CC BY
548
ПРАВО
УДК 349.3
А. Л. Благодир
К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ МЕР СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ (АНАЛИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)
В статье на основе системного анализа исследуется социально-обеспечительное законодательство, закрепляющее предоставление нетрудоспособным гражданам преимуществ для их дополнительной социальной защиты. Меры социальной поддержки (ранее - льготы) - достаточно новое понятие в российском законодательстве. Рассматриваются категории граждан, виды предоставления таких мер как на федеральном, так и на региональном уровне.
On the basis of system analysis we study social support legislation which provides advantages of extra social security for incapacitated citizens. Social support measures (former - favors) is quite a new notion in Russian legislation. We consider categories of citizens, types of provision of these measures on the federal and regional levels.
Ключевые слова: меры социальной поддержки, категории получателей, критерии предоставления мер социальной поддержки, источники финансирования, федеральное и региональное законодательство.
Keywords: social protection measures, categories of beneficiaries, criteria for granting social support measures, sources of financing, federal and regional legislation.
Российская Федерация - социальное государство, а из этого следует, что оно должно реально создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, то есть предоставлять определенные гарантии для реализации гражданами права на социальное обеспечение. При этом особой заботой с его стороны должны пользоваться те члены общества, которые в силу объективных жизненных обстоятельств еще не имеют или уже лишились возможности своим трудом зарабатывать себе средства к существованию (старость, инвалидность, безработица, бедность и др.), или этих средств стало недостаточно (рождение ребенка, смерть кормильца и др.). Как известно, реализация гражданами права на социальное обеспечение осуще-
© Благодир А. Л., 2012 70
ствляется на централизованном уровне посредством обязательного социального страхования, за счет бюджетных средств и смешанной формы социального обеспечения.
Составной частью системы социального обеспечения России является система мер социальной поддержки (ранее - льгот), закрепляющая предоставление нетрудоспособным нуждающимся гражданам преимуществ для их дополнительной социальной защиты.
«Меры социальной поддержки» - это достаточно новое понятие, которым было заменено понятие «льготы» в связи с внесенными в российское социально-обеспечительное законодательство изменениями.
«Меры» в обычном понимании - действия или совокупность действий, средств для осуществления, достижения чего-либо [1], «социальная (босшб - общий, совместный) поддержка» - это то, что поддерживает, служит опорой чему-либо [2] со стороны общества.
Формулируя понятие «меры социальной поддержки» в праве социального обеспечения, следует отметить, что это действия или совокупность действий со стороны общества для поддержания и удовлетворения специфических потребностей членов общества, сохранения ими социальных, бытовых, медицинских и других отношений и связей с обществом.
Раскрывая правовое понятие «льготы» как средства дифференциации правового регулирования общественных отношений, Е. Г. Крылатых в конце 80-х гг. прошлого столетия выделила следующие их признаки: льгота - специальная норма, устанавливающая дополнительные права определенным категориям граждан; дополнительные права предоставляются либо лицам, располагающим (в силу различных причин объективного и субъективного характера) меньшими возможностями реализовывать общую и равную для всех правовую норму с целью достижения фактического равенства в их положении, либо лицам, имеющим особые заслуги перед обществом, с целью их поощрения [3]. Следовательно, законодатель, внося в социально-обеспечительное законодательство изменения (заменяя термин «льготы» на термин «меры социальной поддержки») [4], тем не менее, не меняет самой сути предоставления этих мер гражданам. Это означает, что такая социальная помощь со стороны
государства предоставляется не каждому члену общества, а только тем, кто определен в нормативных правовых актах. Таким образом, меры социальной поддержки предоставляются гражданам, нуждающимся в социальной защите или имеющим особые заслуги перед государством и обществом в целом.
В настоящее время механизм реализации мер социальной поддержки закреплен в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах РФ: «О ветеранах» от 12 января 1995 г. (в ред. от 9 декабря 2010 г.) [5], «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. (в ред. 19 июля 2011 г.) [6], «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г. (в ред. от 11 июля 2011 г.) [7], «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» от 26 ноября 1998 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г.) [8], «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 10 января 2002 г. (в ред. от 27 декабря 2009 г.) [9]; в постановлении Правительства РФ: «Об утверждении правил обеспечения проведения ремонта индивидуальных жилых домов, принадлежащих членам семей военнослужащих, потерявшим кормильца» от 27 мая 2006 г. № 313 (в ред. от 2 июня 2008 г.) [10] и др.
