховой системы;
• надзор и контроль за средствами страховых фондов через представителей страхователей и застрахованных лиц.
Как известно, в принятом в 1991 г. Законе РФ 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» были регламентированы правовые нормы в части создания страховой системы социальной защиты безработных граждан. В рамках действовавшей с 1992 года программы пособий по безработице суммы выплат рассчитывались по скользящей шкале, т.е. в зависимости от прошлой зарплаты (в течение 12 месяцев). При этом законодательно были прописаны положения об определенных ограничениях (нижней и верхней границы страхового пособия) [4].
В целях аккумулирования и перераспределения средств на проведение пассивной и активной политики на рынке труда был создан внебюджетный Фонд страхования от безработицы Российской Федерации (далее - Фонд занятости) [10]. В соответствии с «Положением о Государственном фонде занятости Российской Федерации» определялась множественность источников формирования средств Фонда занятости: страховые взносы работодателей (от фонда оплаты труда); ассигнования из федерального бюджета; добровольные взносы; средства, взыскиваемые с работодателей (штрафы, пени и др.) [11].
При этом важно отметить, что взносы с наемных работников на протяжении всего периода действия страховой системы России не взимались. Это было связано не только с низким уровнем заработной платы, но и позицией правительства и профсоюзов.
Финансирование пособия по безработице за счет страховых средств на первоначальном этапе создания системы страхования обеспечивало определенный уровень возмещения временно утраченного дохода безработного, включая членов его семьи. Важно отметить, что положения материальной поддержки безработных в последующих редакциях Закона в основном были сохранены, однако были существенно урезаны некоторые положения по объемам и срокам выплаты пособия по безработице для отдельных категорий (за исключением предпенсионеров), снижением выплат на детей, материальной помощи.
На наш взгляд, в целях выявления проблем, сложившихся в 90-е годы, целесообразно проанализировать этапы становления страховой системы от безработицы в России.
На первом этапе (начало 90-х годов) происходило становление системы страхования от безработицы, активно развивалась региональная структура Государственной службы занятости (ГСЗ). Рост безработицы отмечался в моногородах, в отдельных депрессивных районах, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику. Федеральная часть Фонда занятости формировалась за счет 20-процентных отчислений из региональных фондов занятости. При этом отмечалось превышение регионов-доноров по отчислениям в Фонд занятости над числом дотационных регионов. Это положительно сказалось на росте объемов средств, выделяемых на активные программы занятости.
Уже к концу 1994 г. в системе формирования федеральной части Фонда занятости начали проявляться негативные тенденции, связанные с:
• низким уровнем отчислений регионов (10%);
• наличием единственного источника поступлений (взносов работодателей с фонда оплаты труда);
• существованием единой для всех регионов меры финансового участия вне зависимости от ситуации на региональном рынке труда.
На втором этапе (середина 90-х годов) проявились признаки несоответствия финансирования Фонда занятости и расходования средств, что было связано с резким ростом безработицы и числа дотационных регионов.
Рассматривался вопрос о двукратном увеличении размера отчислений в федеральную часть Фонда занятости из региональных фондов (до 40%). Однако это не привело к улучшению ситуации с наполняемостью Фонда занятости и созданию необходимого резерва средств для регионов с напряженной ситуацией на рынке труда. Попытка преодолеть нехватку финансовых ресурсов заставила федеральные органы власти искать законодательные пути в части сокращения численности регистрируемых безработных, претендующих на пособие по безработице, сокращением выплачиваемых пособий и материальной помощи.
На третьем этапе (конец 90-х годов) сложившаяся модель защиты от безработицы начала утрачивать основные свои функции. В этот период существенно снизился уровень охвата безработных активными программами содействия занятости, а также дополнительной материальной поддержкой. Данные явления были обусловлены объективными трудностями периода массового высвобождения работников в реструктурируемых сферах экономики.
Наряду с этим снизились и поступления от взносов работодателей. И даже принятое Правительством Российской Федерации решение о снижении ставки страхового сбора с 2 до 1,5% с работодателей не привело к наполняемости Фонда занятости в достаточном объеме.
