CC BY
45
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО;
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО; АГРАРНОЕ ПРАВО
& & &
К ВОПРОСУ О СФЕРЕ ДЕЙСТВИЯ ПРИНЦИПА
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЛЕСОВ СПОСОБАМИ, НЕ НАНОСЯЩИМИ ВРЕДА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ И ЗДОРОВЬЮ ЧЕЛОВЕКА
РЫЖЕНКОВ Анатолий Яковлевич
Аннотация. В статье исследуется один из важнейших принципов лесного права, основным содержанием которого является установление пределов субъективных прав лесопользователей, не позволяющих им причинять вред природе и здоровью человека. Отмечается некорректность формулировки данного принципа, исключающего из числа охраняемых благ жизнь и имущество граждан.
Annotation. In this article is discussed one of the most important principles of the forest right which main content is establishment of limits of the subjective rights of the forest users who are not allowing them to do harm to the nature and health of the person is investigated. The incorrectness of the formulation of this principle eliminating the protected benefits life and property of citizens is noted.
Ключевые слова: лес, вред, деликт, принцип, окружающая среда, здоровье человека.
Keywords: Wood, harm, delict, principle, environment, health of the person.
Принципы права играют важную роль в правовой системе страны, определяя содержание и основные направления развития каждой отрасли права, являясь ее фундаментом. Принципы права используются и для преодоления пробелов в праве. Лесное право не является исключением, а его принципы во многом обусловлены содержанием международных документов об охране природных ресурсов. Исследуемый принцип был сформулирован под влиянием «Принципов лесоводства», утвержденных на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.). Один из указанных принципов лесоводства прямо закрепляет необходимость рационально использовать лесные ресурсы и лесные площади для удовлетворения социальных, экономических, экологических, духовных и культурных потребностей нынешнего и будущих поколений. Предлагается принимать меры по защите лесов от вредного воздействия загрязнения, включая загрязнение с воздуха, пожаров, насекомых-вредителей и заболеваний с тем, чтобы в полной мере сохранить их многоплановую ценность. В связи с этим рассмотрение исследуемого принципа предполагает
последовательный ответ на четыре блока вопросов:
1. Что такое лес?
2. Какие существуют способы использования лесов?
3. Как они могут причинить вред окружающей среде и здоровью человека?
4. Какие меры приняты для предотвращения такого вреда?
1. Понятие «использование лесов». Согласно ст. 6 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. В контексте существующих научных представлений природоресурсного права это означает, что под лесом следует понимать не только природный объект, но и природный ресурс. Из этого вытекает следующий теоретический вопрос. Как известно, ЗК РФ (ст. 1) исходит из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе (земельном участке) - объекте права собственности и иных прав. В теории горного права различают недра как природный объект, природный ресурс и индивидуализиро-
ванную часть последнего - участок недр1. И это логично. В случае же с лесом законодатель не упоминает индивидуализированную часть лесных ресурсов в качестве отдельного объекта лесных отношений, нарушая тем самым единую концепцию природоресурсных отраслей права. В свете упоминания в ст. 7 ЛК РФ «лесного участка» получается, что данная конструкция фактически сводит лес к роли принадлежности земли. Такое положение вещей едва ли приемлемо в отношении природных ресурсов, поскольку все они являются в силу своей уникальности неотъемлемой составной частью окружающей среды. Представляется, что таким индивидуализированным объектом лесного права следует считать лесные насаждения, не упомянутые в ст. 6 ЛК РФ, но являющиеся объектом имущественных прав (например, в случае их купли-продажи).
Необходимость данного уточнения заключается в том, что любые природные ресурсы, включая леса, могут быть объектами гражданского права только при их индивидуализации. Гражданские правоотношения не возникают по поводу леса как природного объекта или ресурса - в таком качестве может выступать лишь индивидуально определенная вещь, а именно конкретные лесные насаждения. Другими словами, практически нельзя причинить вред лесам как таковым; это возможно только применительно к конкретным лесным насаждениям, произрастающим на определенном лесном участке.
