CC BY
222
1.8. К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ВОЗВРАТУ
ИЗ-ЗА РУБЕЖА АКТИВОВ, ПОЛУЧЕННЫХ В РЕЗУЛЬТАТЕ СОВЕРШЕНИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
Плохов Сергей Владимирович, канд. юрид. наук. Должность: старший прокурор. Место работы: Генеральная прокуратура Российской Федерации. Подразделение: организационно-аналитический отдел управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматривается проблематика законодательного регулирования деятельности по возврату из-за рубежа активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений. Предложена концепция реформирования российского законодательства в рассматриваемой области.
Ключевые слова: возврат активов, коррупционное правонарушение, международное право, антикоррупционное законодательство, противодействие коррупции, Генеральная прокуратура Российской Федерации.
ON THE ISSUE OF IMPROVING THE ACTIVITIES FOR THE RETURN OF ASSETS DERIVED FROM CORRUPTION OFFENCES
Plokhov Sergey Vladimirovich, PhD at Law. Position: Senior Prosecutor. Place of employment: Prosecutor General's Office of the Russian Federation. Department: Directorate for Countering Corruption. E-mail: [email protected]
Annotation: The article deals with the problems of legislative regulation of activities for the return of assets derived from corruption offences. The concept of reforming Russian legislation in the field is proposed. Keywords: asset recovery, corruption offense, international law, anti-corruption legislation, countering corruption, General Prosecutor's Office of the Russian Federation.
Проблема возврата в российскую экономику активов, выведенных в иностранные юрисдикции, была и остается крайне актуальной. Значительную долю в общем объеме выводимых из российской экономики средств составляют доходы, полученные преступным путем, в том числе в результате коррупционной деятельности. Эти средства вкладываются в объекты движимого и недвижимого имущества, ценные бумаги и иные финансовые инструменты, размещаются на счетах в иностранных банках. Немалая их часть оседает в офшорах - государствах и территориях, представляющих льготный налоговый режим, а также возможность скрыть источник приобретения денежных средств и не декларировать их в стране происхождения.
О масштабах этой проблемы свидетельствуют данные исследований Инициативы по возвращению похищенных активов (StAR) Всемирного банка и Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности, согласно которым коррупция способствует выводу из развивающихся стран от 20 до
40 миллиардов долларов США ежегодно1, при этом, по подсчетам этой организации, не более 5 миллиардов долларов украденных активов были возвращены в страны происхождения за период с 1997 по 2011 годы2.
Российскими правоохранительными органами и другими ведомствами прилагаются значительные усилия как для недопущения незаконного вывода активов в иностранные государства, так и для возврата обнаруженного за рубежом имущества, полученного преступным путем. Только за последнее время по запросам Генеральной прокуратуры Российской Федерации арестованы и заблокированы за рубежом денежные средства на общую сумму около б0о млн. евро и недвижимое имущество на 300 млн. евро3.
В то же время, как показывает практика, деятельность по возврату из-за рубежа добытых незаконным путем денежных средств и иного имущества сопровождается целым спектром проблем, в результате которых далеко не всегда удается вернуть в Россию выявленные и даже конфискованные или замороженные на территории иностранного государства активы.
За последние пять лет компетентные органы иностранных государств отказали в исполнении 13 российских запросов об аресте активов общей стоимостью более 500 млн. долларов США по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности. Причинами отказов послужили особенности законодательств иностранных государств, выбытие имущества из собственности обвиняемого, недостаточность доказательств, подтверждающих преступную деятельность либо нахождение активов во владении обвиняемого, и иные основания, в том числе формальные.
Существенную трудность представляет и выявление преступных активов на территории иностранного государства, что в ряде случаев обусловлено отсутствием двусторонних соглашений об обмене соответствующей информацией.
Многие практические проблемы связаны с несовершенством российского законодательства и разрозненностью действий различных государственных органов в рассматриваемой сфере.
Так, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает лишь возможность направления запроса о правовой помощи в виде наложения ареста на имущество для обеспечения исполнения приговора в части гражданского иска, взыскания штрафа, других имущественных взысканий или возможной конфискации имущества. При этом порядок направления компетентным органам иностранных государств поручений о розыске и замораживании преступных активов, а также дальнейшего взаимодействия в целях их конфискации и возврата из-за рубежа законодательно не урегулирован. Российское законодательство не содержит и понятия возврата активов.
