CC BY
16К вопросу о смене парадигмы нормативного регулирования в сегменте газораспределения
сч £
Б
а
2 ©
Еремин Сергей Владимирович,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры стратегического управления ТЭК, Российский государственный университет (НИУ) нефти и газа им. И.М. Губкина, eremin.s@gubkin.ru
Мамукова Элина Владимировна
магистрант факультета Международного энергетического бизнеса, Российский государственный университет (НИУ) нефти и газа имени И.М. Губкина, mamukova1@mail.ru
Инициатива Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации об упразднении закона «О естественных монополиях» (либо внесении в него кардинальных изменений) делает актуальным исследование о возможных трансформациях регулирования в сегменте газораспределения, который является одним из ключевых в производственно-стоимостной цепочке газоснабжения. В настоящей статье рассмотрены принятые в международной и российской практике концептуальные подходы к регулированию газораспределительных организаций. Предлагается сменить саму парадигму нормативного регулирования услуг по газораспределению, основанного на естественно-монопольном концепте. Альтернативой ему может стать регулирование «услуги общеэкономического значения». По мнению авторов, это позволит повысить уровень и качество использования газа в Российской Федерации и будет содействовать развитию газификации в стране.
Ключевые слова: природный газ, газораспределение, регулирование естественных монополий, теория «общественного интереса», услуга общеэкономического значения
Увеличение доли природного газа в мировом энергобалансе происходит на фоне глубоких трансформаций структуры производственных активов и институциональной организации газовой отрасли. Разрушаются прежде установленные связи, бывшие партнеры и поставщики выстраивают новые схемы взаимодействия, превращая механизм функционирования газовых рынков в динамическую структуру. Либерализация газовой отрасли является ключевой тенденцией развития мирового топливно-энергетического комплекса. Она затрагивает все звенья газовой производственно-стоимостной цепочки от разведки и добычи до распределения и сбыта. Особая роль в этих процессах принадлежит газораспределению, которое является самостоятельным и весьма важным звеном газовой производственно-стоимостной цепочки, являющимся «последней милей» газового рынка.
Подавляющее большинство потребителей подключены к газораспределительным сетям (ГРС) и снабжаются газом через них. От степени развития (разветвленности) ГРС, от наличия пропускной мощности распределительной инфраструктуры, от доступности и эффективности газораспределительной услуги для потребителей зависит надежность газоснабжения и масштабы использования природного газа в национальной экономике. Реформирование газовых рынков (приватизация, демонополизация, конкуренция), как показывает практика, в первую очередь, затрагивает сегменты добычи и магистральной транспортировки газа. Однако любые улучшения в них могут быть нивелированы, если реформы не затронут сегмент газораспределения, если возросшее в результате стимулирования конкуренции объемы газа упрутся в «узкое горлышко» газораспределительной трубы. С другой стороны, никакой возросший спрос на газ со стороны потребителей при отсутствии эффективной модели газораспределения не сможет быть удовлетворен.
Рынок газа Российской Федерации, будучи крупнейшим в мире после США по объемам добычи и потребления, находится на этапе преобразований, которые могут оказать значительное влияние на будущее развитие национальной экономики. В определенной мере эти преобразования затрагивают и сегмент газораспределения, стратегия развития которого в ее регуляторных аспектах является темой настоящей работы.
Особенностью текущего этапа развития рынка газа РФ является наличие существенного «навеса» предложения газа над спросом. Это вызвано последствиями мирового экономического кризиса 2009-2010 гг., когда потребление газа и в Европе - ключевом потребителе российского экспортного газа, - и на внутреннем рынке существенно сократились. Так, при добычной мощности только Газпрома в 617 млрд. куб.м компания смогла в 2014 г. реализовать только 444 млрд.куб.м.1 С другой стороны, относительно невысокий (для мощной газодобывающей державы) уровень газификации регионов России позволяет утверждать, что газ
Рис. 1. Место ГРО в контрактной схеме поставок газа на внутреннем рынке Российской Федерации Источник: БрокерКредитСервис
востребован потребителем, однако, потенциальный спрос пока не в полной мере обеспечен подключением к газовым сетям.