Финансовый дефицит средств Фонда занятости в рассматриваемый период времени имел целый ряд существенных последствий, учитывая, что его основное предназначение изначально состояло в перераспределении средств и финансовой помощи регионам с напряженной ситуацией. Доля расходов на выплату пособий безработным гражданам в совокупных расходах Фонда занятости в 1999 году по сравнению с 1995 годом выросла почти в два раза (табл. 1).
Таблица 1
Доля расходов на выплату пособий безработным гражданам в 1994-2000 годах,%
Показатели Годы
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Доля расходов на выплату пособий безработным гражданам в общих доходах Фонда занятости 13,3 26,8 45,7 54,4 56,0 55,3
Доля расходов на выплату пособий безработным гражданам в совокупных расходах Фонда занятости 17,8 29,2 47,6 56,8 58,3 59,6
Источник: рассчитано авторами по данным ведомственной статистики Роструда за 1994-1999 годы (формы 1-Т, 2-Т).
Основными причинами сужения финансовых потоков в Фонд занятости стали: отсутствие действенного контроля государственных органов за соблюдением финансовой дисциплины работодателями в части отчислений; низкая доля централизован-
ной (федеральной) части Фонда занятости; рост числа дотационных регионов и, соответственно, усиление давления на федеральную часть Фонда занятости. Это привело к нехватке ресурсов на федеральном уровне и, соответственно, к снижению уровня влияния по отношению к регионам.
Средства резерва Фонда занятости, централизуемые на федеральном уровне, расходовались и на погашение задолженности по выплате пособий по безработице на территориях с критической ситуацией на рынке труда. Уровень затрат на пассивные программы, т.е. выплату пособий и задолженности по пособиям, в 1998 году составил 67,2% в совокупных расходах Фонда занятости. А расходы бюджета Фонда занятости на 1998 год, направленные на реализацию активных мероприятий, предусмотренных Федеральной целевой программой содействия занятости населения, составили только 14%.
Наряду с этим произошло увеличение численности безработных, получающих пособие значительно ниже величины прожиточного минимума, что не обеспечивало их достойный уровень жизни. В 1999 году показатели по соотношению минимального размера пособия к прожиточному минимуму составили 40,2% (табл. 2).
Таблица 2
соотношение размера выплаченного пособия по безработице и основных показателей к прожиточному минимуму, средней заработной плате,%
показатели Годы
1994 1995 1996 1997 1998 1999
Соотношение размера пособия по безработице к прожиточному минимуму 47,0 36,3 42,4 61,8 68,3 40,2
Соотношение размера пособия по безработице к средней заработной плате 19,7 18,6 20,6 27,3 34,7 16,7
Источник: рассчитано авторами по данным ведомственной статистики Роструда за 1994-1999 годы (формы 1-Т, 2-Т) и Госкомстата.
Все вышеперечисленные факторы привели к тому, что с 1 января 2001 года был упразднен Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и финансирование всех программ политики занятости стало реализовываться за счет средств федерального бюджета.
Принятие решения о ликвидации Государственного фонда занятости населения, на наш взгляд, было обусловлено целым комплексом факторов:
• неэффективностью законодательства о занятости населения в части предоставления отдельным категориям безработных граждан социальных льгот, пособий;
• недостаточностью средств федеральной части Фонда занятости для оказания финансовой помощи территориям с напряженной ситуацией на рынке труда;
• обострением экономического кризиса в стране и расширением практики неплатежей во внебюджетные фонды;
• распространением взаимозачетов и перечислений страховых сборов в натуральном виде (продукция), что сузило основные денежные потоки в региональные фонды занятости и др.
После 2001 года нормы Закона о занятости претерпели изменения в связи с вносимыми поправками и изменениями. Однако в нем сохранились изначальные страховые нормы первых редакций. Так, новые редакции Закона о занятости были направлены на снижение размера пособия по безработице (обеспечивалось путем ограничения максимальных выплат), а также уровня охвата категорий безработных, имеющих право на пособие. Из Закона о занятости были изъяты нормы о поддержке иждивенцев безработных.
