CC BY
5УДК 338.26
К ВОПРОСУ О СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДАХ К МУНИЦИПАЛЬНОМУ УПРАВЛЕНИЮ В ГОРОДАХ
ТО THE ISSUE OF MODERN APPROACHES TO THE MUNICIPAL MANAGEMENT IN CITIES
H. A. Koctko
N. A. Kostko
Ключевые слова: управление, управление развитием города, городское сообщество, цели управления Key words: management, urban development management, urban conamnity, management objectives
Определены цели, инструментарий развития города через социальное сообщество как условие взаимодействия индивидов, активизации участия в вопросах развития города.
The article defines the objectives of the city development mechanisms via the social community as a condition of interrelation of individuals and stimulation of their participation in the city's development matters.
Состояние и тенденции развития муниципальных образований, городов во многом обусловлены скоростью, масштабностью, глубиной тех изменений, которые стали базовыми характеристиками нового информационного типа общества. Одновременно именно в городах новые явления и свойства отчасти зарождаются и наиболее ярко проявляются и приобретают глобальные свойства и черты. Как форма организации пространства город представляет сложную систем}' с многоуровневыми связями и отношениями, возникающими между ее различными элементами, которые сами по себе являются социальными системами, имеющими свои закономерности существования, тенденции развития и управления.
Усложнение общественных процессов в городах требует разработки новых подходов и к их управлению. Если местное самоуправление — это общественно-правовая форма организации жизнедеятельности населения на местах, то инструментом реализации целей является муниципальное управление, при этом не отдельной сферы или сегмента, а управление развитием сложной социальной системой, какой является город.
Обеспечение поступательности развития города предполагает актуализацию социальных аспектов его функционирования через систему управления. Сегодня мы имеем стандартно-унифицированную систему управления (согласно 131-Ф3) с типологизированным набором функций для поддержания определенного уровня и качества жизни, что в современных условиях становится недостаточным, особенно в части привлечения социального фактора, нематериальных ресурсов общества в городские процессы. Новый подход в управлении предполагает иную расстановку акцентов в рамках уже действующей системы: при определении целей развития; механизмов их реализации; действенности субъектов, включенных в процесс муниципального управления.
Сегодня содержание продекларированных в программных документах МО целей развития свидетельствует о доминировании экономико-технократического подхода в муниципальном управлении. Принятая оценка эффективности муниципального управления также предполагает в основном учет экономико-статистических показателей. И это объективная данность, фиксация целей управления, обеспечивающих усредненный и необходимый уровень удовлетворения интересов и потребностей элементов социальной системы.
Наряду с этим общество исходит из того, что именно на муниципальном уровне, где власть, управление наиболее тесно вступают во взаимодействие с населением, стратегической целью муниципального управления должно стать развитие человеческого потенциала и капитала. И, как следствие, целью управления развитием города должно стать создание условий для его качественного поступательного развития. Эта цель продекларирована в большинстве европейских городов, российский пример — Санкт-Петербург. На сегодняшний день мы имеем подтверждение значимости данной целеориентации даже в количественных показателях, доказывающих, что «экономическая отдача от человеческого капитала превышает отдачу от физического капитала» [ 1 ].
Акцент на формировании качественных характеристик человеческого потенциала и капитала в муниципальном управлении позволяет получить обратный системный эффект во всех сферах жизнедеятельности. Речь идет о повышении ВВП, ВРП, производительности труда, адаптивности к изменениям, качестве рефлексии и трансляции нового знания, культуры, высокой степени ценности человека, его жизни и т. д.
Инструментально это достигается через социальную инфраструктуру. Уровень и качество услуг, предоставляемых социальной инфраструктурой населению, косвенно характеризуют уровень и качество человеческого капитала. Но никоим образом не свидетельствуют о роли последнего в жизни города, степени его отдачи, участии в разрешении сложных городских проблем, о том, является ли он нематериальным ресурсом развития, и как его можно задействовать в управленческой практике. Возникают вопросы: совпадают ли цели развития системы управления и носителей, обладателей человеческого капитала, как и где, посредством чего их отследить и главное, состыковать и учесть в практике управления.
