CC BY
96
© Л.Ю. Богачкова, 2007
УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В ОТРАСЛЯХ ТЭК
Л.Ю. Богачкова
Совершенствование управления отраслями ТЭК для достижения российскими энергетическими компаниями высокой степени конкурентоспособности на внутренних и мировых рынках является актуальной задачей современной российской экономики и важной составляющей Энергетической стратегии 1 государства. Тарифная политика в энергетике призвана обеспечивать реализацию Энергетической стратегии. Широко обсуждаются такие проблемы тарифной политики в ТЭК, как относительное занижение внутренних цен на газ и электроэнергию и диспропорция цен на взаимозаменяемые энергоресурсы 2. Настоящая работа обосновывает необходимость комплексного подхода к решению указанных проблем и представляет некоторые направления реализации такого подхода.
Относител ьное занижение внутренних цен на газ и электроэнергию. Как в течение трансформационного спада, так и в период восстановительного роста, топливно-энергетический комплекс, и в особенности его газовая и электроэнергетическая отрасли, использовались в качестве «локомотива», призванного «вывезти» национальную экономику из кризиса. Регулирование цен природного газа и электроэнергии являлось средством для решения текущих социально-экономических проблем, а долгосрочные интересы развития этих отраслей отодвигались на второй план. Эти особенности тарифной политики отражены на рисунке 1, где проиллюстрированы данные о динамике цен в электроэнергетической, газовой и топливной 3 промышленности, а также о
динамике индекса цен в промышленности в целом (ИЦП). Графики демонстрируют значительное отставание роста тарифов на газ и электроэнергию от соответствующего роста цен в промышленности и, в особенности, от роста цен в топливной промышленности.
Так, например, в 2000 г. рост тарифов на газ отставал от роста ИЦП более чем вдвое, а рост цен на электроэнергию составил лишь 0,68 от роста ИЦП. По сравнению с ценами в топливной промышленности в том же 2000 г. пропорции сравнительного роста тарифов имели следующие значения: 0,23/1 (газовая промышленность / топливная промышленность) и 0,36/1 (электроэнергетика / топливная промышленность). В течение последующих 5 лет, с 2000 г. по 2005 г., заниженный темп роста тарифов на газ и электроэнергию сохранился и наблюдается в настоящее время. Заметим, что графики на рисунке 1 построены на основе данных о номинальных ценах энергоносителей. Реальные же цены на газ и электроэнергию и темпы их роста часто оказывались еще более низкими в связи с использованием бартера и иных форм неденежных расчетов, а также в связи с предоставлением значительных скидок социально значимым потребителям.
Положительный эффект проводимой политики заключается в том, что сдерживание роста цен на газ и электроэнергию является действенным механизмом замедления темпов инфляции, поддержания конкурентоспособности отечественной энергоемкой промышленности и ослабления социальной напряженности 4.
220
200
s
с
си
а
О 160
5
ф
1140
а
о
“ 120
.о
ct
ü 100 ■а
S 80 CÜ
Ü 60
X
V
11 40
208,39
—Цены в промышленности (ИПЦ) —■—Тарифы на электроэнергию Цены на газ Цены в топливной промышленности
166,71
97,87 85,86
76,63 75,98 64,29
^.^-*'52,12 44,27 59,53 45,67 -—54,8
20,82 21,04 ^^*"40,9 27,9 28,83
2 с» 4-CD 12,6 18,03
1995 1997 1998 2000 2002 2004 2005
20
Год
Рис. 1. Динамика роста индекса цен [1990 г. = 1 (во сколько раз, с учетом деноминации рубля в 1998 г.)]
К отрицательным последствиям занижения тарифов на газ и электроэнергию относятся дефицит инвестиционных ресурсов и нерациональное, расточительное энергопотребление. Занижение цен на электроэнергию означало на практике исключение из тарифов инвестиционной составляющей 5. Централизованный государственный фонд для финансирования капиталовложений в отрасли энергетики был ликвидирован в начале 1990-х годов 6. Частные инвестиции в условиях проводимого ценового регулирования не имели стимулов. Накопившийся дефицит инвестиционных ресурсов явился причиной критического износа основных производственных фондов. В электроэнергетике в связи с ожидаемым экономическим ростом возрас-
тают риски неспособности отрасли удовлетворить растущий совокупный спрос на электроэнергию. В газовой отрасли проблема усугубляется тем, что основные эксплуатируемые месторождения газа в Западной Сибири значительно выработаны и постепенно истощаются. Открытые новые месторождения расположены в труднодоступных районах, и их разработка будет гораздо более сложной и дорогостоящей. Необходимость воспроизводства основных фондов, ухудшение условий добычи, освоение новых месторождений и формирование соответствующей инфраструктуры при увеличении дальности транспортировки газа - все это требует значительного роста инвестиционных затрат и увеличения эксплуатационных издержек7.