Либерализация газовых рынков в странах ОЭСР в меньшей степени затронула сегмент газораспределения. В своем большинстве они сохранили статус локальных монополий, лишь незначительно изменив свою структуру и бизнес-модель. В США, Канаде, во многих странах континентальной Европы они продолжают совмещать деятельность по поставке газа, закупая его в оптовом сегменте рынка, и его транспортировке до конечного потребителя. Это произошло вследствие введения на либерализованных рынках режима недискриминационного доступа к услугам по магистральной транспортировке газа и предоставления потребителям права смены поставщика. Данные новации поставили газораспределительные организации (ГРО), по сути, в один ряд с другими покупателями на оптовом рынке (крупными потребителями, трейдерами газа, агрегатора-ми спроса, закупающими централизовано газ для большого количества мелких покупателей, и т.д.), а также обязали их оказывать услуги по транспорту газа по принадлежащим им сетям среднего и низкого давления для розничных потребителей, приобретающих газ напрямую у производителей и компаний, оперирующих на оптовом рынке.
Исторически ГРО выросли из коммунальных предприятий,
оказывающих услуги с использованием транспортной(передающей) инфраструктуры2. Соответственно, многие из них особенно в США, странах «старой» Европы совмещали и в определенной мере продолжают совмещать деятельность по оказанию широкого спектра коммунальных услуг, включая поставку газа, электроэнергии, воды, услуг связи и т.д. Однако развитие рынков и комплексный характер услуг требуют большей специализации, что приводит к отказу от практики подобного совмещения видов деятельности и формирования моноотраслевых коммунальных предприятий.
Будучи субъектами естественной монополии (ЕМ), от деятельности которых напрямую зависит безопасность и надежность газоснабжения национальных потребителей газа, услуги ГРО во всех странах регулируются со стороны государственных, региональных и муниципальных органов. В зависимости от масштаба рынка, административно-территориального устройства и сложившейся практики регулирующие органы разных уровней имеют разную компетенцию. Так, в США, Канаде, Австралии и ряде других стран деятельность ГРО контролируется на уровне отдельных субъектов федерации (Комиссий штатов, провинций и т.п.) и местных муниципалитетов. В унитарных государствах ГРО, как правило регулируются национальными регулирующими органами (Великобритания, Франция, Нидерланды, Италия и т.п). Вместе с тем,
в ФРГ, Мексике, несмотря на федеративное устройство этих государств ГРО регулируются национальными регулирующими органами (ВипЬеэ^эАдетиг, CRE).
В России насчитывается более 300 ГРО, из которых порядка 80 % входят в состав группы Газпром. Их активы консолидированы у «внучки» Газпрома -АО «Газпром газораспределение». Его учредители - ООО «Газпром межрегионгаз» (99,83 % уставного капитала) и ООО «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» (0,17% уставного капитала). С 2014 г. полномочия единоличного исполнительного органа осуществляет ООО «Газпром межрегионгаз». По состоянию на начало 2016 г. группа Газпром контролировала распределительную сеть протяженностью 697,6 тыс. км, 279,8 тыс. пунктов редуцирования газа, 86 тыс. установок электрохимической защиты. Данный технологический комплекс обеспечивает газом 25,1 млн. квартир и частных домовладений, 31 тыс. промышленных объектов, 279,2 тыс. объектов ком-быта и 6,4 тыс. сельских хозяйств. Общий объем транспортируемого газа за 2015 г. составил 213,9 млрд куб. м.3 Место ГРО в контрактной схеме поставок газа на внутреннем рынке Российской Федерации приведено на рис. 1.
Примерно пятая часть всех ГРО приходится на долю независимых ГРО, причем это могут быть, как частные, так и государственные компании. Так, единственным акционером АО «МОСГАЗ» (объем транспортировки газа - 23 млрд куб.м /год) является город Москва в лице Департамента городского имущества города Москвы4.Газораспределением в Московской области занимается Государственное унитарное предприятие МО «Мособлгаз» (объем транспортировки газа -14,4 млрд куб.м /год).5 Среди наиболее крупныхчастныхГРО - ЗАО «Газэкс», работает в Свердловской области (объем
О £
ю
5
2 е
6
сч £
б
а
2 о
транспортировки газа - 9,5 млрд куб.м /год)6 и ООО «Сред-неволжская газовая компания», занимающаяся газораспределением в Самарской области (объем транспортировки газа -7,1 млрд куб.м /год)7.
Статус локальных монополий гарантирован всем ГРО, появление какой-либо конкуренции в данном сегменте весьма затруднительно. Потеря потребителей маловероятна, так как зачастую у них отсутствует альтернатива в выборе ГРО (за исключением крупных потребителей, если у них имеется возможность напрямую подключиться к магистральным сетям). Тарифы устанавливаются, исходя из условия возмещения расходов и обеспечения обоснованной нормы прибыли. В управлении предприятиями основной упор делается на стабильное обеспечение транспортировки газа. Вопросы финансовой эффективности сводятся не столько к контролю над операционными затратами, сколько к их раздуванию с целью пролоббировать более значительное повышение тарифа8.