Внесенные поправки в Закон о занятости в соответствии с федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ предусматривали, что размеры минимальной и максимальной величины пособия по безработице ежегодно определяются Правительством РФ. 1
Начиная с этого периода Закон о занятости населения, определяющий гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы, не стал увязывать размер пособия по безработице с величиной прожиточного минимума в целом.
Закон о занятости устанавливает два разных порядка определения размера пособия по безработице: в процентном отношении к среднему заработку уволенного работника и в размере минимальной величины пособия по безработице. Из рисунка 1 видно, что за период с 2005 г. до 2019 г. дважды изменялся размер пособия по безработице: в 2008 году величина пособия была увеличена до 781 руб. и 3124 руб. (ранее 720 руб. и 2880 руб.); и в 2009 г. минимальный размер пособия был увеличен до 850 руб., а максимальный - 4900 руб. [17].
Установленный вплоть до 2020 года на федеральном уровне размер пособия по безработице не обеспечивал минимальных потребностей безработных граждан на период поиска ими работы. Таким образом, следует признать, что размер пособия по безработице не соответствует его назначению, так как фактически не является материальным возмещением утраченного заработка при потере работы, не поддерживает уровень жизни безработных граждан на социально приемлемом, позволяющем сосредоточиться на активном поиске работы.
В последней редакции Закона о занятости были изменены условия и размер получения пособия, но основные, т.е. базовые основы, остались. Данные изменения были связаны со сложной эпидемиологической ситуацией и принятием решения подтягивания максимальных границ пособия к величине МРОТ.
1 Закон о занятости устанавливает два разных порядка определения размера пособия по безработице: в процентном отношении к среднему заработку уволенного работника и в размере минимальной величины пособия по безработице.
14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
^■Размер максимального пособия по безработице, руб. Соотношение со средней зарплатой, % Соотношение со средней пенсией, %
Рисунок 1. Соотношение уровня максимального пособия с основными социальными
показателями, руб.,%
Источник: составлено авторамс на основеведомственной статистики Р оструда за 2005-2020 гг.
((формы 1 -Т, 2-Т) и Росстата.
Портрет зрегистрированного безработного
В данном разделе проанализированы данные веднмственной статистики отчетности Роструда, на основе анализа которой построен портрит зарегистрирооарного безработного (состав безработных граждан, состоящих на учете в органах службы занятости на конец полугодия/года за период 2016-2020 гг.). Ранее данный аспект нами был рассмотрен в орансфюрмации с целью выявления влияния институционалнных и экономических (факторов на примере регистрируемого рынка труда [1] TAntonovо, Mirzabalaeva, Bondarchuk, 2020).
Как показал анализ, большинство зарегистрированных безработных являются городскими жителями - в период 2016-20Ю гг. их доля в состаое безрабонных в фод-нем составляла около 60%, однако к середине 2020 года во время (и вследствие) пандемии СОУШ-19 данный показатель превысил 70%.
Половозрастной состав безработных, зарегистрированных в органах службы занятости населения, характеризуется преобладанием женщин - в период 2016-2019 гг. - в среднем 52%, в 2020 году доля женщин увеличилась до 57,3%. При этом большинство безработных составляют граждане в возрасте 30-49 лет. На протяжении всего периода с 2016 по 2019 г. удельный вес этой возрастной группы ежегодно увеличивался с 51,5% в 2016 году до 56,3% в 2019 году. В 2020 году тенденция продолжилась, к середине года - 60,6% (I кв.) и 60,2% (II кв.).
Представительство молодежной возрастной группы (18-29 лет) в период с 2016 по 2019 год включительно, напротив, постепенно сокращалось - с 20,5% до 16,0%. Однако
2005 2008 2011 2014 2017 2018* 2019 2020
в 2020 году удельный вес молодежной группы существенно вырос и к середине 2020 достиг почти 24%, несколько снизившись к концу года до 22,6% (рис. 2).