0
*
* Составлено автором по: Троицкий А.А. Энергетика и экономика России: прошлое, настоящее и будущее // Энергия. 2003. № 9. С. 9-15; № 10. С. 2-12; Статистический раздел // Экономический журнал ВШЭ. 1998. № 1; 2001. № 1; 2005. № 3; Уринсон Я. Тарифная политика РАО «ЕЭС России» на 2006-2008 годы // Тарифная политика и экспертиза. 2006. № 2. С. 38-40; Тарифы в электроэнергетике: Информ.-аналит. бюл. / Ин-т экономики естественных монополий Акад. народного хозяйства при Правительстве РФ; РАО «ЕЭС России»; ФСТ. М., 2004; Экономический обзор - Российская Федерация. Июль 2004 // Сайт Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Режим доступа: http://www.oecd.org/dataoecd/32/37/32517767.pdf; Официальный сайт ФСТ РФ. Режим доступа: http:// www.fstrf.ru.
Занижение регулируемых цен газа и электроэнергии создает также негативный эффект, заключающийся в стимулировании нерационального энергопотребления. Нерациональное производственное расходование запасов природного газа проявляется, в частности, в том, что нефтяные компании, добывающие попутный газ при разработке нефтяных месторождений, вынуждены сжигать его в факелах, поскольку переработка и реализация газа оказываются нерентабельными из-за чрезмерно заниженных внутренних цен этого энергоносителя. По этой же причине независимые (от «Г азпрома») производители газа, готовые разрабатывать месторождения со сложными условиями добычи, лишены такой возможности. Положение независимых производителей осложняется отсутствием мер поддержки малого и среднего бизнеса в газодобыче, нео-
птимальной налоговой политикой и дискриминационной политикой «Газпрома» в отношении доступа независимых производителей газа к трубопроводной инфраструктуре 8.
Рисунок 2 демонстрирует определенные изменения подходов к тарифному регулированию, произошедшие за последнее пятилетие. Начиная с 2000 г. цены газа росли темпами, превышающими как инфляцию (ИПЦ - индекс потребительских цен), так и рост цен в промышленности (ИЦП - индекс цен в промышленности). Цены в электроэнергетике с 2000 г. по 2004 г. также опережали инфляцию. Значения внутренних цен на газ и электроэнергию приблизились к уровням, соответствующим окупаемости издержек долгосрочного периода (с учетом инвестиционных затрат)9. Вместе с тем полное решение накопившихся за долгие годы отраслевых проблем пока не достигнуто.
%
Рис. 2. Темпы роста регулируемых цен на электроэнергию и газ в сравнении с темпами роста цен в топливной промышленности, ИПЦ и ИЦП (в % за год) *
* Составлено автором по: Троицкий А.А. Энергетика и экономика России: прошлое, настоящее и будущее // Энергия. 2003. N° 9. С. 9-15; N° 10. С. 2-12; Статистический раздел // Экономический журнал ВШЭ. 1998. № 1; 2001. № 1; 2005. № 3; Уринсон Я. Тарифная политика РАО «ЕЭС России» на 2006-2008 годы // Тарифная политика и экспертиза. 2006. № 2. С. 38-40; Тарифы в электроэнергетике: Информ.-аналит. бюл. / Ин-т экономики естественных монополий Акад. народного хозяйства при Правительстве РФ; РАО «ЕЭС России»; ФСТ. М., 2004; Экономический обзор - Российская Федерация. Июль 2004 // Сайт Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Режим доступа: http://www.oecd.org/ dataoecd/32/37/32517767.pdf; Официальный сайт ФСТ РФ. Режим доступа: http://www.fstrf.ru.