Действенность и позитивная результативность человеческого капитала может проявиться через возможности установления отношений взаимодействия, где индивид, отдельные группы, сообщества выступают субъектами в соуправлении развитием общества наравне с муниципалитетом, органами местного самоуправления на принципах партнерства, совместной ответственности.
Взаимодействие рассматривается в качестве инструментально-организационного начала любого управленческого действия активизации горожан, что наиболее последовательно и логично можно осуществить через городские общности и сообщества.
В основу стратегии управления развитием города должен быть заложен принцип актуализации человеческого потенциала и капитала через развитие общности и сообществ. Формирование городского сообщества (в его классическом понимании) в крупном городе методами управления — утопия, но здесь важен путь, вектор движения в данном направлении, включение большего числа горожан в орбит}' данного процесса, что позволяет через городскую общность, локальные сообщества, переориентировать внутригрупповые, индивидуальные интересы горожан на коллективные, общественные.
Как отследить состояние городского сообщества, его интересы, влияние на развитие города и как скоординировать эти интересы и процессы в управленческой практике? Существует целый ряд оценок состояния городского сообщества (уровень социальной напряженности, уровень комфортности и т. д.), но он не предполагает оценку' степени участия горожан в достижении целей развития, синхронизированных между' всеми субъектами управления.
Попытаемся перевести методологию социального управления в плоскость практики муниципального управления через введение в практический оборот такого показателя, как степень идентичности. Построение
городской общности идет через идентификацию человеком себя как горожанина и является объединяющей характеристикой. которая есть совместный проду кт жизнедеятельности города и горожан на протяжении всего пути их бытия. Формирование идентичности сопряжено с процессами актуализации ожиданий, встречных требований к обществу, потребностью во взаимодействии, установлении индивидуальной системы координат приоритета интересов через соотношение личного и общественного. Идентичность реализуется посредством общественных отношений, акты и механизмы которой обеспечивают связность функциональных и символических единиц социального пространства [2]. Самоидентификация человека как горожанина есть логическое движение к формированию городской общности.
Высокая степень социальной идентичности есть условие и результат социального действия и взаимодействия индивидов. Если исходить из теории И. Гофмана, то социальная идентичность — это естественная роль индивида как результирующая освоения ситуации. В то время как П. Бергер и Т. Лукман рассматривают социальную идентичность скорее как роль, которую навязывает ситуация, именно она манипулирует индивидом, при этом он может потерять свою идентичность. В первом случае индивид осваивает ситуацию — «определяет ситуацию» (термин У. Томаса). Во втором — ситуация управляет.
Следовательно, как в первом, так и во втором случае можно говорить о возможности управления социальной идентичностью, в первом случае — косвенно, во втором — целенаправленно. «Взращивание» идентичности в условиях глобализации рассматривается как проблема достижения социальной сплоченности и жизнеспособности национального сообщества, укрепление культурных ресурсов ее воспроизводства» [3].
Подвижность границ идентичности, включая «разделяющие общественное и частное, публичное и приватное, их конфигурации» [2] требует внимания и управленческого действия по удержанию баланса между естественными, но противоположными состояниями.
На данный момент в системе управления важно акцентировать внимание на формировании социальной идентичности и социального сообщества в городе. Во многом это обусловлено целым рядом причин. Назовем только некоторые из них. В настоящее время наблюдается сокращение связей и взаимодействия даже в рамках локальных сообществ, не говоря уже о городской общности людей. Разобщенность интересов, социальная апатия, инертность и консерватизм действий стали яркими характеристиками современных городов, о чем свидетельствуют результаты социологических исследований в стране и мире. Уже сегодня многие ученые указывают на опасность размывания социальных характеристик общества, и как следствие утери социальных ресурсов общества для развития и саморазвития, потери им своей общественной природы и замены её на кибернетическую.