Представительство старшей возрастной группы (50 лет и старше) в составе безра-ботных с 2016 по 2019 г. было довольно стабильным и до конца 2019 года составляло в
II кв. 2016 IV кв. 2016 II кв. 2017 IV кв. 2017 II кв. 2018 IV кв.2018 II кв.2019 IV кв. 2019 II кв. 2020 IV кв. 2020
■ 18-29 лет ■ 30-49 лет
50 лет и старше ■ предпенсионного возраста
Рисунок 2. Составбезработных по возрасту в 2016-2020 гг. (в% от общейчисленности безработных на конец периода) Источник: составлено авторами на основе ведомственной статистики Роструда за 2016-2020 гг.
(формы 2-Т).
■ имеющие высшее образование
■ имеющие среднее профессиональное образование
■ не имеющие профессионального образования
II кв. 2016 IV кв. 2016 II кв. 2017 IV кв. 2017 II кв. 2018 IV кв.2018 II кв.2019 IV кв. 2019 II кв. 2020 IV кв. 2020
Рисунок 3. Состав безработных по уровню образования в 2016-2020 гг. (в% от общей численности безработных на коиец периода) Источник: составлено авторами на основе ведомственной статистики Роструда за 2016-2020 гг.
(формы 2-Т).
70,0
60,0
70,0
20,0
среднем 26-27%. В 2020 году в связи со значительным притоком более молодых когорт безработных удельный вес возрастных безработных резко снизился, к середине года -до 15,3%, а к концу 2020 года подрос до 16,9%.
Заслуживает отдельного внимания динамика численности и представительства в составе безработных - граждан предпенсионных возрастов (далее - предпенсионеров), которые имеют дополнительные законодательно установленные льготы по условиям получения и размеру пособия, что необходимо учитывать при внедрении страховых принципов защиты от безработицы.
Так, до 2019 года доля предпенсионеров среди безработных была довольно стабильной, колеблясь на уровне около 10%. В связи с пенсионной реформой и предоставлением ряда льгот гражданам предпенсионных возрастов, оказавшимся безработными, доля последних в составе безработных к середине 2019 года увеличилась до 16,4%, а к началу 2020 года - до 18,9%. В связи с пандемией, а также расширением доступа отдельных категорий граждан к услугам службы занятости и получению пособия по безработице, что вызвало резкий рост регистрируемой безработицы, численность безработных предпенсионеров увеличилась к концу первого полугодия 2020 года более чем в полтора раза (161%), однако доля их в составе безработных резко снизилась более чем вдвое - до 7,6%. Это связано, как уже отмечалось, с массовым притоком в СЗН более молодых возрастных когорт, оказавшихся без работы в период введенных ограничений на деятельность организаций сферы услуг. По мере снятия ограничений к концу 2020 года доля предпенсионеров увеличилась до 8,4% (рис. 3).
Важными характеристиками, влияющими на длительность пребывания в безработице, на условия, сроки и порядок получения социальной поддержки, в том числе страховых выплат, являются образовательный уровень безработных, наличие или отсутствие квалификации и опыта предыдущей работы.
Состав безработных по уровню образования в период с 2016-го по начало 2019 г. оставался довольно стабильным. При этом большинство состоящих на учете в органах службы занятости безработных граждан в среднем период 2016-2019 гг. имели среднее профессиональное или высшее образование - 61%, в том числе высшее - 24% и среднее профессиональное - 37% от общего числа безработных.
В 2020 году портрет среднего безработного по уровню образования существенно трансформировался - уже к концу первого полугодия 2020 года в составе безработных преобладали граждане, имеющие среднее общее образование и ниже (51,2%), а к концу 2020 года их доля составила уже 60,5% всех зарегистрированных безработных. Именно эти безработные, не имеющие профессионального образования, а также, как правило, квалификации, дольше задерживаются в безработице. Одновременно к концу 2020 года доля безработных с высшим образованием снизилась до 17,1%, а со средним профессиональным образованием - до 22,4%. Значительную часть безработных с более высоким уровнем образования удалось трудоустроить к началу 2021 года.
