CC BY
95
П. И. ИВАНОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
Т. Н. БЕЛЯЕВА,
заместитель начальника редакционно-издательского отдела (Академия управления МВД России)
P. I. IVANOV,
Doctor of Law, Merited Law Expert of the Russian Federation, Merited Professor, Professor, Chief Researcher at the Research Center
T. N. BELIAYEVA,
Deputy Head of the Publishing Department (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 343.9.024:336.7
К вопросу о совершенствовании системы противодействия финансированию экстремистской деятельности
How to Improve the System of Choking Off Funds to Extremists
В статье рассматриваются актуальные проб- The authors argue for new norms of law that
лемы противодействия финансированию экс- would make it easier to mount action to choke off
тремистской деятельности в свете совершен- funds to extremist groups. ствования законодательства.
Экстремистская деятельность, противодействие ее финансированию, существующие проблемы, подразделения по противодействию экстремизму, подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции.
Extremist activity, action to cut off funds to extremists, outstanding problems, units for combating extremism, units for protecting economic security and combating corruption.
Экстремизм и его финансирование экстремистскими пособниками находятся в числе основных угроз национальной и общественной безопасности России, о чем сказано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Главным направлением обеспечения государственной и общественной безопасности является, в частности, усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности и прав собственности, совершенствование правового регулирования предупреждения преступности [6]. В связи с этим МВД России противодействие финансированию экстремистской деятельности и пресече-
ние каналов поступления денежных потоков рассматривает как приоритетные направления деятельности подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции (далее — ЭБиПК) территориальных органов МВД России.
Вышеназванная функция в 2015 г. возложена на Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России (в котором создан специализированный отдел) и управления экономической безопасности и противодействия коррупции (далее — УЭБиПК) территориальных органов МВД России на региональном уровне.
На основании указания МВД России от 15 апреля 2015 г. № 1/2859 в структуре отделов и управлений экономической безопасности территориальных органов МВД России сформированы аналогичные подразделения, работа которых направлена на противодействие финансированию терроризма, религиозного экстремизма, националистического экстремизма, экстремистских организаций.
Тем самым вышеуказанные подразделения стали выступать основной службой в системе органов внутренних дел по организации оперативно-разыскной деятельности по противодействию финансированию экстремистской деятельности.
Чтобы узнать, как на самом деле обстоит эта работа в подразделениях ЭБиПК территориальных органов МВД России на региональном уровне, мы обратились с вопросами (с какими трудностями приходится им сталкиваться, как их преодолевают, какие оперативно-разыскные меры на сегодня оказываются наиболее действенными?) к их руководителям, которые проходили повышение квалификации в Академии управления МВД России. Аналогичные вопросы были заданы и руководителям подразделений по противодействию экстремизму (всего нами было опрошено 35 руководителей подразделений ЭБиПК и по противодействию экстремизму). Почти 75 % из числа опрошенных ответили, что данное направление деятельности ими на местах организовано на основе глубокого мониторинга криминогенной ситуации по линии противодействия финансированию экстремизма — разрабатываются и проводятся оперативно-разыскные и иные мероприятия, направленные на выявление и пресечение каналов и источников финансирования экстремистских организаций. Такая работа осуществляется во взаимодействии с подразделениями по противодействию экстремизму территориальных органов МВД России, а также территориальными подразделениями ФСБ России и Росфинмониторинга.
При организации указанного взаимодействия, на наш взгляд, следует учитывать то немаловажное обстоятельство, что с момента принятия ст. 282.3 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ) (Финансирование экстремистской деятельности) в 2014 г. [3] прошло лишь три года, а за это время указанным субъектам взаимодействия не удалось наработать опыт своевременного выявления и раскрытия указанного вида преступлений. Между тем полагаем целесообразным выработать на межведомственном уровне стройный алгоритм их действий.
Любая наука стремится иметь свой понятийный аппарат, чтобы, используя его, объяснять процессы и явления, являющиеся объектом изучения. Разумеется, все науки активно заимствуют категории, понятия и термины из других
областей знаний. Мы считаем, что это естественный процесс пополнения своего категориального аппарата. Увязывая эти суждения с темой настоящей статьи, можно заключить, что раскрыть обозначенный вопрос невозможно без уяснения самой сути понятия «противодействие финансированию экстремистской деятельности», являющегося базовым.