Современные противоречия приобретают объемный и явственный характер, когда, с одной стороны, информационные технологии способствуют интеграции человеческого сообщества через систему информационной паутины, с другой стороны, «дезинтеграции социального и появлению «кастового» и «атомизированного» общества» [4]. Подобные явления несут угрозу разобщенности, искусственно созданной анклавности, отчужденности от социального капитала не своих.
При этом «вертикально интегрированные, инстигуциализированные формы социальности дополняются и замещаются ее сетевыми формами» [5], в которых виртуализация отношений и взаимодействий приводит к двум взаимоисключающим явлениям: к большей вариативности личного самоотождествления с разными сообществами; «к упрощению личности и культуры под воздействием растущей технологизации и стандартизации практик повседневного существования» [5].
В связи с этим возникает потребность в поисках управленческих решений по преодолению тенденций разобщенности, разрыва взаимодействий и социального пространства, а проблемы формирования городских общностей и сообществ перерастают из теоретико-методологической плоскости в практическую.
Усиливающаяся атомизация общества обусловлена в том числе дезинтеграцией в определении морально-нравственных ценностей и целей современного общества. Если говорить о России, то сложилась парадоксальная ситуация, когда государство, общество, основные социальные институты не хотят обозначить свои ценности (за исключением церкви) во многом ссылаясь на:
• идеологизированность данного феномена;
• современную трансформацию и невостребованность обществом «устаревших» морально-нравственных ценностей;
• изменение содержания и функций государства;
• трансформацию природы всех уровней власти;
• необходимость перехода к ценностям индивидуального выбора.
В условиях неопределенности, вакуума ценностных оснований и ориентиров развития общества человек, горожанин, поставленный в ситуацию выбора, не всегда может его найти. С одной стороны, человек ощущает. сохраняет за собой право на выбор, с другой, это осознание и действенность ограничены собственным пониманием, уровнем осмысления процессов и т. д. Искусственно создается основание для выбора узаконенного одиночества и отчуждения от общества. Разрыв связей с подобными тебе членами общества приводит к размыванию социальных устоев общества, ставит под угрозу его последующее развитие, что противоречит самой природе человека, для которого ценностью «выступает способность быть «значимым другим» [6].
Без активизации взаимодействия человек — общество, без создания методами управления условий для развития городского общества и локальных территориальных сообществ разрешить данные проблемы вряд ли возможно.
Морально-нравственные ценности складывались веками, менялся порядок отдельных постулатов, степень проявления, но сущность и гуманистическая направленность была, есть и будет всегда. В современных условиях системного кризиса речь надо вести не о формальном навязывании гуманистических идеалов и ценностей, а о создании условий, управленческих технологиях, которые обеспечивали бы их проникновение в ткань общества, пронизывали все социальное пространство, где роль городского сообщества обозначается в виде обеспечивающего условия и целевой ориентации. Приоритет универсальных ценностей, «приобщение к универсальным смыслам бытия делает человека родовым существом, а не просто социальным атомом, агентом культуры, носителем предрассудков» [6].
Только при таких условиях человеческий капитал будет работать на общество, на развитие, на созидание, а не на разрушение. Мониторинг, оценка степени социальной идентификации горожан должна стать важным элементом муниципального управления.
Идентичность можно рассматривать как синтез идей и ценностей, складывающихся в результате субъектного взаимодействия, которое «формирует особое символическое пространство, насыщенное ценностно-смысловым содержанием, закрепляя образы, нормы и стили, передавая мифы и истории, государство интегрирует социокультурное пространство, создавая необходимые условия для социального взаимодействия и личностной самореализации» [3].
Актуальность именно такого подхода обусловлена и возрастающим проявлением активности населения во всех сферах жизнедеятельности, и вектор этой активности не всегда совпадает с целями развития общества. Отметим, что проявления активности рассматриваются не в качестве угрозы социального конфликта, а как инструмент развития.
Активность в ряду формирования обеспечивающих условий для городского сообщества является основным индикатором муниципального управления. Значимой является комплексность анализа активности, включающей различные формы: инновационную активность; экономическую активность; социальную активность; политическую активность; социокультурную активность; молодежную активность; территориальную активность.