■ безработные, длительно (более года) не работавшие
■ безработные, впервые ищущие работу
■ безработные, не имеющие квалификации
1>
И
II кв. 2016 IV кв. 2016 II кв. 2017 IV кв. 2017 II кв. 2018 IV кв.2018 II кв.2019 IV кв. 2019 II кв. 2020 IV кв. 2020
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Рисунок 4. Состав безработных по наличию опыта работы/квалификации в 2016-2020 гг. (в% от общей! числен ности безрабо тных на конец периода) Источник: составлено авторами на основе ведомсавенной статистики Роструда за 2016-2020 гг.
(формы 2-Т).
Большинство безработных за весь период исследования (2016-2020 гг.) имели ранее опыт работы. В период с 2016-го по тхчало 2020 года доля имевших опыт работы безработных отставляла в среднем около 90%. Представительство безработных, длительно (более года) не работавших, стабильно возрастало в период до конца 2018 года (18-21,5%).
Во втором квартазе 2019 года удельный2 вес безработных:, длительно (более года) не работавших, сн изился к середине года - до 16,5% и к ко нце 2019 года - до 15,5 %. В 2020 году доля имеющих длительный перерыв в работе осталась на уровне 2019 года -в среднем 16,5% (рис. 4).
Удель ный вес уезработных, вп ервые ищущих работу (ранее не работавших), в среднем за период с 20а6-ео по начало 20220 года соттавлял чуть белее 1К% всех безработных, в том числе не имеющих квалификации - около 6%. В 2020 году доля этих категорий безработных резко увеличилась в связи с расширением доступа к услугам служ°ы занятооти и получение) песобий для далных категорий ррождан.В результате к соредине КД22 года доля безработных без хпыта работы составила 20,4%, а не имевших квалификации - 14%, а к концу 2020 года эти показатели увеличились до 27% -без опыта работы и до 20,7% - без квалификации в общем составе безработных. Таким образом, качественный ностав безработнын к концу 2020 года существенно ухудшился. Повысионеь доля безработных без опыта рабо ты 12 длительно но работавши:) (б олее года), суммарно их доля в составе безработных на начало 2021 года составила более 40%. Именно эти категории безработных наиболее сложно трудоустроить.
Среднее время поиска ра(5оты зарегистрированными безработными в перипд 20162019 аг. составляло околю 5-5,5 месяц ев. В св язи с большим притоком но вых беаработ-
1,4
1,2
I
II
I
I I
II
I Л II. 1.1
II кв. 2016 IV кв. 2016 II кв. 2017 IV кв. 2017 II кв. 2018 IV кв.2018 II кв.2019 IV кв. 2019 II кв. 2020 IV кв. 2020
■ выпускники образовательных организаций высшего образования
■ выпускники профессиональных образовательных организаций
■ выпускники общеобразовательных организаций
Рисунок ¡5. Состав беаработных выпускников образовательных организаций в 201и-2020 гг. (в% ое общей численности безработных на конец периода) Источник: составлено авторами на основе ведомстеенноо статистрки Рострида за 2016-2020 га.
(формы 2-Т).
ных во втором квартале 2020 года средняя продолжительность безработицы снизилась к концу первого полугодия 2020 до 1,8 месяцев, а к началу 2021 составила 1,9 месяца.
Доля выпускников общеобразоиательных о°гаризаций в составе безработных в сриднем за 2016-2019 гг. относстельно невелика - 1,е% всех безрабьтЕьех. Большинство из них - выпускники профессиональных образовательных организаций (1,1%). В 2020 году доля всех выпускников образовательных организаций оказалась менее единицы (рис. 5).
За ключении
На современном этапе ртличительным принципом российской системы материальной поддержки Оозработных является) отсутствие различий в уровне пособий у безработных, имеющих различную продолжительность трудовой деятельности. Российская система защиты от безработицы в части материальной поддержки безработных формируется под влиянием стратегии минимизации экономических и финансовых потерь общества. В перспективе в России страхование от безработицы должно распространяться в обязательном порядке на всех занятых граждан, работающих по трудовому договору, так как они подвержены страховым рискам, связанным с утратой заработка.