В соответствии с Законом «О естественных монополиях» от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ транспортировка газа признана деятельностью, осуществляемой в условиях естественной монополии. Соответственно, ГРО, как организации, предоставляющие услуги по транспортировке газа по принадлежащим им сетям среднего и низкого давления от магистральных газовых сетей - до конечного потребителя, имеют статус субъектов ЕМ. Тарифы и доступ к услугам по транспортировке газа газораспределительными организациями регулируются государством в установленном порядке. Однако ГРО занимаются и другими видами деятельности, которые не подпадают под определение ЕМ, и соответственно, не подлежат государственному регулированию. Так, ГРО также занимаются реализацией природного и сжиженного газа и выполняют
широкий круг технических услуг, связанных с обслуживанием газового оборудования,проекти-рованием, строительством и модернизацией технологических объектов газораспределительной сети, комплексом работ по техническому подключению к трубопроводной инфраструктуре и газоиспользующе-го оборудования конечных потребителей. Все эти виды деятельности не подпадают под действие ФЗ «О естественных монополиях», формально являются конкурентными и не регулируются. Но, представляя собой услуги неразрывно связанными с естественно-монопольным видом деятельности, они могут использоваться ГРО для создания барьеров на пути развития конкуренции, устранения с рынка независимых проектных и технических организаций и создания неудобств для потребителей, как действующих, так и потенциальных. Как минимум, завышения стоимости услуг и удлинения времени ожидания их предоставления.
Действующее законодательство, прежде всего, упомянутый выше ФЗ-147, создает такие условия, поскольку из взаимосвязанного комплекса услуг по газораспределению признает деятельностью в условиях ЕМ толькотранспортировку газа, т.е. только его физическое перемещение по трубопроводам. Например, в сфере электроэнергетики, реформа которой находится в РФ в более продвинутом состоянии по сравнению с газовой отраслью, деятельностью в условиях ЕМ признается не только передача электроэнергии, но и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению.
Более широкое определение транспорта газа как совокупности системных и сервисных услуг дается в международной практике. Так, к системным относятся основные услуги -доступ и транспортировка, и дополнительные - хранение газа (в хранилище и в трубопроводе), балансировка, заем объема газа, конверсия коэф-
фициента загрузки, конверсия калорийности газа, обеспечение обменных (своповых) операций и другие. К сервисным услугам относят услуги шиппе-ра, сбор и обработка данных от замерных узлов учета (коммерческих и технологических), контроль и учет потребления газа, технический сервис (в т.ч. по подключению) и др. Очевидно, что подобная практика является характеристикой наиболее зрелых в институциональном отношении рынков и в реалиях российского рынка природного газа пока не актуальна. Но многие концептуальные положения могли бы найти применение уже сейчас, особенно, когда в профессиональном сообществе нарастает дискуссия относительно его реформирования.
Публичным отражением этой дискуссии можно считать инициативу Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (ФАС), руководитель которой И.Артемьев неоднократно поднимал вопрос об упразднении закона «О естественных монополиях» (либо внесении в него кардинальных изменений).9 Антимонопольное ведомство, планирует подготовить дополнительную главу к ФЗ «О защите конкуренции» от 26.07.2006 N 135-ФЗ, отразив в ней общий подход к тарифной политике.10
В контексте возможной глубокой реформы антимонопольного законодательства авторы настоящей статьи предлагают сменить саму парадигму нормативного регулирования в сегменте газораспределения, основанного на естественно-монопольном концепте. Альтернативой его теоретического обоснования может стать концепция «общественного интереса», либо сходная с ней концепция «услуги общеэкономического значения». Первая применяется, главным образом, в США. Вторая - в европейских странах (инфраструктура, транспорт, ЖКХ и т.п.). Данные концепции позволяют подвергать регулированию не только
узкую естественно-монопольную деятельность(в контексте проблематики ГРО - транспортировку газа по трубопроводам), а весь комплекс коммунальных услуг, оказываемый газораспределительными организациями, включая системные и сервисные.
Сегодня в США работают порядка 1200 распределительных организаций, многие из которых совмещают услуги по энерго- и газоснабжению. Большинство из них имеют статус публичных коммунальных предприятий (Public Utility Company) и подлежат регулированию со стороны регуляторных комиссий штатов.
