CC BY
18
I УНИВЕРСИТЕТА
)иО.Е. Кугафина (МПОА)
Александр Анатольевич ЧУМЫЧКИН,
аспирант кафедры международного права Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации chumychkin_aa@mail.ru 119021, Россия, г. Москва, ул. Остоженка, д. 53/2, стр. 1
К ВОПРОСУ О РОЛИ РЕГЛАМЕНТА ОБ (УСТОЙЧИВОМ) УПРАВЛЕНИИ ВНЕШНИМИ РЫБОЛОВНЫМИ ФЛОТАМИ В РАЗВИТИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ В ЕC
Аннотация. Указанная статья представляет собой анализ Регламента (ЕС) № 2017/2403 Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2017 г. об (устойчивом) управлении внешними рыболовными флотами в контексте общей рыболовной политики ЕС. В статье обосновывается актуальность изменений в правовом регулировании данной сферы. Автором проанализированы структура и основные положения указанного Регламента. Особое внимание при анализе автором уделено его новеллам. В заключение делается вывод относительно изменений в правовом регулировании рыболовного промысла в ЕС после вступления Регламента в законную силу. Ключевые слова: Европейский Союз, устойчивое развитие, управление рыболовными флотами, рыболовный промысел, фрахтование судов, электронный реестр разрешений.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.56.4.228-235
© А. А. Чумычкин, 2019
A. A. CHUMYCHKIN,
Post-graduate at the Chair of the International Law of Diplomatic Academy
of the Ministry of Foreign Affairs of Russia chumychkin_aa@mail.ru 119021, Russia, Moscow, ul. Ostozhenka, 53/2, str. 1
TO THE ISSUE OF THE ROLE OF REGULATION ON THE SUSTAINABLE MANAGEMENT OF EXTERNAL FISHING FLEETS IN THE DEVELOPMENT OF LEGAL REGULATION OF PROTECTION OF MARINE BIOLOGICAL RESOURCES IN THE EUROPEAN UNION
Abstract. The article is an analysis of Regulation (EC) No 2017/2403 of the European Parliament and of the Council of 12 December 2017 on the sustainable management of external fishing fleets, in the context of the EU common fishing policy. The article substantiates the relevance of changes in the legal regulation of this sphere. The author analyzed the structure and the main provisions of the said Regulation. Particular attention in the analysis of the author given his novels. The conclusion is made regarding changes in the legal regulation of fishing in the EU after the entry into force of the Regulation. Keywords: European Union, sustainable development, fishing fleet management, fishing, chartering of vessels, electronic register of permits.
в
ЕСТНИК чумычкинА А. ООО
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о роли Регламента об (устойчивом) управлении внешними имени o.e. кугафина(мгюА) рыболовными флотами в развитии правового регулирования...
1. Вводные замечания
12 декабря 2017 г. законодательными институтами Европейского Союза (ЕС) был принят Регламент (ЕС) № 2017/2403 Европейского парламента и Совета об (устойчивом) управлении внешними рыболовными флотами1 (далее — Регламент № 2017/2403). Регламентом № 2017/2403 отменяется Регламент Совета (ЕС) № 1006/20 082 (далее — Регламент FAR), которым была создана система, касающаяся разрешений на рыболовную деятельность рыболовных судов Союза за пределами акватории ЕС и доступа судов третьих стран к водам Союза. Регламент № 2017/2403 наряду с Регламентом Совета (ЕС) № 1005/20 083 (далее — Регламент ННН) и Регламентом Совета (ЕС) № 1224/20094 (далее — Регламент о контроле) логически завершил законодательное оформление правового регулирования общей рыболовной политики (далее — ОРП) ЕС на уровне вторичного права.
На сегодняшний день упомянутые документы вместе составляют три основы реализации положений об ОРП, цель которой в соответствии с Регламентом (ЕС) № 1380/20135 (далее — Базовым регламентом) — обеспечить, чтобы рыболовство являлось экологически, экономически и социально устойчивым и управляемым в рамках задач достижения экономического, социального роста, а также гарантировать населению рабочие места при условии восстановления и сохранения рыбных запасов выше уровней, которые могли бы создать условия для максимального устойчивого улова, и в итоге внести свой вклад в доступность продовольствия. При осуществлении этой политики ЕС также учитывает цели сотрудничества в целях развития в соответствии с абзацем вторым ст. 208 (1) Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС).
2. Международно-правовые основы регулирования рыболовного промысла в Европейском Союзе
Являясь одной из крупнейших рыбопромысловых держав и крупнейшим единым рынком для рыбопродукции в мире, ЕС также играет важную роль в содействии
i
Regulation (EU) 2017/2403 of the European Parliament and of the Council of
12 December 2017 on the sustainable management of external Ashing fleets, and repealing
Council Regulation (EC) No. 1006/2008 // OJ L 347. 28.12.2017. P. 81.
Council Regulation (EC) No 1006/2008 of 29 September 2008 concerning authorisations for
Ashing activities of Community Ashing vessels outside Community waters and the access of p
third country vessels to Community waters // OJ L 286. 29.10.2008. P. 33. ^
Council Regulation (EC) No 1005/2008 of 29 September 2008 establishing a Community ^
system to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing // OJ L 286.
29.10.2008. P. 1
Council Regulation (EC) No 1224/2009 of 20 November 2009 establishing a Union control system for ensuring compliance with the rules of the common fisheries policy // OJ L 343.