Следующим шагом модернизации системы выплаты пособий по безработице в России должно стать увеличение количества факторов, которые позволили бы в наибольшей степени соблюсти принцип социально справедливого установления размера пособий (стаж работы, уровень квалификации, размер утраченного заработка и др.).
1,8
1,6
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
Для формирования действенной системы защиты от безработицы в России на страховых принципах необходимы совершенствование информационной базы; формирование соответствующей институциональной, законодательной инфраструктуры; разработка основных блоков данной системы, связанных с реализацией ее общих целей (прежде всего, системы обязательного страхования от безработицы). Необходимо принятие закона об основах обязательного социального страхования от безработицы.
В российских условиях проблема страхования от безработицы работников малого бизнеса, самозанятых и индивидуальных предпринимателей не менее актуальна, поэтому необходимо, на наш взгляд, ввести обязательное страхование наемных работников, занятых в данном сегменте (индивидуальные предприниматели и самозанятые должны иметь право выбора - участвовать или не участвовать в страховой системе, имея в виду, что в случае отказа от участия они не могут претендовать на компенсацию в случае наступления риска).
В настоящее время для развития добровольных видов страхования характерны такие проблемы, как низкий уровень доверия к добровольному социальному страхованию как инструменту долгосрочного накопления средств, способному конкурировать с другими источниками накоплений (депозиты в банках), а также отсутствие экономических стимулов, в том числе налоговых, для участия населения в системе добровольного страхования. Государственная обязательная и добровольная формы страхования по безработице могут удачно сочетаться только в том случае, если будет правильно организовано их взаимодействие. Страховые компании, осуществляющие добровольное страхование по безработице, должны иметь соответствующие лицензии и удовлетворять специальным требованиям к уставному капиталу и резервированию средств.
В России имеются все предпосылки для того, чтобы возродить обязательное социальное страхование по безработице. В Постановлении Генерального Совета Федерации независимых профсоюзов России от 30 октября 2019 г. № 3/4 отмечено, что «ФНПР считает необходимым воссоздать в Российской Федерации внебюджетный фонд занятости населения. Размер страхового пособия по безработице должен возмещать не менее 50% утраченного заработка, но не выше предельно установленной заработной платы для начисления страховых взносов и не ниже величины МРОТ. Для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, впервые вышедших на рынок труда, длительно не работающих, предлагается сохранить выплату пособия по безработице из средств федерального бюджета, установив ее в размере не ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения соответствующего субъекта Российской Федерации» [12].
Профсоюзная сторона РТК неоднократно отмечала, что в целях реализации конституционной гарантии на защиту от безработицы должен быть обеспечен переход на страховые принципы выплаты пособия по безработице. В Постановлении Исполкома Федерации независимых профсоюзов России от 18 сентября 2018 г. № 5-1 «О позиции ФНПР в связи с изменением параметров пенсионной системы» зафиксиро-
вано: ратифицировать Конвенцию МОТ № 102 без изъятия Раздела IV »Пособия по безработице»; инициировать создание системы страхования от безработицы.
Реализация вышеуказанных предложений профсоюзной стороны РТК обеспечит достойное возмещение утраченного заработка безработного гражданина, которое, с одной стороны, позволит поддержать приемлемый уровень жизни для безработного и его семьи в период отсутствия работы, а с другой стороны, поспособствует восстановлению и росту экономики за счет повышения совокупного потребительского спроса. Кроме того, повысится возможность для гражданина найти работу, соответствующую его профессии и уровню квалификации.
В то же время на настоящий момент у РСПП и ФНПР нет единого мнения относительно уплаты взносов в фонд. У бизнеса есть опасения в сложности выплат страховых взносов, что рассматривается как увеличение налогового бремени [8]. Профсоюзная сторона РТК продолжит настаивать на подготовке конкретных предложений по вопросу перехода на страховые принципы выплаты пособия по безработице. При этом РСПП не поддерживают идею введения нового налога на работодателей.
На наш взгляд, сегодня в России имеются предпосылки для того, чтобы возродить обязательное социальное страхование по безработице.