В дореформенный период (до первой половины 1990-х гг.) «газовые» услуги в США предлагались только «в пакете», то потребитель приобретал и оплачивал единовременно и стоимость газа, как товара, стоимость системных услуг (транспортировки, хранения, балансировки и т.п.). Однако, начиная с 1990-х гг. в результате либерализации производители получили право свободного доступа к газотранспортной инфраструктуре, а потребители многих штатов получили право выбора поставщика. Формирование конкурентного рынка природного газа в розничном сегменте оставляет за коммунальными предприятиями роль естественного монополиста только как транспортировщика газа до конечного потребителя. По состоянию на 2012 г. такая практика была характерной для более, чем 20-ти штатов и столичного округа Колумбия. Это в основном газодобывающие, либо территориально приближенные к ним штаты, где рыночная концентрация поставщиков и распределителей газа не столь высока. Штаты, в которых собственная газодобыча незначительна и которые вынуждены ввозить газ из других регионов, как правило, отличаются более высокой степенью концентрации.
Учитывая стабильный,предсказуемый и низкорисковый ха-
рактер их бизнеса Комиссии штатов устанавливают норму доходности на собственный капитал коммунальных предприятий на среднем уровне от 10 до 11,5 %.
Вставка 1. Истоки регулирования инфраструктурных отраслей в США.
Регулирование инфраструктурных отраслей в США в его современном понимании, как вмешательство государства в деятельность частных хозяйствующих субъектов, возникло в США во второй половине XIX века и проистекает из судебного толкования правового акта. В 1868 г. 14-я поправка к Конституции США ограничила вмешательство государства в деятельность частных структур. «Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан Соединённых Штатов; равно как ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры либо отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите закона». Однако Верховный суд США установил определенные изъятия из этого правила. Государственное вмешательство в хозяйственную деятельность, постановил суд, допустимо в отношении предприятий деятельность которых является исключительно важной для обеспечения жизнедеятельности частных лиц и государственных организаций, т.е. составляет «общественный интерес». Для таких субъектов предпринимательства могут быть установлены исключения из общих правил, что послужило основанием для введения в отношении них регулирования. В решении от 1877 г. по делу «Манн против штата Иллинойс» Верховный суд США определил бизнес по хранению зерна на элеваторах и складах как деятельность «в общественных интересах», которая, соответственно, подлежат регулированию вне пределов обычной правовой процедуры. Данное судебное решение служит краеугольным камнем в фундаменте современного нормативного регулирования инфраструктурных отраслей.
Концепция услуг общеэкономического значения является теоретическим фундаментом регулирования инфраструктурных отраслей экономики, включая газораспределение. В странах Европы под ними понимаются услуги, удовлетворяющие следующим трем критериям: (1) наличие важного социально-публичного элемента,
при котором необоснованное повышение цены может сделать услугу недоступной для потребителей и в целом снизить качество жизни граждан; (2) чувствительность макроэкономических показателей (темпов инфляции и т.п.) к уровню цены на эту услугу; (3) эта услуга оказывается в условиях ЕМ либо несовершенной конкуренции.
В Великобритании действуют 8 крупных и несколько мелких ГРО. Их деятельность признается деятельностью в условиях ЕМ и подлежит регулированию, которое осуществляет специализированный регулирующий орган в сфере газа и электроэнергетики - OFGEM. Как записано в его документах цель регулирования - защита потребителей от потенциального злоупотребления монополистами своим положением.
В ФРГ функционирует порядка 700 газораспределительных организаций. Две трети из них на 100 % принадлежат местным муниципалитетам. ГРО работают как на региональном, так и на местном уровнях. Результатом такой исторически сформировавшейся структуры является весьма длинная сбытовая цепь, при прохождении которой газ несколько раз мог поменять собственника на пути к конечному потребителю. Газ при этом может продаваться не только конечным потребителям, но и другим ГРО. Некоторые ГРО располагают подземными хранилищами газа и оказывают клиентам соответствующую услугу по хранению.
Вставка 2. Концепция услуг общеэкономического значения в Европе.