Для ликвидации отрицательных последствий политики, проводившейся ранее в отношении ТЭК, Энергетическая стратегия предусматривает следующие средства: либерализацию энергорынков, сокращение сферы тарифного регулирования и повышение цен на газ и электроэнергию. Следует заметить, что при этом проблемы отдельных отраслей нередко рассматриваются изолированно друг от друга, а вопросы тарифной политики изучаются в отрыве от налоговой, антимонопольной, таможенной и промышленной политики. Представляется важным подчеркнуть, что комплексный подход к совершенствованию управления отраслями ТЭК является важным принципом и необходимым условием оптимизации тарифной политики в энергетике.
Применительно к тарифной, налоговой, антимонопольной и промышленной политике в отношении независимых производителей газа комплексный подход мог бы заключаться в льготном налогообложении независимых производителей газа при разработке и эксплуатации ими новых сложных месторождений или при доработке старых истощающихся месторождений. В антимонопольной политике требуется предотвращение дискриминации независимых производителей в отношении доступа к газпромовской трубе и в отношении ценообразования на транспортировку газа; в промышленной политике - разработка мер по поддержке развития малого и среднего нефтегазового бизнеса. Реализация этого комп-
лекса мер привела бы к увеличению добычи и предложения газа и способствовала бы, в конечном счете, понижению его цены на внутреннем рынке.
Применительно к проблеме обновления и развития основных производственных фондов электроэнергетики комплексный подход может реализоваться в создании государственного фонда инвестирования, источником финансирования которого могли бы стать дополнительные рентные доходы, генерируемые смежными отраслями ТЭК (например, нефтяной отраслью) в периоды благоприятной конъюнктуры мировых энергетических рынков.
Диспропорция внутренних цен на взаимозаменяемые энергоресурсы. Эта проблема тарифной политики в ТЭК тесно связана с занижением цен на газ и электроэнергию и является ее следствием. На мировом рынке цена газа с учетом его высоких потребительских свойств значительно превосходит цены угля и мазута. На внутреннем же рынке ценовые пропорции для угля и газа длительное время были искажены, как это показано в таблице 1.
Основными потребителями газа в национальной экономике являются предприятия электроэнергетики. Поэтому динамика и уровень цены первичного энергоносителя - газа -в значительной степени обусловливает динамику и уровень цен на электроэнергию. Структура генерирующих мощностей российской электроэнергетики по типам электростанций показана в таблице 2.
Таблица 1
Наблюдавшаяся и планируемая (с целью устранения диспропорции) динамика соотношения цен газа и угля в среднем по России *
Период Цена газа / цена угля (за тонну условного топлива)
1992-2000 гг. 0,65 / 1,0
2000-2003 гг. 0,85 / 1,0
2010 г. 1,4 / 1,0
2020 г. 1,8 / 1,0
* Составлено автором по: Новая стратегия энергопроизводства: уголь или газ?: Интервью с председателем ФСТ РФ С. Новиковым: По материалам И. Рыбальченко, «Коммерсант» // Тарифное регулирование и экспертиза. 2006. № 1. С. 107-109; Проблемы ресурсной базы российской электроэнергетики (газ, уголь, атомная энергия): возможности и ограничения: Круглый стол открытого семинара «Экономические проблемы энергетического комплекса» ИНП РАН // Вестник ФЭК России. 2003. N° 2. С. 136-147; Сценарные условия социально-экономического развития РФ на 2005 год и на период до 2007 года и параметры прогноза цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2005 год / М-во экон. развития и торговли РФ. М., 2004.
Таблица 2
Структура генерирующих мощностей российской электроэнергетики по типам электростанций, % *
Период Тепловые Гидроэлектро- Атомные
электростанции станции электростанции
(ТЭС) (ГЭС) (АЭС)
2003 г. 66-70 17-20 10-15
До 2020 г. 62-65 16-17 19-22
* Составлено автором по: Научные основы эффективного развития и совершенствования хозяйственных отношений в электроэнергетике России / Ин-т энерг. исслед. РАН. C. 48-55. Режим доступа: http://www.eriras.ru; Троицкий А.А. Энергетика и экономика России: прошлое, настоящее и будущее // Энергия. 2003. N° 9. С. 9-15; N° 10. С. 2-12; Энергетическая стратегия России на период до 2020 года: (Утв. Распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р) // Официальный сайт Министерства промышленности и энергетики РФ. Режим доступа: http:// www.mte.gov.ru/docs/32/189.html.