Проведенный нами контент-анализ законодательных актов показал, что сегодня не существует определения понятия «противодействие финансированию экстремистской деятельности».
Отметим, что на сегодня существует понятие «противодействие экстремизму», которое определено в Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденной Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № ПР-2753 [7]. В соответствии с данной Стратегией под противодействием экстремизму понимается деятельность субъектов противодействия экстремизму, направленная на выявление и последующее устранение причин экстремистских проявлений, а также предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений экстремистской направленности, минимизацию и (или) ликвидацию последствий экстремизма.
Не случайно в настоящей статье нами затронуто понятие «противодействие», так как многие криминологи при объяснении такого феномена, как преступность, по-прежнему придерживаются иного мнения, употребляя термин «борьба». Не вступая в дискуссию из-за ограниченности объема статьи, отметим, что мы разделяем мнение законодателя. Оно отражает современное состояние правоприменительной практики, а также достижения многих наук юридического цикла. Давно назрела потребность в целостной концепции, с которой мы связываем повышение эффективности оперативно-разыскного обеспечения противодействия финансированию экстремистских организаций.
Проведенное нами выборочное исследование показало, что на сегодня отсутствует отлаженный (научно обоснованный) механизм противодействия правоохранительными и иными государственными органами финансированию деятельности экстремистских организаций. Отчасти по этой причине увеличивается количество источников и каналов поступления криминальных доходов в «бюджеты» этих организаций. Противостоять финансированию экстремистской деятельности может только система мер, направленных на пресечение источников и каналов его финансирования. На наш взгляд, данная система предполагает, прежде всего, разработку комплексной межведомственной программы (в этом в первую очередь должны быть заинтересованы Генеральная прокуратура РФ, МВД России, ФСБ России, ФТС России, Федеральная служба по финансо-
вому мониторингу); координацию правоохранительных органов.
Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (далее — Положение), утвержденное Указом Президента РФ [5], бесспорно, вносит большой вклад в укрепление правопорядка и борьбы с преступностью. Между тем сложившаяся криминогенная ситуация, существенное изменение уголовного, уголовно-процессуального и оперативно-разыскного законодательства, а также правоприменительная практика свидетельствуют о необходимости по-новому подойти к координации деятельности правоохранительных органов.
Положение, на наш взгляд, объективно требует включения в него таких принципиально важных действий, как руководящие принципы, цели и задачи, направления и приоритеты координации деятельности правоохранительных органов. При этом под координацией подразумевается согласованная деятельность по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступления, предусмотренного ст. 282.3 УК РФ [1], между различными органами правоохранительной системы Российской Федерации, в частности органами внутренних дел, Федеральной службы безопасности, войск национальной гвардии, уголовно-исполнительной системы, таможенного ведомства, Следственного комитета.
Сегодня остро стоит вопрос о координации контрольно-надзорных органов, также привлекаемых подразделениями ЭБиПК для выявления признаков преступлений, связанных с финансированием экстремистской организации.
Как уже отмечалось, существует Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Что же касается контрольно-надзорных органов, то они находятся в ведении федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не имеют такого рода нормативного правового акта. К тому же их деятельность, по нашему мнению, не достаточно эффективна.
Другой не менее важной проблемой на сегодня выступает поиск путей повышения эффективности межведомственного взаимодействия подразделений ЭБиПК с другими правоохранительными и контрольно-надзорными органами. Мы предполагаем, что одним из таких направлений могла бы быть активизация, расширение полномочий, более тесная их консолидация при различных формах сотрудничества, а также, что межведомственное взаимодействие подразделений ЭБиПК с другими правоохранительными и контрольно-надзорными органами сегодня выступает в качестве резерва повышения эффективности противодействия финансированию экстремистских
организаций. Данный резерв, как показало изучение, используется не в полной мере. Это, на наш взгляд, связано с несовершенством системы оценки совместной деятельности нескольких субъектов взаимодействия, что значительно снижает заинтересованность в их совместной работе.