Базируется на традиционных институтах государственного управления отдельных стран, сложившихся к середине ХХ века. Так, во Франции принята концепция публичных служб (service public). Обязанности отдельных публичных служб, в особенности тех, которые имеют экономическую природу и осуществляются в инфраструктурных отраслях (вода, газ, электричество, телефон) могли возлагаться на частных предпринимателей. Немецкая доктрина публичных услуг опирается на понятие «обеспече-
©
Ю
5
*
2 е
6
сч £
Б
а
2 ©
ние жизнедеятельности»
(Daseinsvorsorge). Государство, несущее ответственность за жизнеобеспечение, может прибегать частноправовым формам предоставления публичных услуг: оно делегирует компаниям такое право и регулирует его реализацию. В условиях формирования Евросоюза сфера публичных служб (жизнеобеспечения) становится более открытой, в нее проникают конкурентные начала. Сегодня в практике ЕС используется термин «службы общего значения» (services of general interest, SGIs), которые упоминаются в Договоре о функционировании ЕС и отдельном Протоколе N 26 о службах общего значения (в редакции Лиссабонского договора 2007 года). Они подразделяются на две разновидности: службы неэкономические общего значения и деятельность общеэкономического значения (services of general economic interest, SGEI). К последним относят транспортные, телекоммуникационные услуги, снабжение электроэнергией, газом, водой, обращение с отходами и другие службы, необходимые для нормального функционирования экономики в целом, для благосостояния всех членов общества.
Теория «общественного интереса» является не бесспорной. Ее критики указывают на то, что, во-первых, что сопоставление получаемых предельных выгод и предельных издержек, связанных с регулированием, провести отнюдь не просто, а во-вторых, регулирующие органы, «служа» общественному интересу, оказываются вовлеченными в самые разные виды деятельности, которые в итоге приносят выгоду им самим и осуществляются в интересах самих регулирующих властей.11 Вместе с тем, теория достаточно широко распространена, особенно в странах общего права. На основе концепта «общественного интереса» выстроена регуляторная политика Комиссий по регулированию коммунальных предприятий отдельных штатов США. Считается, что регулирующие органы стремятся реализовать «общественный интерес», который в отсутствие регулирования оказывается ущемленным.
В 2005 - 2006 гг. Федеральная служба по тарифам Российской Федерации уже выступала с инициативой принятия специ-
ализированного закона «О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них». Подготовленная в ФСТ РФ концепция законопроекта12 устанавливала следующие принципы регулирования услуг общеэкономического значения.
■ Универсальность услуг предполагает право каждого пользователя на доступ к услугам ГРО по доступным цене и качеству, особенно на отдаленных территориях.
■ Услуги должны оказываться непрерывно - в течениедлительного времени и с достаточным качеством.
■ Согласно требованиям ценовой доступности, услуги газораспределительных организаций, должны устанавливаться на уровне, учитывающем платежеспособный спрос. Критерии ценовой доступности должны устанавливаться соответствующими регулирующими органами.
■ Услуги должны учитывать права и интересы пользователей, а также предоставляться в условиях техногенной и экологической безопасности.
Однако в 2005-2006 гг., в период устойчивого спроса на газ и электроэнергию, внедрение концепта услуг общеэкономического значения оказалась преждевременным, поскольку предполагало стимулирование и без того высокого спроса на энергию. Сегодня данная идея становится актуальной, ведь в результате экономического кризиса предложение газа в РФ, как отмечалось выше, превышает спрос, и требуются меры по его стимулированию.
Смена парадигмы нормативного регулирования в сегменте газораспределения путем перехода от регулирования деятельности субъектов естественных монополий к регулированию отношений по предоставлению услуг общеэкономического значения также создаст условия для устранения барьеров в получении доступа потенциальных потребителей газа к газораспределительным се-
тям. Расширение клиентской базы послужит увеличению спроса на газ на внутреннем рынке РФ и сокращению неза-действованных газодобычных мощностей.
Ключевой проблемой доступа к сетям ГРО является технологическое подключение. Несмотря на существенные подвижки в разрешении этой проблемы - приняты Правила подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения(Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 г. № 1314) и Методика расчета платы за присоединение газо-использующего оборудования к сетям газораспределения (Приказ ФСТ России от 28.04.2014 г. № 101-э/3), - для потребителя сохраняется риск получения отказа в подключении и, соответственно, в доступе к газу. Придание газораспределению статуса услуги общеэкономического значения позволило бы снять этот риск, поскольку предполагает принципиальную невозможность отказа в подключении.
Если техническая возможность подключения отсутствует, то ГРО должна предложить клиенту профинансировать расширение соответствующего участка сети. Действующая нормативная база (Приказ ФСТ России от 28.04.2014 г. № 101-э/ 3) в принципе допускает такую возможность, однако не предлагает заявителю возможности компенсировать затраты на такое развитие.
Было бы справедливым установить на нормативном уровне правилатакой компенсации, ввести понятия «инвестиционного доступа» и /или «адресной инвестиционной надбавки».