2. Виды использования лесов. Закрепленная в ЛК РФ категория «использование лесов» и производная от нее «виды использования лесов» не являются синонимом понятия «виды лесопользования». К использованию лесов относится деятельность по лесопользованию и землепользованию, осуществляемая в лесах. В связи с этим нормы ст. 25 ЛК РФ относятся и к лесопользованию, и к землепользованию. Лес представляет собой неразрывное единство лесной растительности и земельной поверхности, поэтому нередко деятельность по лесопользованию сложно отграничить от землепользования. К видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли. К ви-
1 Перчик А.И. Горное право : учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 15-18.
дам лесопользования относятся те виды использования лесов, при которых извлекаются материальные и нематериальные блага, приносимые лесом как особым природным объек-том2. Исходя из этого, к числу видов лесопользования относятся следующие виды деятельности:
а) виды предпринимательской деятельности по использованию лесов, а именно заготовка древесины (ст. 29 ЛК РФ); заготовка живицы (ст. 31 ЛК РФ); заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32 ЛК РФ); заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст. 34 ЛК РФ) и т. д.; под предпринимательством здесь понимается самостоятельная, осуществляемая зарегистрированными в установленном порядке в качестве предпринимателей субъектами на свой риск деятельность, с целью систематического извлечения прибыли от использования находящихся в публичной собственности лесных участков как объектов недвижимости, имеющих строго целевое назначение, на основании права постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования либо аренды лесного участка, осуществляемая в рамках разрешенных ЛК РФ целей и способов использования лесных участков3;
б) виды использования лесов для целей, не связанных с предпринимательской деятельностью; в их число входит использование лесов для осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности научными и образовательными организациями (ст. 40 ЛК РФ); использование лесов для осуществления рекреационной деятельности (ст. 41 ЛК РФ); заготовка древесины гражданами для собственных нужд (ст. 30 ЛК РФ); заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд (ст. 33 ЛК РФ); заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений гражданами для собственных нужд (ст. 35 ЛК РФ); осуществление гражданами
4
охоты и т. д.
Большая часть видов лесопользования осуществляется путем предоставления лесных
2 Быковский В.К. Правовое регулирование использования лесов на землях лесного фонда : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15.
3 Чернова А.А. Правовое регулирование предоставления лесных участков в пользование субъектам предпринимательской деятельности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9.
4 Шульга А.Е. К вопросу о принципах лесного права // Новая правовая мысль. 2014. № 4. С. 103.
участков в аренду. К ним относятся заготовка древесины, живицы, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных средств, переработка древесины и иных лесных ресурсов, осуществляемые в предпринимательских целях, использование лесов для ведения охотничьего хозяйства и др. Наиболее популярна аренда лесных участков для дальнейшего использования древесных ресурсов леса. Аренда лесных участков для использования недревесных ресурсов леса пока не получила широкого распространения5.
Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием земель, где расположены эти леса. Разрешенное использование земельного участка - это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном зако-нодательством6. Применительно к лесным участкам виды разрешенного использования находящихся на них лесных насаждений определяются лесохозяйственным регламентом лесничества или лесопарка. Представляется, что именно установление таких видов разрешенного использования лесов является одним из главных инструментов по созданию препятствий причинения вреда окружающей среде и здоровью граждан. Данные меры становятся пределом субъективных прав лесопользователей, не разрешают им выход за эти пределы, поскольку это может повлечь причинение экологического вреда (например, если лесопользователю разрешено ведение рекреационной деятельности, то он не может заниматься заготовкой древесины). Эти пределы не нужно путать с родственной правовой категорией ограничений субъективных прав. Разница между ними в том, что категория «пределы осуществления субъективных прав» указывает на то, каких полномочий нет в субъективном праве; «ограничение» - какие из имеющихся правомочий лесопользователя стесняются в своем осуществлении.
5 Шульга А.Е. Правовое регулирование аренды участков земель лесного фонда // Новая правовая мысль. 2013. № 3. С. 95-96.
6 Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных уча-
стков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. N° 4. С. 35.
Из этого следует, что все субъективные права имеют границы, но далеко не каждое субъективное право при этом подвергается каким-либо ограничениям. Категория «ограничения субъективного права» возникает только тогда, когда стеснения прав субъекта обусловлены внешним воздействием, например, вторжением третьих лиц в сферу юридического господства собственника.