Структура топливного баланса ТЭС в России за период 2005-2006 гг. может быть представлена в следующем виде 10:
Газ .............................. 63-70 %
Уголь........................... 25,5-27 %
Мазут...............................3-10 %
Другие виды топлива ............ менее 1 %
Несмотря на то, что искажение пропорций цен на первичные энергоносители не являлось целью тарифной политики, а стало результатом сдерживания роста цены газа, можно отметить положительную сторону данной особенности ценообразования в ТЭК. Благоприятным ее эффектом является относительно большая, по сравнению с другими странами, доля экологически чистого топлива -газа - в энергобалансе России, а следовательно, и меньшая острота экологических проблем, для решения которых также понадобились бы инвестиции (издержки, альтернативные тем, что несет ТЭК, субсидируя другие сектора экономики за счет газовой и электроэнергетической отраслей).
Отрицательные последствия диспропорции цен первичных энергоносителей обсуждаются гораздо более широко 11. К ним относится уже отмечавшееся выше расточительное энерго- и газопотребление, отсутствие конкуренции между взаимозаменяемыми с точки зрения электроэнергетики энергоносителями (газом и углем), дестимулирование инвестиционных процессов в газовой отрасли.
Согласно Энергетической стратегии, ключевым подходом к решению данной проблемы, как и в случае проблемы занижен-
ных цен газа, является повышение внутренних цен на природный газ и корректировка топливно-энергетического баланса страны. Главным полем перестройки структуры ТЭК должна стать электроэнергетика, которой присуща широкая взаимозаменяемость первичных энергоресурсов. Относительная доля природного газа, потребляемого ТЭС, должна снизиться путем увеличения доли угля и атомной энергии, как это показано в таблице 2.
Угольная промышленность, в отличие от газовой, сталкивается в настоящее время с проблемами сбыта угля, а не с проблемами его добычи 12. На свободном (нерегулируемом) внутреннем рынке предложение угля превышает спрос на него. Уголь в России относительно дешевый. Например, российская организация «Сибирская угольная энергокомпания» (СУЭК) на внутреннем рынке продает его по 7-22 доллара за тонну, в то время как в соседнем Китае он стоит 30 долларов за тонну 13. Реальных ограничений на перспективы добычи угля не существует. Повышение внутренних цен на газ до уровня, соответствующего мировому соотношению цен газа и угля, будет способствовать повышению конкурентоспособности угля по сравнению с газом.
Вместе с тем следует отметить, что замещение газа углем поставит ряд новых задач. Во-первых, это транспортные проблемы, связанные с перевозкой угля из перспективных месторождений в Западной и Восточной Сибири к потребителям европейской части России и Дальнего Востока. Во-вторых, это эколо-
гические проблемы, связанные со сжиганием «грязного» угля вместо «чистого» газа.
Представляется, что и в этом случае к решению проблем, связанных с оптимизацией тарифной политики в ТЭК, важно применять комплексный подход, который в данном случае заключается в рациональном использовании потенциала всех энергетических отраслей, взятых вместе. Так, при рассмотрении вопроса об обеспечении газовым или угольным топливом электростанций европейской части страны и Урала целесообразно рассмотреть альтернативный вопрос о строительстве линий электропередачи для транспортировки готовой электроэнергии из Сибири 14, которая будет примерно в 2 раза дешевле, чем электроэнергия, вырабатываемая на ТЭС в западных регионах страны. Замена на ТЭС устаревшего паротурбинного оборудования парогазовыми и паротурбинными установками нового типа позволит снизить удельный расход топлива ТЭС на 20 % и затормозить рост суммарного потребления газа. Внедрение экологически чистых технологий сжигания угля также позволит сократить объемы потребления газа путем замены его углем на новых ТЭС. Эти мероприятия потребуют заметного роста инвестиций и предъявят новые, более высокие требования к энергетическому машиностроению. Для их осуществления помимо устранения диспропорций цен на различные виды топлива можно порекомендовать:
а) разработать государственную инвестиционную политику в электроэнергетике, предусматривающую государственные инвестиции, государственные гарантии на привлекаемые внешние средства, освобождение от налогов той части прибыли, которая направляется на создание новых мощностей, применение льготного налогообложения;
б) как уже отмечалось, целесообразно рассмотреть возможность создания государственного инвестиционного фонда развития электроэнергетики, источником финансирования которого могла бы послужить природноресурсная рента 15, генерируемая преимущественно отраслями ТЭК, в особенности при благоприятной конъюнктуре мировых рынков.