Заявитель получает доступ на инвестиционных условиях, если он финансирует мероприятия, направленные не только на подключение собственного объекта, но и на развитие сети газораспределения в целом, т.е. когда результатами его инвестиций будут пользоваться
«Затраты Ь> «Тариф +» «Тариф -»
Капитальные затраты па расширение сети несет ГРО ГРО Потребитель
Плата за транспорт газа до возмещения затрат на расширение сети Стандартный тариф Стандартный тариф + адресная надбанка 1 п% + ОРЕХ ГРО за доп.объем 1.) Сниженный тариф (0 или 30-50%) + ОРЕХ ГРО до возмещения затрат заянителя
Плата за транспорт газа после возмещения затрат на расширение сети Стандартный тариф Стандартный тариф Стандартный тариф
Собственник вновь создаваемого объекта (расширения) ГРС ГРО ГРО - до и после возмещения затрат на расширение Заявитель - до истечения срока возмещения его затрат. Затем -ГРО.
Рис. 2. Порядок возмещения затрат на расширение сети в различных вариантах тарифобразования Источник: составлено авторами
другие потребители. Газораспределительная организация, осуществив расширение сети на средства заявителя, в дальнейшем компенсирует его затраты через соответствующее уменьшение ставки тарифа в течение согласованного периода времени (принцип «тариф-
При «адресной надбавке» расходы на расширение сети, обеспечивающего доставку газа для конкретного заявителя несет ГРО, однако в дальнейшем уже заявитель компенсирует затраты ГРО через соответствующее увеличение ставки тарифа в течение согласованного периода времени (принцип «тариф+»). Более подробно порядок предоставления доступа по предлагаемой схеме представлен в таблице на рис. 2.
Предлагаемый порядок установления тарифа распространяется только на вновь построенные газораспределительные сети, для находящихся в эксплуатации сетей порядок установления тарифа на транспортировку газа остается прежним.
По методике «инвестиционного доступа», когда заявитель берет на себя затраты на строительство инфраструктуры, он возмещает свои услуги в течение согласованного периода
времени через сниженный тариф, установленный для него индивидуально тарифной ставке. Структура тариф в данном случае представляется как сумма ставок:
1) Нулевой (или 30-50% от стандартного тарифа) ставки, дифференцируемой в зависимости от объемной группы потребления, в которую входит заявитель и срока окупаемости проекта;
2) Ставки, компенсирующей операционные затраты ГРО, на транспортировку дополнительного объема газа по расширенному участку ГРС.
После окончания срока окупаемости инвестиционного проекта, газораспределительные сети переходят в собственность ГРО, а потребитель переходит на оплату услуг по транспортировке газа по общим для всех потребителей, обслуживаемых данной ГРО, тарифам. Нужно отметить, что сегодня собственниксетей газораспределения, не будучи газораспределительной организацией, не может самостоятельно осуществлять эксплуатацию сетей,а соответственно должен передать их газораспределительной организации на безвозмездной основе без учета затрат на их строительство. Кроме того, Налоговый кодекс РФ не позво-
ляет учесть такие расходы в счет себестоимости заявителя, что влечет необходимость их финансирования за счет его прибыли. А это дополнительно увеличивает расходы застройщика на налоги.
Согласно методике «адресной надбавки» (или «тариф +»), ГРО принимает на себя затраты на строительство (расширение) распределительной инфраструктуры до конкретного потребителя. Он же, в свою очередь, в долгосрочном периоде возвращает гРо все капитальные затраты, а также операционные затраты по обслуживанию участка абонента, в виде надбавки на тариф. Надбавка в данном случае состоит из двух компонентов:
1) Стандартная спецнадбавка на финансирование программы газификации, если таковая предусмотрена органами исполнительной власти в данном регионе;
2) Индивидуальная надбавка на цели возмещения затрат ГРО.
По завершении срока окупаемости инвестиционного проекта, потребитель начинает оплачивать услуги по распределению газа по общему тарифу.
Предложенные альтернативные методики предоставления доступа, по нашему мнению, должны быть выгодны как для потребителей услуг ГРО, так и самих газораспределительных организаций. Во-первых, потребители получат гарантии технологического присоединения и доступа к услугам ГРО. Газораспределительная организация, в свою очередь, получает дополнительные средства на газификацию региона, расширяет сеть и получает в собственность вновь созданные активы.