3. Причинение вреда окружающей среде. Поскольку исследуемый здесь принцип направлен на предотвращение вреда окружающей среде и здоровью человека, имеет смысл выяснить, что же следует понимать под таким вредом. Представляется, что причинение этого вреда является следствием лесонарушения, под которым понимается противоправное, как правило, виновное, деяние, причиняющее или несущее реальную угрозу причинения вреда лесам и (или) нарушающее правила лесопользования, охраны и воспроизводства лесов. По степени общественной опасности и размеру ущерба, нанесенного лесам, все лесонарушения делятся следующим образом: нарушение правил пожарной безопасности в лесах; незаконные рубки леса; повреждение леса сточными водами, химическими веществами, промышленными выбросами и отходами и т. д.7 Правовое регулирование отношений по возмещению вреда, причиненного лесонарушением, осуществляется на основе норм ГК РФ и лесного законодательства. В ГК РФ устанавливаются общие положения о возмещении вреда, а в нормах лесного права - особенности возмещения вреда, причиненного лесному фонду и лесам, не входящим в него (понятие и перечень лесных правонарушений, таксы для подсчета вреда, размеры неустоек за нарушение лесохозяйствен-ных требований и т. д.).
Если говорить о юридической природе таких отношений, то следует поддержать позицию И.Ю. Ребикова, отмечавшего, что обязательство вследствие причинения вреда природным объектам - это гражданско-правовое внедоговорное отношение, возникающее вследствие совершения экологического деликта, повлекшего негативное изменение окружающей среды вследствие ее загрязнения, а также деградацию естественных экологических систем
7 Зиновьева О.А. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 16.
и истощение природных ресурсов. Субъектами такого отношения являются должник (причи-нитель вреда) и кредитор (собственник природных ресурсов или орган публичной власти). На должника возлагается обязанность по возмещению вреда, заключающаяся в проведении работ по восстановлению качества природного объекта в натуре или выплате денежной компенсации. Из этого следует, что институт возмещения экологического вреда включает в себя два субинститута: возмещение вреда окружающей среде и возмещение вреда жизни, здоровью и имуществу. В состав первого субинститута входят комплекс норм различной отраслевой принадлежности (включая нормы гражданского, экологического и природоре-сурсного права), определяющих основания и порядок возникновения обязательств вследствие причинения вреда природным объектам и комплексам, субъектный состав деликтных правоотношений, правовой статус объектов, порядок и способы возмещения вреда. Его основу составляют нормы гражданского права8.
Согласно п. 3 ст. 77 Закона РФ «Об охране окружающей среды» вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Между тем при возмещении вреда лесам представляет проблему тот факт, что при привлечении виновного к гражданско-правовой ответственности за экологическое правонарушение в сфере лесопользования практически всегда затруднительно определить размер вреда, причиненного лесам, поскольку последний, несмотря на то, что является разновидностью гражданско-правового вреда, обладает рядом специфических особенностей. В результате причинения вреда лесам нередко происходят такие изменения, устранить которые силами причинителя вреда невозможно. Очень часто возместить подобный вред сложно не только конкретному субъекту, но и всему обществу в целом, поскольку про-
цесс восстановления лесов требует большого периода времени.
Вместе с тем трудно согласиться с высказанным в научной литературе предложением о необходимости имущественной оценки всех природных ресурсов России. Наличие подобной оценки, безусловно, позволит установить единые величины компенсационных платежей, взыскиваемых за вред, причиненный в процессе правомерной и противоправной деятельности, а также определить размер страхового возмещения при заключении договоров страхования имущественной ответственности источников повышенной опасности9. Однако с учетом размеров нашей страны и многообразия расположенных на ее территории природных ресурсов это потребует десятилетий работы тысяч оценщиков и миллиарды долларов расходов, что нереально.