Таким образом, комплексный подход призван стать одним из основных принципов оптимизации управления отраслями ТЭК и со-
вершенствования тарифной политики в энергетике. Он является предпосылкой гармонизации тарифной, налоговой, антимонопольной и промышленной политики в отношении независимых производителей газа, открывает принципиально новые возможности эффективного решения проблемы обновления и развития основных производственных фондов электроэнергетики, позволяет наиболее полно и рационально использовать потенциал всех энергетических отраслей, взятых вместе.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Энергетическая стратегия России на период до 2020 года: (Утв. Распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N° 1234-р) // Официальный сайт Министерства промышленности и энергетики РФ. Режим доступа: http://www.mte.gov.ru/ docs/32/189.html.
2 См.: Богачкова Л.Ю., Налбандян М.О. О совершенствовании тарифной политики в российской электроэнергетике // Научно-технические ведомости СПбГПУ 2006. №> 3. С. 193-200; Уринсон Я. Тарифная политика РАО «ЕЭС России» на 2006-2008 годы // Тарифная политика и экспертиза. 2006. N° 2. С. 38-40; Тарифы в электроэнергетике: Информ.-аналит. бюл. / Ин-т экономики естественных монополий Акад. народного хозяйства при Правительстве РФ; РАО «ЕЭС России»; ФСТ РФ. М., 2004; Экономический обзор - Российская Федерация. Июль 2004 // Сайт Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Режим доступа: http:// www.oecd.org/dataoecd/32/37/32517767.pdf.
3 Индекс цен в топливной промышленности -агрегированный показатель цен производителей угля, нефти, горючих сланцев, торфа, урановых руд, а также газа - в среднем по комплексу указанных топливных подотраслей (см.: Словарь по экономике и финансам «Глоссарий.т». Режим доступа: http://www. glossary. ru).
4 Официальный сайт ФСТ РФ. Информационно-аналитические материалы. Режим доступа: http://www.fstrf.ru; Сценарные условия социальноэкономического развития РФ на 2005 год и на период до 2007 года и параметры прогноза цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2005 год / М-во экон. развития и торговли РФ. М., 2004.
5 В газовой отрасли убыточное газоснабжение внутренних потребителей по заниженным ценам частично субсидируется за счет больших объемов экспорта газа по высоким мировым ценам.
В электроэнергетике, где объем экспорта относительно невелик, проблема заниженных цен на электроэнергию является более острой, чем в газовой отрасли.
6 Тарифы в электроэнергетике.
7 Энергетическая стратегия России на период до 2020 года.
8 Казиахмедов Г.М. и др. Демонополизация рынка ТЭК России: Монография / Г.М. Казиахмедов, С.О. Алексеенков, А.В.Татаринов. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004.
9 Уринсон Я. Указ. соч. С. 38-40; Экономический обзор - Российская Федерация. Июль 2004.
10 Источник: Новая стратегия энергопроизводства: уголь или газ?: Интервью с председателем ФСТ РФ С. Новиковым: По материалам И. Рыбаль-
ченко, «Коммерсант» // Тарифное регулирование и экспертиза. 2006. N° 1. С. 107-109.
11 Новая стратегия энергопроизводства...; Проблемы ресурсной базы российской электроэнергетики (газ, уголь, атомная энергия): возможности и ограничения: Круглый стол открытого семинара «Экономические проблемы энергетического комплекса» ИНП РАН // Вестник ФЭК России. 2003. № 2. С. 136-147.
12 Новая стратегия энергопроизводства.
13 Там же.
14 Проблемы ресурсной базы...
15 Львов Д.С. Экономическая теория и хозяйственная практика // Экономическая наука современной России. 2000. Экспресс-вып. [№ 1 (5)]. С. 6-13.