Суммируя вышесказанное, следует отметить, что смена парадигмы нормативного регулирования в сегменте газораспределения путем перехода от регулирования деятельности субъектов естественных монополий к регулированию отношений по предоставлению ус-
0
ю
S
*
2 е
6
сч £
б
а
2 о
луг общеэкономического значения позволит подвергать регулированию не только узкую естественно-монопольную деятельность ГРО - транспортировку газа по трубопроводам, - а весь комплекс коммунальных услуг, оказываемый газораспределительными организациями, включая системные и сервисные. Кроме того, это обеспечит условия для устранения барьеров в получении доступа потенциальных российских потребителей кгазораспредели-тельным сетям, а значит создаст предпосылки к росту внутреннего спроса на газ и сокращению незадействованных газодобычных мощностей. Изменения режима регулирования доступа к услугам гРо приведет к минимизации числа отказов в технологическом подключении к газораспределительным сетям, послужат удовлетворению потенциального спроса на газ и целям дальнейшего развития газификации в стране.
Литература
1. Федеральный Закон «О естественных монополиях» от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ
2. Федеральный Закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 N 135-ФЗ
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 г. № 1314 «Об утверждении Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
4. Приказ ФСТ России от 28.04.2014 г. № 101-э/3 «Об утверждении Методических указаний по расчету размера платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к сетям газораспределения и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину»
5. «Газораспределительные компании», Аналитический отчет компании БрокерКредит-
Сервис, 23.08.2007 // http:// bcs-express. r u / show_res_ru.asp?id=5580
6. Ди Лоренцо Т., «Миф о естественной монополии», The Review of Austrian Economics Vol. 9, No. 2, 1996, с. 43-58, перевод на русский язык - информационный ресурс http:// www.sapov.ru/novoe/n00-45.htm
7. Королькова Е.И. «Естественная монополия: регулирование и конкуренция», Экономический журнал Высшей школы экономики, № 1, 2001. С. 83112
8. Крутихин М. «Как «Газпрому» стало некуда девать газ», Московский центр Карнеги, электронный ресурс, 24 июня 2015, http:// carnegie.ru/2015/06/24/ru-60480/iaz0
9. Николаев Я., «ФАС намерена упразднить естественные монополии», Российская газета, информационный ресурс, 24.03.2016 // https://rg.ru/ 2016/03/24/v-fas-rasskazali-kakie-kompanii-lishatsia-statusa-estestvennyh-monopolij.html
10. Окунь С., «Монополии подталкивают к конкуренции, не меняя принципов тарифной политики», Коммерсантъ, 05.02.2016 //http:// www.kommersant.ru/doc/ 2908111
Информационные ресурсы
11. ФАС России http:// fas.gov.ru/
12. АО «Газпром газораспределение» http:// gazoraspredelenie.gazprom.ru/
13. АО «Мосгаз» http:// www.mos-gaz.ru/investors/
14. АО «Мособлгаз» http:// www.mosoblgaz.ru/company/ open_info/2/2015_god/
15. ЗАО «Газэкс» http:// www.gazeks.info/about/gazex2/
16. ООО «Средневолжская газовая компания» http:// www.svgk.ru/company/
17. РосТепло.ру http:// www.rosteplo.ru
Ссылки:
1 Крутихин М. «Как «Газпрому» стало некуда девать газ», Московский центр Карнеги, электронный ресурс,
24 июня 2015, http://
carnegie.ru/2015/06/24/ru-60480/iaz0 [дата обращения -20.05.2016]
2 К началу 1884 г. в Балтиморе (США) действовали три, а в Нью-Йорке действовало шесть газовых компаний, которые использовали вырабатываемый из твердого топлива газ для освещения улиц. С изобретением электрического освещения в 1888 г. многие из них занялись поставкой электроэнергии, а с началом промышленной добычи природного газа в начале ХХ в. - вернули свои газовые компетенции.