4. Меры предотвращения использования лесов способами, влекущими причинение вреда окружающей среде и здоровью человека. Перечень таких потенциальных угроз весьма велик, начиная от лесных пожаров (задымление воздуха населенных пунктов негативно влияет на здоровье граждан) и заканчивая загрязнением лесов радиоактивными материалами (ст. 58 ЛК РФ). Законодатель уделяет большое внимание мерам по предотвращению таких угроз путем совершенствования организационного механизма охраны лесов (уточнение полномочий органов власти), закрепления за ними новых полномочий, финансирования деятельности по охране лесов и т. д.
Однако особое место среди таких мер занимает деятельность правоохранительных органов, главным образом судов и прокуратуры. Согласно Указанию Генерального прокурора РФ от 9 июня 2014 г. № 307/36 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при предупреждении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере лесопользования» при осуществлении надзора за исполнением лесного законодательства отсутствует системный комплексный подход, проводимые органами прокуратуры проверки часто носят формальный, поверхностный характер, без надлежащей оценки деятельности органов контроля и местного самоуправления,
8 Ребиков И.Ю. Возмещение вреда, причиненного природным объектам и комплексам : дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 7-8.
9 Гузенко В.Н. Возмещение убытков, причиненных при-
родным ресурсам как мера гражданской ответственности : дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 12.
юридических и должностных лиц, в случае выявления нарушений прокуроры не всегда принимают предусмотренные законом меры по их устранению, недопущению их повторения, привлечению виновных лиц к ответственности, что свидетельствует о недостатках и просчетах при осуществлении надзора в указанной сфере. Эти обстоятельства требуют серьезного переосмысления правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства, выработки новых научных представлений, направленных на повышение эффективности и дальнейшее совершенствование организации работы прокуроров10.
Между тем, несмотря на столь жесткую критику, надо заметить, что проводимые прокуратурой мероприятия в ряде случаев дают весьма положительный эффект, создавая препятствия недобросовестным лесопользователям в причинении вреда окружающей среде. Так, прокурор Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга обратился в суд с иском к ООО о признании незаконной и запрете деятельности, связанной с возведением и эксплуатацией на земельных участках шести бань, волейбольной площадки, организацией автомобильной стоянки с асфальтовым покрытием на территории «Шувакишского лесного парка», с возложением обязанности освободить земельные участки от данных объектов. В ходе возведения указанных сооружений была допущена незаконная рубка деревьев, нарушение почвенного слоя. Истец считал, что возведение и использование данных объектов нарушает экологическое законодательство. Проекта освоения лесов, соответствующего лесотехническому регламенту, который предусматривал бы наличие этих объектов на занимаемых участках, у ответчика нет, положительное заключение экологической экспертизы отсутствует. Постановлением Правительства РФ определен перечень разрешенных к возведению объектов на земельных участках данной категории, но строительство бань там не предусмотрено, поскольку такая деятельность влечет нарушение состояния экосистемы. Территория лесного парка является особо охраняемой территорией, где запрещены любые действия, влекущие изменение ландшафта. Решением Орджоникидзев-
10 Куницына Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 4-5.
ского районного суда г. Екатеринбурга от 17 октября 2014 г. иск прокурора Орджоникидзевского района г. Екатеринбурга в интересах неопределенного круга лиц и Свердловской области был удовлетворен. Свердловский областной суд оставил данное решение суда в силе11.
Другой разновидностью предупредительных мер являются меры по ограничению, запрещению или приостановлению деятельности физических и юридических лиц, нарушающих требования в области охраны окружающей среды. Для этого в гражданском праве России сконструирован специальный институт предупреждения причинения вреда (ст. 1065 ГК РФ). Он заключается в предоставлении лицу права обратиться с иском в суд о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда, а также о приостановлении или прекращении производственной деятельности, причиняющей вред и угрожающей новым вредом. Данный институт является комплексным, межотраслевым институтом и включает в себя, в том числе, административное приостановление деятельности по ст. 3.12 КоАП РФ. Поскольку в качестве основного условия для применения нормы ст. 1065 ГК РФ выступает наличие угрозы (или риска) причинения вреда в будущем, именно наличие угрозы нарушения экологических прав граждан является в таких случаях основанием для применения этого способа защиты субъективных прав12.