В законодательстве о занятости по-прежнему просматриваются страховые элементы: деление безработных на категории по условиям обеспечения в зависимости от наличия необходимого трудового стажа (длительность трудового стажа при страховании на случай безработицы выступает косвенным показателем продолжительности страхового периода или страхового стажа); установление размера пособия по безработице лицам, имеющим установленный стаж работы, в зависимости от размера заработка (размер заработка определяет размер страховых взносов, уплаченных страхователем за данного застрахованного); установление размера пособия по безработице лицам, не имеющим установленного стажа работы, исходя из минимального уровня обеспечения, минимальной величины пособия по безработице.
В нормах о материальном обеспечении безработных есть и социально-обеспечительные элементы, например, равная продолжительность выплаты пособий независимо от стажа работы (страхового стажа); отказ от учета страхового стажа при выплате пособия во вторичный период безработицы; дополнительное пособие гражданам, подвергшимся радиации, гражданам из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Сочетание страховых и обеспечительных мер позволит охватить наибольшее число нуждающихся в материальной поддержке безработных граждан, предоставить им более высокий уровень гарантий прав в сфере занятости.
Возложение на работодателей обязанности по уплате страховых взносов в Фонд занятости не станет непосильным бременем, если решить вопрос с упорядочением налогов и перераспределением налогового бремени. Этому может поспособствовать создание единого механизма администрирования налогов, таможенных платежей и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. При этом, как отмеча-
ется в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в предстоящие годы налоговые условия для бизнеса меняться не должны.
Социальная поддержка граждан в период безработицы должна отвечать следующим требованиям: быть достаточной для удовлетворения основных жизненных потребностей; предоставляться безработным гражданам только при условии осуществления ими активного поиска работы и участия в специальных программах по содействию занятости; ограничиваться по максимальному сроку ее получения (не более чем год).
ИСТОЧНИКИ:
1. Антонова Г.В., Мирзабалаева Ф.И., Бондарчук А.Г. Трансформация портрета безработного на регистрируемом рынке труда под влиянием институциональных и экономических факторов // Экономика труда. - 2020. - № 8. - с. 693-712.
2. Дедеева С.А., Галушко М.В., Баженова Т.Л. Анализ причин безработицы и ее негативные последствия в современной России // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2020. - № 7-2. - с. 19-27. - doi: 10.17513/vaael.1234 .
3. Дудина О.М., Арсельгова М.А. Социальные и экономические последствия безработицы // Экономика труда. - 2019. - № 2. - с. 923-940. - doi: 10.18334/et.6.2.40810.
4. Закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 14.08.2021).
5. Капыльцова В.В. Методология социальной политики государства: проблема социальных рисков. / В книге: Проблемы и перспективы инновационного развития экономики. - Донецк: Донецкий национальный технический университет, 2018. -17-26 с.
6. Конвенции. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 14.08.2021).
7. Конвенция № 168 и Рекомендация № 176 «О содействии занятости и защите от безработицы». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 14.08.2021).
8. Материалы Комитета РСПП по рынку труда и социальному партнерству. Rspp.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rspp.ru/events/news/sostoyalos-ocherednoe-zasedanie-komiteta-rspp-po-rynku-truda-i-sotsialnomu-partnerstvu-5f101530a2560 (дата обращения: 15.08.2021).
9. Мигранова Л.И. Рынок труда в изменяющихся условиях социальной среды и цифровой трансформации экономики // Экономика труда. - 2020. - № 12. - с. 11351148. - doi: 10.18334/et.7.12.111396.
10. Положение о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 8.06.1993 г. № 5132-1. Официальный сайт информационно-правового портала Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 15.08.2021).
11. Постановление ВС РФ от 08.06.1993 № 5132-1 «Об утверждении Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LA W_2123/1cdab642579ea73baf785f2a13986135307600dc (дата обращения: 14.04.2021).
12. Постановление Генерального Совета Федерации независимых профсоюзов России от 30 октября 2019 г. N 3-4 Об утверждении Программы нормотворческой деятельности ФНПР. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://internet.garant.ru/#/ document/73006804/paragraph/1/doclist/13498/showentries/0/highlight/%D0%9F%D0 %BE%D1%81%D1%82%D0 (дата обращения: 15.08.2021).