В указанных актах определены категории граждан, которым государство гарантирует предоставление мер социальной поддержки независимо от их финансового положения и социального статуса. К таким гражданам относятся инвалиды, участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, ветераны боевых действий, а также члены их семей; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», и члены их семей; лица, работавшие на объектах противовоздушной обороны в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести месяцев [11]; инвалиды всех групп и семьи с детьми-инвалидами [12]; инвалиды и ликвидаторы последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1986-1987 гг., на объекте «Укрытие» в 19881890 гг., лица, приравненные к ним [13]; члены семей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы, в том числе при прохождении военной службы по призыву, а также члены семей граждан, проходивших
военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых составляет 20 лет и более [14].
Анализируя законодательство, которое регламентирует предоставление указанным выше категориям граждан мер социальной поддержки, следует отметить, что такие меры могут быть предоставлены: во-первых, как в денежной, так и в «натуральной» форме, во-вторых, финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Так, в денежной форме за счет средств федерального бюджета меры социальной поддержки предоставляются в виде ежемесячной денежной выплаты; компенсации в размере 50% расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; при наличии печного отопления ежегодной денежной выплаты в размере 50% стоимости твердого топлива с учетом норм (нормативов), установленных для продажи населению и транспортных услуг на доставку твердого топлива; один раз в десять лет выделяются средства на проведение ремонта жилого дома [15].
В «натуральной» форме гарантировано обеспечение: протезами (кроме зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями; жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; набором социальных услуг. В состав набора социальных услуг включено бесплатное обеспечение по рецептам врачей лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения, при наличии медицинских показаний предоставление путевки на санаторно-курортное лечение; бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугороднем транспорте к месту лечения и обратно [16].
Предоставление гражданам мер социальной поддержки осуществляется в зависимости от вида поддержки различными органами. К таким органам относятся территориальные органы Пенсионного фонда РФ, органы социальной защиты населения, органы здравоохранения, жилищ-но-эксплуатационные организации, организации железнодорожного транспорта и др. Большое количество различных органов и организаций, оказывающих меры социальной поддержки, затрудняет для получателей возможность реализации своего права на такие меры.
Одним из нововведений Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. [17] является принципиальный пересмотр системы социального обеспечения граждан России. Во-первых, большинство социальных льгот, предоставляемых
в «натуральной» форме, были заменены денежной компенсацией. Во-вторых, на органы государственной власти субъектов федерации были возложены обязанности по финансированию предоставления мер социальной поддержки гражданам РФ, проживающим на территории соответствующего субъекта федерации.
Законодательная база в субъектах федерации по вопросам, касающимся как социального обеспечения в целом, так и предоставления гражданам мер социальной поддержки, предоставляемых за счет бюджетных средств, в настоящее время сложилась. Она развивает и дополняет федеральное законодательство. В субъектах РФ накоплен достаточно большой опыт законотворчества в сфере социального обеспечения.
К нормативным правовым актам, регулирующим отношения по поводу предоставления мер социальной поддержки, следует отнести законы Кировской области от 29 ноября 2006 г. «О ветеранах труда Кировской области», от 7 декабря 2004 г. «О мерах социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий», от 3 ноября 2004 г. «О мерах социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих, вышедших на пенсию и проживающих в сельских поселениях или поселках городского типа Кировской области»; Закон Нижегородской области от 2 августа 2007 г. № 90-З «О дополнительных мерах социальной поддержки граждан, награжденных нагрудным знаком "Почетный донор России" или нагрудным знаком "Почетный донор СССР" и сдавших кровь в годы Великой Отечественной войны» [18] и др.
Меры социальной поддержки за счет средств субъектов РФ в соответствии с федеральным законом «О ветеранах» от 12 января 1995 г. (в ред. от 9 декабря 2010 г.) [19] гарантированы членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, участникам Великой Отечественной войны и ветеранам боевых действий; ветеранам труда.
На основании нормативных правовых актов субъектов РФ меры социальной поддержки могут быть оказаны труженикам тыла, ветеранам труда, необоснованно репрессированным и впоследствии реабилитированным гражданам [20]; многодетным малообеспеченным семьям [21]; участникам боевых действий и членам семей погибших (умерших), пропавших без вести участников боевых действий [22]; бывшим военнослужащим, получившим инвалидность вследствие военной травмы в период военной службы в условиях чрезвычайного положения в ходе вооруженных конфликтов [23]; отдельным категориям специалистов, вышедшим на пенсию и проживающим в сельской местности [24] и др.
На уровне субъекта РФ меры социальной поддержки предоставляются в виде денежных вып-
лат в соответствии с их целевым назначением. Это ежемесячные выплаты; социальные выплаты на приобретение жилых помещений; компенсация платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд на строительство индивидуального жилого дома или на ремонт и реконструкцию индивидуального жилого дома; компенсация в размере от 30 до 50 процентов расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в зависимости от категории получателя; при наличии печного отопления ежегодная денежная выплата (в установленной сумме) твердого топлива с учетом норм (нормативов), установленных для продажи населению и транспортных услуг на доставку твердого топлива, компенсация расходов на установку телефона в размере 100% тарифа на предоставление доступа к сети местной телефонной станции, компенсация расходов на проезд по территории РФ один раз в год на железнодорожном транспорте в размере 100% стоимости проезда, при осуществлении поездки в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, водным, воздушным или автомобильным транспортом в размере 50% стоимости проезда; частичная компенсация оплаты стоимости проезда на городском транспорте.