3 АО «Газпром газораспределение» // официальный сайт http:// gazoraspredelenie.gazprom.ru/ [дата обращения - 20.06.2016]
4 АО «Мосгаз», официальный сайт // http://www.mos-gaz.ru/investors/ [дата обращения - 20.06.2016]
5 АО «Мособлгаз», официальный сайт // http:// www.mosoblgaz.ru/company/ open_info/2/2015_god/ [дата обращения - 20.06.2016]
6 ЗАО «Газэкс», официальный сайт // http:// www.gazeks.info/about/gazex2/ [дата обращения - 20.06.2016]
7 ООО «Средневолжская газовая компания», официальный сайт // http://www.svgk.ru/ company/ [дата обращения -20.06.2016]
8 «Газораспределительные компании», Аналитический отчет компании БрокерКредит-Сервис, 23.08.2007 // http:// bcs-express.ru/ show_res_ru.asp?id=5580 [дата обращения - 20.05.2016]
9 Подробнее об инициативе ФАС - см. выступления И. Артемьева на «Правительственном часе» в Государственной Думе от 19.02.2015 г. и Совете Федерации Российской Федерации 28.09.2011 г.; а также -«Глава ФАС предложил отменить закон о естественных монополиях», официальный сайт ФАС России, 24.02.2015, http:/ /fas.gov.ru/press-center/news/ detail.html?id=16724; Николаев Я., «ФАС намерена упразднить
естественные монополии», Российская газета, информационный ресурс, 24.03.2016 // https://rg.ru/2016/03/24/v-fas-rasskazali-kakie-kompanii-lishatsia-statusa-estestvennyh-monopolij.html
10 Подробнее - Окунь С., «Монополии подталкивают к конкуренции, не меняя принципов тарифной политики», Коммерсантъ, 05.02.2016 //http:// www.kommersant.ru/doc/ 2908111 [дата обращения -20.05.2016]
11 Подробнее - Королькова Е.И. Естественная монополия: регулирование и конкуренция., а также Ди Лоренцо Т., «Миф о естественной монополи», The Review of Austrian Economics Vol. 9, No. 2, 1996, с. 43-58, перевод на русский язык - информационный ресурс http:// www.sapov.ru/novoe/n00-45.htm [дата обращения - 20.05.2016]
12 Текст размещен на информационном портале Рос-Тепло.Ру // http:// www.rosteplo. ru/Npb_files/ npb_shablon.php?id=931 [дата обращения - 20.05.2016]
hanging regulatory paradigm in the segment of gas distribution
Eremin S.V., Mamukova E.V.
RSU of oil and gas named after I.M. Gubkin
The initiative of Federal antimonopoly service of the Russian Federation about abolition of the law «About Natural Monopolies» (or entering into it of cardinal changes) does actual research about possible transformations of regulation in a gas distribution segment which is one of key in a production and cost chain of gas supply. In this article the conceptual approaches to regulation of the gas-distributing organizations accepted in the international and Russian practice are considered. It is offered to replace a paradigm of the standard regulation of services in gas distribution based on a natural and exclusive concept. Regulation of «service of all-economic value» can become alternative to it. According to authors, it will allow to increase the level and quality of use of gas in the Russian Federation and will promote development of gasification in the country.
Keywords: Natural Gas, Gas Distribution, Regulation of Natural Monopolies, Public Interests Theory, Services of General Economic Interest
References
1. The federal Law «About Natural Monopolies» from 8/17/1995 No. 147-FZ
2. The federal Law «About Protection of
the Competition» from 7/26/2006 N 135-FZ
3. The order of the Government of the
Russian Federation from 12/30/ 2013 No. 1314 «About approval of Rules of connection (technological accession) of capital construction projects to gas distribution
networks, and also about change and recognition become invalid for some acts of the Government of the Russian Federation»
4. The order of Federal Tariff Service
from 4/28/2014 No. 101-e/3 «About approval of Methodical instructions for calculation of the size of a payment for technological accession of the gas-using equipment to networks of gas distribution and (or) the standardized tariff charges determining its size»
5. «The gas-distributing companies»,
Analytical report of the company Brokercreditservice, 8/23/2007// http://bcs-express.ru/ show_res_ru.asp?id=5580
6. Di Lorenzo T., «Myth about natural
monopoly», The Review of Austrian Economics Vol. 9, No. 2, 1996, page 43-58, the translation into Russian - the information http:// www.sapov.ru/novoe/n00-45.htm resource
7. Korolkova E.I. «Natural monopoly:
regulation and competition», Economic magazine of Higher School of Economics, No. 1, 2001. Page 83-112
8. Krutikhin M. «as «Gazprom» had no
place to put gas», the Moscow center of Carnegie, an electronic resource, on June 24 2015, http:// carnegie.ru/2015/06/24/ru-60480/ iaz0
9. Nikolaev Ya., «FAS I intend to abolish
natural monopolies», the Russian newspaper, information resource, 3/ 24/2016//https://rg.ru/2016/03/ 24/v-fas-rasskazali-kakie-kompanii-lishatsia-statusa-estestvennyh-monopolij.html
10. S.'s perch, «Monopolies push to the competition, without changing the principles of tariff policy», the Kommersant, 2/5/2016//http:// www.kommersant.ru/doc/2908111
О
Ю
s
*
2 e
6