13. Прокопов Ф.Т. Безработица и эффективность государственной политики на рынке труда в переходной экономике России. - М.: ТЕИС, 1999. - 311 c.
14. Роик В.Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. - М.: Б. и., 1994. - 126 c.
15. Савина С.Е., Азимова Г.Р. Региональная безработица и формирование рабочих мест в контексте общемировых тенденций // Экономика труда. - 2018. - № 3. -c. 663-682. - doi: 10.18334/et.5.3.39417.
16. Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 14.08.2021).
17. Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ в пункт 1 статьи 36 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 сентября 2013 г. Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 14.08.2021).
18. Четвернина Т.Я. Становление системы защиты от безработицы в современной России. / Монография. - М.: Наука, 2004. - 310 c.
19. Янченко Е.В. Риски безработицы в условиях цифровизации экономики // Экономика труда. - 2020. - № 8. - c. 677-692. - doi: 10.18334/et.7.8.110729.
REFERENCES:
Antonova G.V., Mirzabalaeva F.I., Bondarchuk A.G. (2020). Transformatsiya portreta bezrabotnogo na registriruemom rynke truda pod vliyaniem institutsionalnyh i eko-nomicheskikh faktorov [Transformation of the portrait of the unemployed in the registered labour market under the influence of institutional and economic factors]. Russian Journal of Labor Economics. 7 (8). 693-712. (in Russian). Chetvernina T.Ya. (2004). Stanovlenie sistemy zashchity ot bezrabotitsy v sovremennoy Rossii [Formation of the system of protection against unemployment in modern Russia] M.: Nauka. (in Russian). Dedeeva S.A., Galushko M.V., Bazhenova T.L. (2020). Analizprichin bezrabotitsy i ee negativnye posledstviya v sovremennoy Rossii [Analysis of the reasons of unemployment and its negative consequences in modern Russia]. Vestnik Altayskoy akademii ekonomiki iprava. (7-2). 19-27. (in Russian). doi: 10.17513/vaael.1234 .
Dudina O.M., Arselgova M.A. (2019). Sotsialnye i ekonomicheskie posledstviya bez-rabotitsy [Social and economic consequences of unemployment]. Russian Journal of Labor Economics. 6 (2). 923-940. (in Russian). doi: 10.18334/et.6.2.40810.
Kapyltsova V.V. (2018). Metodologiya sotsialnoy politiki gosudarstva: problema sotsi-alnyh riskov [Methodology of the state's social policy: the problem of social risks] Donetsk: Donetskiy natsionalnyy tekhnicheskiy universitet. (in Russian).
Migranova L.I. (2020). Rynok truda v izmenyayushchikhsya usloviyakh sotsialnoy sredy i tsifrovoy transformatsii ekonomiki [The labour market in the changing social environment and digital transformation of the economy]. Russian Journal of Labor Economics. 7 (12). 1135-1148. (in Russian). doi: 10.18334/et.7.12.111396.
Prokopov F.T. (1999). Bezrabotitsa i effektivnostgosudarstvennoy politiki na rynke truda v perekhodnoy ekonomike Rossii [Unemployment and the effectiveness of state policy on the labor market in the transition economy of Russia] M.: TEIS. (in Russian).
Roik V.D. (1994). Sotsialnoe strakhovanie: istoriya, problemy, puti sovershenstvovaniya [Social insurance: history, problems, ways of improvement] M.: B. i. (in Russian).
Savina S.E., Azimova G.R. (2018). Regionalnaya bezrabotitsa i formirovanie rabochikh mest v kontekste obshchemirovyh tendentsiy [Regional unemployment and job creation in the context of global trends]. Russian Journal of Labor Economics. 5 (3). 663-682. (in Russian). doi: 10.18334/et.5.3.39417.
Yanchenko E.V. (2020). Riski bezrabotitsy v usloviyakh tsifrovizatsii ekonomiki [Unemployment risks in the context of digitalization of the economy]. Russian Journal of Labor Economics. 7 (8). 677-692. (in Russian). doi: 10.18334/et.7.8.110729.