С учетом изложенного представляется целесообразным на законодательном уровне регламентировать деятельность государственных органов по возврату из-за рубежа активов, разграничить их компетенцию,
1 UNODC and World Bank, Stolen Asset Recovery Initiative: Challenges, Opportunities, and Action Plan. Washington, D.C.: World Bank, 2007. P. 9.
2 Stephenson, Kevin. Barriers to Asset Recovery: an Analysis of the Key Barriers and Recommendations for Action / Kevin Stephenson, Larissa Gray, Ric Power. Washington, D.C.: 2011. P. 1.
3 См: Генпрокуратура добилась ареста за рубежом почти 60 млрд рублей, принадлежащих крупным коррупционерам [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://pasmi.ru/archive/173585/. Дата обращения: 05.10.2017.
определить необходимый понятийный аппарат, а также расширить международно-правовую базу сотрудничества России и других государств в этой сфере.
Следует отметить, что основой нормативной базы противодействия коррупции в России выступает Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции». В соответствии с пунктом 2 статьи 1 данного Федерального закона противодействие коррупции понимается как деятельность, состоящая из трех элементов: профилактики коррупции, борьбы с ней и минимизации (ликвидации) последствий коррупционных правонарушений.
Профилактика коррупции (предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение ее причин) подробно регламентирована в статьях 6, 7.1 - 12.5 и 13.3 названного Федерального закона, а также в других федеральных законах (от 03.12.2012 № 230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами») и иных нормативных правовых актах.
Борьбе с коррупцией (выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений) посвящены нормы статей 13.1, 13.2, 13.4 и 14 Федерального закона «О противодействии коррупции», а также специальные законы, в частности, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации и т.д.
Вместе с тем третий элемент противодействия коррупции, связанный с минимизацией и (или) ликвидацией последствий коррупционных правонарушений, практически не раскрыт в российском законодательстве, на что обращается внимание учеными4.
Как представляется, последствия коррупционных правонарушений часто носят экономический характер и заключаются в причинении материального ущерба государству, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. В этой связи основным способом минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений выступает возмещение причиненного ими ущерба.
В тех случаях, когда полученные в результате коррупционного правонарушения денежные средства или иное имущество выведены за пределы Российской Федерации, возмещение ущерба обеспечивается путем принятия мер по их возврату законному владельцу.
В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» субъектами противодействия коррупции (в том числе деятельности
4 См., например: Цирин А.М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 12 - 24; Короткова О.И. Коррупция и ее проявления в системе государственной службы - как одна из наиболее актуальных проблем российской действительности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 3. С. 22 - 25.
по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений) являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица в пределах их полномочий.
В то же время органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации и физические лица участвуют в деятельности по возврату из-за рубежа активов лишь тогда, когда им причинен ущерб коррупционным правонарушением. В таких случаях их компетенция заключается в информировании правоохранительных органов, сотрудничестве с ними, предъявлении исковых заявлений, участии в гражданском, арбитражном, административном или уголовном процессе в качестве потерпевшего либо истца.
В отличие от данных категорий субъектов противодействия коррупции деятельность федеральных органов государственной власти по возврату из-за рубежа активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений, нуждается в дополнительной регламентации.
В этой связи целесообразным видится дальнейшее совершенствование антикоррупционного законодательства, и первым этапом такого реформирования может стать принятие рамочного федерального закона «О возврате из юрисдикций иностранных государств активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений», содержащего понятия активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений, и возврата активов, принципы этой деятельности и разграничение компетенции федеральных органов государственной власти применительно к рассматриваемой тематике.
Так, под активами, полученными в результате совершения коррупционных правонарушений, предлагается понимать имущество (в том числе денежные средства, электронные денежные средства, валютные ценности и ценные бумаги), полученное (приобретенное) в результате злоупотребления служебным положением, дачи взятки, получения взятки, злоупотребления полномочиями, коммерческого подкупа либо иного незаконного использования физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершения перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Возврат активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений, возможно определить как деятельность уполномоченных федеральных органов государственной власти по выявлению, розыску, аресту (замораживанию) и конфискации активов, находящихся на территории иностранных государств, либо денежной суммы, соответствующей стоимости данных активов, а также обеспечению установления права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц на указанные активы с учетом прав законных владельцев и добросовестных третьих сторон.