В то же время наличие множества межведомственных актов, регламентирующих деятельность различных субъектов взаимодействия, во многом способствует проведению плановых (внеплановых) проверок субъектов предпринимательской деятельности, когда имеется информация об их причастности к финансированию экстремизма.
В условиях существенного ограничения вне-процессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности [2], рассматриваемая форма взаимодействия является существенным подспорьем, так как каждый субъект взаимодействия имеет особый круг полномочий, не совпадающий друг с другом. При необходимости всегда возможно найти повод, например, срочная проверка финансовой либо производственно-хозяйственной деятельности подозреваемого в финансировании субъекта. Проверки, как правило, сопровождаются проведением ряда оперативно-разыскных мероприятий («опрос», «наведение справок», «исследование предметов и документов», «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств») [8].
К числу мер, направленных на повышение эффективности межведомственного взаимодействия в интересах усиления противодействия финансированию экстремистской деятельности, опрошенные нами руководители подразделений ЭБиПК отнесли создание и использование единой информационной системы; обеспечение защиты сведений об источниках и каналах финансирования, лицах, причастных к нему; установление особого порядка использования результатов оперативно-разыскной деятельности в ходе предварительного расследования и в суде; активное использование возможностей содействия граждан оперативным подразделениям полиции, а также социальную и правовую защиту граждан, им содействующих.
Существует и такая проблема, как «инвестирование» экстремистских организаций. Суть проблемы заключается в создавшихся трудностях перекрытия каналов и источников финансирования, прежде всего, из-за многообразия «вкладчиков капитала» (физических и юридических лиц). Иными словами, широкая «география спонсоров» (лицо, организация либо фирма, выступающие в качестве финансирующей стороны) не позволяет рационально рассредоточить имеющиеся в распоряжении правоохранительных органов силы и средства по тем объектам, которые представляют для них оперативный интерес.
Доходы, получаемые преступным путем, как показывает практика, подпитывают как организованную преступность [11], так и экстремизм (терроризм). Именно эти деньги сегодня, как считают сотрудники-практики, составляют финансовую и экономическую основу данных видов преступлений.
Проблему противодействия финансированию терроризма и экстремизма нельзя рассматривать в отрыве от борьбы с организованной преступностью в сфере экономики и коррупцией. Такого мнения придерживаются многие криминологи. Так, А. И. Долгова утверждает, что «у всех этих сложных системных явлений обязательно есть экономическая составляющая. Без экономической преступности они не способны эффективно функционировать. Не случайно такое большое значение придается, например, борьбе с финансированием терроризма, легализацией преступных доходов» [10]. Иными словами, «как и прежде, криминальные капиталы, полученные от совершения экономических и налоговых преступлений, в структуре источников доходов, формирующих «бюджет» террористических группировок, занимают немалую долю» [12].
Изучение оперативно-служебных документов, специальной литературы, а также полученные в ходе опроса руководителей ЭБиПК данные позволили обобщить сведения об источниках и каналах финансирования экстремистских организаций. К числу основных источников финансирования мы относим граждан (соотечественники и иностранцы, лица без гражданства); религиозные объединения; юридические лица (предприятия и организации, компании и фирмы); общественные организации; национальные диаспоры.
Что же касается каналов финансирования, то их также достаточно много. Основными, на наш взгляд, выступают международные организации (под видом оказания гуманитарной и иной благотворительной помощи); иностранные гранты; легализованные денежные средства, включая бюджетные; благотворительные фонды. Под благовидным предлогом средства поступают в Россию, целевое назначение которых — поддержка экстремистских организаций, хотя открыто об этом никто не заявляет.
Глубоко законспирированные физические и юридические лица подпитывают материально-техническими и финансовыми ресурсами организаторов и руководителей экстремистских организаций. Несмотря на нормы Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4], осуществляются анонимные денежные переводы, в том числе через сеть Интернет.