Недооценка актуализации активности населения в практике управления приводит к управленческим действиям не на опережение, а вдогонку решению уже имеющихся проблем и противоречий различной степени проявления и влияния на общество, что многократно умножает ресурсные затраты на их преодоление.
В практике муниципального управления отсутствует комплексный подход к определению показателей, характеризующих вектор его развития с учетом возрастающего влияния активности населения и форм ее проявления, которая должна не отторгаться системой управления, а отслеживаться, должно оцениваться ее снижение или повышение как индикатор для корректировки управленческих действий, необходимости их согласования с населением. Необходимо, чтобы цели развития системы управления и населения коррелировали, а не вставали по отношению друг к другу в оппозицию, что в конечном счете позволяет уйти от пассивно-уни-версальной формы управления к активно-селективной.
Данная управленческая форма предполагает наладить конструктивный диалог с обществом посредством учета мнения населения для определения горожанами и властью совместных целей и путей развития.
В организационном плане речь идет не о создании новой системы управления, структурных подразделений, а об использовании в практике принятия конкретных управленческих решений в различных сферах уже имеющихся механизмов учета мнения горожан, которые формализованы и действуют в соответствии со статьей 131- ФЗ, а именно: правотворческая инициатива; ТОСы; обращения граждан; собрания, конференции; публичные слушания; ТСЖ; СМИ; информационные и интернет- ресурсы; общественные организации и фонды; общественные советы при органах местного самоуправления.
Далее создание обеспечивающих условий развития локальных сообществ различных форм и направленности действий, где возможно «воплощение труднодостижимого равновесия между индивидуальной свободой и потребностью в человеческой солидарности. .. где происходит сдерживание личностного начала в пространстве социального и культурного, но именно в этих пространствах происходит саморазвитие личности. В ряде случаев эго происходит в жесткой форме социального «конструирования» [3]. Опыт Германии, исследования совместно с А. А. Попковой [7] подтверждают эффективность даже такой простой управленческой меры, как поддержание массовости территориальных локальных сообществ через предоставление мест расположения, их доступности в различных частях города, особенно проблемных, криминогенных, с высокой степенью проявления асоциальных проявлений.
Социальное пространство города также должно конструироваться. «Физическая среда организует человеческую активность совершенно определенным способом, задавая объективные формы социального взаимодействия, равно как сама среда, а особенно городская, является, во многом, социальным продуктом» [8].
Инструментально-технологический элемент системы управления развитием города, региона включает в себя набор управленческих методов и методик, системное и комплексное применение которых обеспечит поступательное научно обоснованное движение к целям развития. На первый взгляд, в этом пункте нет особых
проблем, но тем не менее до сих пор ведутся дискуссии общеметодологического характера, например, об алгоритме управленческих действий, не говоря уже о его реализации посредством конкретных прикладных методик и технологий. В качестве такого алгоритма можно предложить логическую цепочку из взаимосвязанных элементов: актуализация проблемы — диагностика — прогнозирование — социальное проектирование — планирование — програм миро ванне — принятие управленческого решения. Результаты всех этапов подвергаются социальной экспертизе. Каждый из элементов алгоритма имеет свою последовательность, пространственно-временную определенность, инструментарий и продукт; последний, в свою очередь, является одним из элементов последующего управленческого действия.
Хотелось бы более подробно остановиться на понятии проектирования в управленческой практике. Алгоритм управленческого цикла обязательно включает в себя этап проектирования как самостоятельное звено, отличное в верхней границе от прогнозирования, а в нижней — от планирования и программирования. Проектирование рассматривается как промежуточное звено между теорией и практикой, как система операционально используемых знаний (выражение П. П. Лакиса) в управлении.