Данные определения учитывают как нормы международного права (и практику их применения), так и особенности национальной правовой системы Российской Федерации. Предлагаемые формулировки не идут вразрез и с пониманием возврата активов Организацией Объединенных Наций. В частности, в опубликованном в 2015 году Управлением ООН по наркотикам и преступности дайджесте дел о возврате активов возврат активов понимается как процесс, основанный на положениях Конвенции ООН против коррупции, имеющий целью облегчить выявление, идентификацию, выслеживание, замораживание, арест и конфискацию, а также возврат активов, полученных от коррупционных правонарушений, и распоряжение ими5.
Среди федеральных органов государственной власти уполномоченным органом по возврату из юрисдик-ций иностранных государств активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений, целесообразно определить Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Данное предложение обусловлено следующими обстоятельствами:
1. В соответствии с частью 6 статьи 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров возложены функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.
2. Реализуя функции надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное следствие, поддержания государственного обвинения, надзора за исполнением законов судебными приставами, прокуратура является единственным органом, принимающим участие во всех стадиях уголовного судопроизводства, включая исполнение приговоров в части имущественных взысканий. Таким образом, в случае установления за рубежом активов, полученных в результате совершения преступлений коррупционной направленности, в ходе предварительного расследования или судебного рассмотрения уголовных дел только органы прокуратуры могут повлиять на принятие решений и осуществление действий в рамках российского законодательства, необходимых для обеспечения возврата таких активов.
3. Генеральной прокуратурой Российской Федерации наработана практика применения международных договоров, законодательства Российской Федерации, а также использования принципа взаимности при осуществлении международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, установлены необход и-мые рабочие контакты с компетентными органами иностранных государств.
4. В целях реализации положений Конвенции ООН против коррупции в Генеральной прокуратуре Российской Федерации с 2009 года функционирует национальный контактный пункт по обеспечению практического международного сотрудничества по выявлению, аресту, конфискации и возвращению активов, полученных в результате коррупционной деятельности.
С учетом изложенного предлагается в федеральном законе «О возврате из иностранных юрисдикций активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений» закрепить следующие полномочия Генеральной прокуратуры Российской Федерации:
5 UNODC: Digest of Asset Recovery Cases. New York, 2015. P. 99.
1) направлять компетентным органам и должностным лицам иностранных государств запросы о выявлении, об аресте (замораживании), о конфискации и возврате из-за рубежа активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений и выведенных из Российской Федерации;
2) организовывать предъявление гражданских исков в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, о возмещении имущественного вреда от коррупционных правонарушений в суды иностранных государств в соответствии с их внутренним законодательством и международными договорами Российской Федерации;
3) организовывать обращение в суды иностранных государств с требованиями о наложении ареста, конфискации и возврате законным владельцам активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений, а также с жалобами на действия (бездействие) и решения компетентных органов иностранных государств;
4) при необходимости обеспечивать участие представителей органов прокуратуры, в пределах компетенции оказывать содействие в участии лиц и организаций, потерпевших от коррупционных правонарушений, в судебных заседаниях при рассмотрении гражданских исков и обращений;
5) организовывать исполнение за рубежом судебных актов о возврате из юрисдикций иностранных государств активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также на основе принципа взаимности;
6) заключать с компетентными органами иностранных государств соглашения или иные договоренности о распоряжении конфискованными на территории юрисдикций иностранных государств активами, полученными в результате совершения коррупционных правонарушений.
При этом другие федеральные государственные органы (в том числе МВД России, ФСБ России, ФТС России, Следственный комитет Российской Федерации и Росфинмониторинг), как представляется, должны продолжить свою деятельность по розыску и установлению в иностранных юрисдикциях активов, полученных преступным путем, а также по их аресту в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, целесообразно возложить на данные ведомства обязанность информировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации обо всех ставших им известными фактах вывода таких активов в иностранные юрисдикции.