Следует констатировать, что на федеральном и региональном уровне законодательство, регулирующее отношения по поводу предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, сформировалось. Очевидно, что такая система льгот и привилегий не соответствует принципу равенства и социальной справедливости.
Данный вывод основан на следующих аргументах. Во-первых, законодателем определен круг лиц, имеющих право на меры социальной поддержки. Это граждане, которые имеют те или иные заслуги перед Российской Федерацией; граждане, которые не способны быть полноценными членами общества по состоянию здоровья, а также многодетные малообеспеченные семьи. Во-вторых, в любое время данный круг лиц может быть как расширен, так и сужен. В-третьих, уровень мер социальной поддержки для указанных категорий получателей различен, он напрямую зависит от воли законодателя и наличия финансовых возможностей. В-четвертых, в законодательстве не определены четкие критерии, на основании которых могут предоставляться меры социальной поддержки.
Существующая система мер социальной поддержки не дает основания полагать, что государство проводит целенаправленную и эффективную политику в сфере указанных отношений, направленную на повышение уровня жизни большинства граждан пожилого возраста и инвалидов.
Примечания
1. Большой толковый словарь русского языка / гл. ред. С. А. Кузнецов. РАН. Институт лингвистических исследований. СПб.: «Норинт», 2000. С. 533.
2. Там же. С. 533.
3. Крылатых Е. Г. Льготы в советском праве социального обеспечения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989. С. 10.
4. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
5. СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
6. СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
7. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.
8. СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5850.
9. СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 128.
10. СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2505.
11. О ветеранах: федеральный закон РФ от 12 янв. 1995 г. № 5-ФЗ (в ред. от 9 дек. 2010 г.) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
12. О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (в ред. 6 ноября 2011 г.) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
13. О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 (в ред. от 11 июля 2011 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699; О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча: федеральный закон РФ от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5850; О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне: федеральный закон от 10 янв. 2002 г. № 2-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 128.
14. Об утверждении правил обеспечения проведения ремонта индивидуальных жилых домов, принадлежащих членам семей военнослужащих, потерявшим кормильца: постановление Правительства РФ от 27 мая 2006 г. № 313 (в ред. от 2 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2505.
15. Об утверждении правил обеспечения проведения ремонта индивидуальных жилых домов, принад-
лежащих членам семей военнослужащих, потерявшим кормильца: постановление Правительства РФ от 27 мая 2006 г. № 313 (в ред. от 2 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2505.
16. О государственной социальной помощи: федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ (в ред. от 01.07.2011) // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
17. СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
18. Нижегородские новости. 2007. 11 авг.
19. СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168. (Ст. 21, 22).
20. О ветеранах труда Кировской области: закон Кировской области от 29.11.2006 г. № 50-З0 // Вятский край. 2006. 8 дек. (№ 225); О мерах социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий: закон Кировской области от 07.12.2004 г. № 280-ЗО // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2005. № 1(59). Ч. 1.
21. О мерах социальной поддержки многодетных семей: закон Кировской области от 02.11.2007 г. № 188-ЗО (в ред. от 2 октября 2011 г.) // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2007. № 10 (79).
22. О социальной поддержке в Кировской области участников боевых действий и членов семей погибших (умерших) и пропавших без вести в ходе вооруженных конфликтов немеждународного характера, контртеррористических операций, в зонах чрезвычайного положения на территории Российской Федерации и территориях республик бывшего СССР: закон Кировской области от 14 февр. 2001 г. № 244-ЗО (в ред. от 2 дек. 2010 г.) // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 2001. 15 марта.
23. О мере социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области: закон Кировской области от 17 апр. 2008 г. № 236-ЗО // Вятский край. 2008. 23 апр.
24. О мере социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих, вышедших на пенсию и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа Кировской области: закон Кировской области от 03 ноября 2004 г. № 267-ЗО // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2004. № 6(58); Об образовании в Кировской области: закон Кировской области от 11 февр. 2003 г. № 133-ЗО // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2003. № 2(47); О предоставлении меры социальной поддержки по оплате жилой площади с отоплением и электроснабжения работникам системы образования Кировской области, вышедшим на пенсию: постановление Правительства Кировской области от 20 мая 2010 г. № 52/244 (в ред. от 21 сент. 2011 г.) // Вести. Киров. 2010. 27 мая.