Алгоритм проектировочной деятельности, по мнению Г. П. Щедровицкого, в рамках стратегии преобразования среды включает в себя несколько этапов, которые могут быть использованы в проектировочной деятельности как технологии социального управления развитием
Первый этап исследования включает, во-первых, анализ ситуации через ответ на вопрос о том, в какой мере необходимые нам изменения деятельности могут быть результатом естественных процессов и какова мера сознательного, целенаправленного вмешательства для достижения поставленной цели. Таким образом, речь идет о необходимости установления соотношения и связи между «естественным» и «искусственным», оценки ситуации деятельности [9].
Во-вторых, естественное, историческое движение, прогресс — это еще не есть цель и задача нашей сознательной деятельности. Чтобы это произошло, необходимо изучить эти процессы, определить факторы, на которые мы сможем влиять, то есть определяется цель и задачи нашей меры воздействия на те процессы, которые до нас делала естественная история.
В-третьих, определение линии прогресса в её линейно-количественном виде. В итоге создается прогноз-но-нормативная модель.
Таким образом, проектирование как технологический этап социального управления включает в себя два этапа: первый — это разработка прогнозно-нормативной модели, идеального типа долженствования; второй
этап предполагает интерпретацию модели в её операциональное состояние из образа в образец, что предполага-
ет возможность создания конкретных планов, программ управленческого действия.
В содержательном плане конкретные управленческие действия с использованием инструментов социального прогнозно-нормативного проектирования должны быть направлены на преодоление кризисных явлений в обществе в целом, а именно:
• многократной смены и потери идеалов, стратегий, ценностных систем, дезориентировавшей стран)' и людей:
• расширения ареала низких моральных качеств (обмана, жадности, зависти, тотального неуважения к человеку, жестокости, заносчивости, тщеславия, пошлости, самодовольства, недоверия, спеси, чванства и т. д.);
• снижения уровня общей и профессиональной культуры;
• плохо приспособленной для «человека повседневности» [10] пространства города.
Список литературы
1. Капелющников Р. И. Сколько стоит человеческий капитал России? // Вопросы экономики. - 2013. - № 1. -С. 27-47.
2. Орлова Э. А. Концепции идентичности/идентификации в социально-научном знании // Вопросы социальной теории. - Т. 4 -2010. -С. 87-111.
3. Астафьева О. Н. Реструктуризация и демаркация идентичностей в условиях глобализации: будущее национально-культурной идентичности // Вопросы социальной теории. - Т. 4 - 2010 - С. 255-281.
4. Мальковская И. А. Профиль информационно-коммуникативного общества (обзор зарубежных теорий) // Социс. -2007,-№2.-С. 79.
5. Гавров С. Н. Взаимодействие культур и поиск новой идентичности // Вопросы социальной теории. - Т. 4. -2010.-С. 501-506.
6. Резник Ю. М. Многогранный образ человека: предпосылки построения конфигуративной модели // Вопросы социальной теории. - Т. 4. - 2010. - С. 18-62.
7. Костко Н. А., Попкова А. А. Опыт исследования социальной активности молодежных общественных объединений и молодежных сообществ. - Тюмень: Печатник, 2012. - 119с.
8. Чешкова А. Российское городское пространство: попытка осмысления // сб. Российское городское пространство: попытка осмысления. - М.: 20(Ю. - С. 13-38.
9. Щедровицкий Г. П. Избранные труды. - М.: Шк. культ, полит., 1995.
10. Митрошенков О. А. Некоторые особенности управленческой идентичности в России: к постановке проблемы // Вопросы социачьной теории. - Т. 4 - 2010. - С. 508-512.
11. Российская урбанизация на перепутье: к «городу-саду» юти в «город-огород»? Сценарии развития российских городов //Москва, 2001 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: \v\vw.i-u.ru.
Сведения об авторе
Костко Наталья Анатольевна, д. с. н., профессор, проректор по тутой работе , Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права», г. Тюмень, тел. 8(3-152)332 621, e-mail: kostko-niticbyandex.ru
Kostko N. Л, Doctor of Sociology, professor, vice-rectorfor R&D; State Autonomous Educational Institution of Higher Professional Education of Tyumen Region, Tyumen State University of World Economics, Management and Law, phone: + 7(3452)332 621, e-mail: kostkoniticbyandex.ru