Однако данные меры применяются, главным образом, к лесопользователям - юридическим лицам (индивидуальным предпринимателям), стационарно занимающимся предпринимательской деятельностью, связанной с осуществлением одного или нескольких видов лесопользования. Несколько другая специфика профилактики лесонарушений прослеживается применительно к праву общего лесопользования, под которым понимается право граждан бесплатно находиться в лесах, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, охо-
11 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 7 апреля 2015 г. по делу № 33-5155/2015 // СПС «Кон-сультантПлюс».
12 Антонова Е.А. Правовая сущность предупреждения причинения вреда // Труды Института государства и права РАН. 2011. № 2. С. 91-98.
титься (ст. 11 ЛК РФ). При осуществлении права общего лесопользования граждане обязаны соблюдать запреты, установленные в отношении видов дикорастущих растений и грибов, занесенных в Красную книгу РФ или субъектов РФ, а также в перечень наркосодержащих растений. Обязанностью граждан, осуществляющих общее лесопользование, является также соблюдение правил пожарной безопасности в лесах, недопущение порубки и повреждения деревьев и кустарников, культур, засорения лесов, соблюдение иных требований лесного законодательства, обеспечивающих рациональное и безопасное лесопользование. В качестве мер профилактики причинения вреда окружающей среде или здоровью граждан в случаях общего лесопользования законодатель называет ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; безопасности граждан при выполнении работ.
Особое значение исследуемый принцип имеет применительно к коренным малочисленным народам, и здесь сильно возрастает значение правильного применения норм лесного пра-
ва судами. Так, в 2001 г. Арбитражный суд Хабаровского края рассмотрел четыре иска о взыскании с лесопользователей убытков за вред, причиненный вырубкой лесов. Истцом была община орочей «Национальное коллективное хозяйство». Для орочей охота является видом традиционного природопользования и средством существования. Вырубка лесов влечет сокращение поголовья диких животных, отрицательно сказывается на жизнедеятельности людей. Суд удовлетворил исковые требования общины13.
Подводя итоги, следует заметить, что лесное, гражданское и экологическое законодательство включает в себя перечень мер, направленных на создание механизма гарантий предотвращения незаконного использования лесов, которое может повлечь причинение вреда окружающей среде или здоровью граждан. При этом вызывает сомнение удачность формулировки рассматриваемого принципа с точки зрения юридической техники. Дело в том, что вред может быть причинен не только здоровью, но и жизни или имуществу граждан, и в этом смысле формулировка исследуемого принципа требует корректировки.
Библиографический список
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СПС «Консуль-тантПлюс».
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 19 5-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Указание Генерального прокурора РФ от 9 июня 2014 г. № 307/36 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при предупреждении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений в сфере лесопользования» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Апелляционное определение Свердловского областного суда от 7 апреля 2015 г. по делу № 33 -5155/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
8. Анисимов, А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. - 2006. - № 4.
9. Антонова, Е.А. Правовая сущность предупреждения причинения вреда // Труды Института госуд арства и права РАН. - 2011. - № 2.
10. Быковский, В.К. Правовое регулирование использования лесов на землях лесного фонда : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008.
13 Экология и защита прав человека : специальный доклад Уполномоченного по правам человека РФ О.О. Миронова. URL : http://greentam.narod.ru/mironov.html (дата обращения: 15.08.2016).
11. Гузенко, В.Н. Возмещение убытков, причиненных природным ресурсам как мера гражданской ответственности : дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2007.
12. Зиновьева, О.А. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001.
13. Куницына, Е.А. Правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением лесного законодательства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2014.
14. Перчик, А.И. Горное право : учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2002.
15. Ребиков, И.Ю. Возмещение вреда, причиненного природным объектам и комплексам : дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2011.
16. Чернова, А.А. Правовое регулирование предоставления лесных участков в пользование субъектам предпринимательской деятельности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.
17. Шульга, А.Е. К вопросу о принципах лесного права // Новая правовая мысль. - 2014. - № 4.
18. Шульга, А.Е. Правовое регулирование аренды участков земель лесного фонда // Новая правовая мысль. - 2013. - № 3.
19. Экология и защита прав человека : специальный доклад Уполномоченного по правам человека РФ О.О. Миронова [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://greentam.narod.ru/ mironov.html (дата обращения: 15.08.2016).