Важно, чтобы положения российского законодательства о возврате из-за рубежа активов относились к любым коррупционным правонарушениям (по смыслу Федерального закона «О противодействии коррупции»), а не только к преступлениям.
Речь идет, прежде всего, об административной ответственности за незаконное вознаграждение от имени юридического лица и о гражданско-правовой ответственности за непредставление чиновниками сведений, подтверждающих приобретение имущества на законные доходы.
В таких случаях законодательство ряда государств допускает применение конфискации in rem - так называемой вещной конфискации вне уголовного производства. К числу стран указанной категории относятся
Албания, Ирландия, Колумбия, Лихтенштейн, Словения, США, Швейцария, Таиланд, ЮАР и другие6.
Возможность международного сотрудничества по таким делам вытекает из статьи 43 Конвенции ООН против коррупции, на основании которой «когда это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе, государства - участники рассматривают возможность оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией».
В развитие данной нормы в ноябре 2013 г. на пятой сессии Конференции государств - участников Конвенции ООН против коррупции принята резолюция 5/3, согласно которой Конференция «преисполнена твердой решимости обеспечить предупреждение, выявление и пресечение более эффективным образом международных переводов незаконно приобретенных активов и укреплять международное сотрудничество в области возвращения активов». Используемое в этом документе выражение «незаконно приобретенные активы» (в английском варианте - illicitly acquired assets) шире по содержанию понятия «активы, нажитые преступным путем»7.
Этот же подход, ориентирующий на применение Конвенции к возврату активов, полученных не только от преступлений, но и от других правонарушений (в том числе влекущих гражданско-правовую и административную ответственность), закреплен в резолюциях 6/2 «Содействие международному сотрудничеству в принятии мер по возвращению активов и доходов от преступлений», 6/3 «Содействие эффективному возвращению активов» и 6/4 «Расширение применения гражданско-правовых и административных процедур в целях борьбы с коррупцией, в том числе в рамках международного сотрудничества, на основе Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», принятых на шестой сессии Конференции государств-участников Конвенции ООН против коррупции, которая состоялась в ноябре 2015 г. в г. Санкт-Петербурге8.
В случае принятия федеральный закон «О возврате из иностранных юрисдикций активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений» мог бы стать правовой основной для дальнейшего реформирования российского законодательства, в том числе уголовно-процессуального.
Список литературы:
1. Stephenson, Kevin. Barriers to Asset Recovery: an Analysis of the Key Barriers and Recommendations for Action / Kevin Stephenson, Larissa Gray, Ric Power. Washington, D.C.: 2011.
2. UNODC and World Bank, Stolen Asset Recovery Initiative: Challenges, Opportunities, and Action Plan. Washington, D.C.: World Bank, 2007.
3. UNODC: Digest of Asset Recovery Cases. New York, 2015.
4. Гринберг Т. Возврат похищенных активов: Руководство по конфискации активов вне уголовного производства / Теодор Гринберг, Линда Сэмюэль, Вингейт Грант, Ларисса Грей ; Пер. с англ. - М.: Альпина Паблишерз, 2010. - 356 с.
5. Короткова О.И. Коррупция и ее проявления в системе государственной службы - как одна из наиболее актуальных проблем российской действительности // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 3. С. 22 - 25.
6. Русецкий А.Е., Плохов С.В. О возврате из-за рубежа активов, полученных преступным путем // Прокурор. - 2016. № 3. С. 52 - 56.
7. Цирин А.М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 12 - 24.
Статья была проверена системой «Антиплагиат»; оценка оригинальности составляет: 79,91%.
6 См.: Гринберг Т. Возврат похищенных активов: Руководство по конфискации активов вне уголовного производства / Теодор Гринберг, Линда Сэмюэль, Вингейт Грант, Ларисса Грей; Пер. с англ. М., 2010. С. 38.
7 См.: Резолюции и решения, принятые Конференцией государств - участников Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/session5/V1 401173r.pdf. Дата обращения: 05.10.2017.
8 См.: Резолюции, принятые Конференцией государств - участников Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/COSP/session6/Re solutions/V1609641r.pdf. Дата обращения: 05.10.2017.