Организаторы и участники межрегионального этнического организованного сообщества активно
предпринимают меры по организации нелегального канала вывода за пределы Российской Федерации денежных средств посредством банковских переводов, использовавшихся в том числе для финансирования международных террористических организаций «Хизбут-Тахрир аль-Ислами», ИГИЛ (запрещена в России) и др. Денежные средства, как правило, поступали от уроженцев Средней Азии, закавказских республик и иных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и занимавшихся теневой коммерческой деятельностью на крупнейших рынках московского региона, и не только. Через различные электронные системы денежных переводов собранные в Интернете средства для финансирования терроризма отправлялись в Северо-Кавказский регион. В последнее время наметилась тенденция получения участниками радикальных исламистских структур денежных средств от сочувствующих им лиц, в том числе неофитов.
Угрозообразующим фактором продолжает оставаться деятельность различных неправительственных организаций и фондов, имеющих цель расшатать сложившиеся общественные отношения и дестабилизировать обстановку в стране и на мировой арене. Деструктивное воздействие со стороны различного рода международных неправительственных организаций (фондов) направлено в основном на финансовую поддержку «перспективных носителей протестного потенциала» (социальные и гражданские активисты, общественные и правозащитные организации и т. д.).
Противодействовать этому злу можно лишь объединенными усилиями всех государственных и правоохранительных органов, и прежде всего МВД, ФСБ, СВР, войск национальной гвардии Российской Федерации. Необходимым при этом условием является наличие соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов.
Основные силы при формировании современной законодательной и иной нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел по противодействию терроризму и экстремизму, должны быть сосредоточены, на наш взгляд, на создании правовых возможностей эффективного пресечения деятельности террористических и экстремистских организаций и их лидеров, предупреждении распространения экстремистских течений и групп. Наконец, дальнейшая имплементация в российское законодательство тех норм международного права, которые позволяют повысить качество работы по противодействию терроризму и экстремизму [9].
Как видно, финансирование экстремистской деятельности по своим источникам и каналам не ограничивается рамками одного государства, оно выходит далеко за его пределы. Ввиду того
мы полагаем, что активное и эффективное противодействие финансированию экстремизма может быть оказано лишь при поэтапной реализации государственной политики по противодействию экстремизму, изложенной в Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года. Правоохранительные органы в соответствии с этим документом в первую очередь ориентированы на выявление и устранение источников и каналов финансирования экстремистской деятельности.
Таким образом, последовательное решение рассмотренных выше проблем позволит принять конкретные меры, направленные на перекрытие каналов и источников финансирования экстремистской деятельности, повысить эффективность проводимых подразделениями МВД России оперативно-разыскных и иных мероприятий, адекватно и своевременно реагировать на источники доходов, формирующих «бюджеты» экстремистских организаций. Также главное в этой деятельности — наступательность и работа на опережение.
Список литературы:
1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцес-суальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности: федер. закон от 26 декабря 2008 г. № 293-Ф3 // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6248.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 28 июня 2014 г. № 179-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I).
4. О внесении изменений в Федеральный закон «О национальной платежной системе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: федер. закон от 5 мая 2014 г. № 112-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2317.
5. О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью») [Электронный ресурс]: Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II).
7. Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года [Электронный ресурс]: утв. Президентом РФ 28
ноября 2014 г. № Пр-2753. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств и Перечня должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных издавать распоряжения о проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств: приказ МВД России от 1 апреля 2014 г. № 199.
9. Беляева Т. Н. Применение международного опыта ограничения прав и свобод граждан в противодействии терроризму и экстремизму в системе МВД России // Труды Академии управления МВД России. 2013. № 2 (26).
10. Долгова А. И. Экономика, преступность, организованная преступность — диалектика развития // Криминальная экономика и организованная преступность. М., 2007.
11. Иванов П. И. О понятии «этническая организованная преступность в сфере экономики» // Оперативник (сыщик). 2013. № 2 (35).
12. Латов Ю. В. Взаимосвязь организованной преступности и терроризма: историко-со-циологический анализ моделей финансирования терроризма: сб. науч. труд. по проблемам борьбы с транснац. преступ. М., 2008. Вып. 2.
Тел.: 8 (499) 745-81-48
99