22.12.2009. P. 1.
Regulation (EU) No 1380/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 December □
2013 on the Common Fisheries Policy // OJ L 354. 28.12.2013. P. 22. YHEHDra
>
2
3
4
230 трибуна молодого ученого
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
улучшению управления добычей морских биологических ресурсов через ряд международных организаций. Это предполагает разработку и осуществление политики в области управления рыболовством и, в более общем плане, морского права6. ЕС тесно сотрудничает со своими партнерами со всего мира в рамках системы Организации Объединенных Наций (ООН), включая Продовольственную и сельскохозяйственную организацию ООН (ФАО), а также в других организациях, таких как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Стоит подчеркнуть, что Союз является участником Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. и ратифицировал Соглашение ООН от 4 августа 1995 г. об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву, касающихся сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. В этих международных документах закреплен принцип, согласно которому все государства должны принимать надлежащие меры для обеспечения устойчивого управления морскими ресурсами и их сохранения, а также сотрудничать друг с другом в этих целях.
Кроме того, Союз подписал Соглашение ФАО от 24 ноября 1993 г. о содействии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению живых ресурсов и управлению ими. Это Соглашение предусматривает, что государство — участник Соглашения должно воздерживаться от предоставления разрешения на использование судна для рыболовства в открытом море, если не выполняются определенные условия рыболовного промысла, а также применять санкции, если не выполняются определенные обязательства по представлению отчетности по данному виду деятельности.
Также ЕС присоединился к Международному плану действий ФАО по предотвращению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла (ННН-промысла), принятому в 2001 г.7 В этом документе и Добровольных руководящих принципах ФАО в отношении действий государства флага, одобренных в 2014 г.8, подчеркивается ответственность государства флага за обеспечение долгосрочного сохранения и устойчивого использования живых морских ресурсов и морских экосистем.
6 Необходимо отметить, что международные правовые аспекты регулирования охраны морских биологических ресурсов нашли отражение в ряде работ российских и зарубежных правоведов. См.: Бекяшев Д. К., Бекяшев К. А. Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством : монография // М. : Проспект, 2015. 497 с. ; Колодкин А. Л. Морское право и международное судоходство : сборник научных трудов. М. : Транспорт, 1985. 157 с. ; Гуцуляк В. Н. Международное морское право (публичное и частное). Ростов н/Д : Феникс, 2006. 410 с. ; Ehlers P., Lagoni R. Maritime Policy of the European Union and Law of the Sea. LIT Verlag Münster, 2008. 295 p. ; Symmons C. R. Selected Contemporary Issues in the Law of the Sea. Martinus Nijhoff Publishers, 2011. 360 p.
7 FAO. International Plan of Action to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing. Rome : FAO, 2001. 24 p.
8 The Voluntary Guidelines for Flag State Performance, the 2009 FAO Agreement on Port State Measures and Other Instruments Combating IUU Fishing. Rome, 9—13 June 2014 // URL: http://www.fao.org/3Za-mk052e.pdf (Accessed: 15.02.2019).
в
ЕСТНИК чумычкинА.А. гэ-эл
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о роли Регламента об (устойчивом) управлении внешними имени o.e. кугафина(мгюА) рыболовными флотами в развитии правового регулирования...
Более четверти рыбы, выловленной европейскими рыболовецкими судами, фактически выловлено за пределами вод ЕС. Около 8 % уловов ЕС (2004— 2006 гг.) производилось в рамках соглашений о рыболовстве со странами, не входящими в ЕС, а еще 20 % — в открытом море, главным образом в регионах, находящихся под защитой региональных рыбохозяйственных организаций9. Базовый регламент подчеркивает необходимость содействия достижению целей ОРП на международном уровне, обеспечивая, чтобы рыболовная деятельность Союза за пределами вод ЕС основывалась на тех же принципах и стандартах, что и в соответствии с законодательством ЕС, в то же время способствуя созданию равных условий для операторов Союза и операторов третьих стран.
Стоит отметить, что на саммите ООН в области устойчивого развития 25 сентября 2015 г. ЕС взял на себя обязательства по реализации резолюции, содержащей итоговый документ, озаглавленный «Преобразование нашего мира: повестка дня 2030 для устойчивого развития», включая цель устойчивого развития 14 — «сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития», а также цель устойчивого развития 12 — «обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства» и их задачи10.
3. Причины изменений законодательства ЕС в области выдачи разрешений на рыболовный промысел и принятие Регламента № 2017/2403
Политика в области рыболовства является исключительной компетенцией ЕС, и принцип субсидиарности не применяется в отношении мер, способствующих сохранению морских биологических ресурсов.
Целью Регламента FAR было создание общей основы для санкционирования промысловой деятельности судов Союза за пределами акватории Союза в целях поддержки борьбы с ННН-промыслом и улучшения контроля и мониторинга флота Союза во всем мире, а также условий для осуществления рыболовства судами третьих стран в водах Союза.
Поскольку положения Регламента FAR уже не соответствовали международным обязательствам и целям общей политики ЕС в области рыболовства, в частности в области контроля за такой деятельностью, в качестве неотъемлемой части реформы ОРП Комиссия в 2011 г предложила пересмотреть его положения, касающиеся разрешений на рыбный промысел.
При этом многие положения Регламента FAR не имели ясности и не согла-
г, СП
совывались с другими нормами, в частности с нормами Регламента о контроле
и Регламентом ННН. Существовало также дублирование между различными >
9
~0
ЕС в глобальном управлении рыболовством // URL: http://www.webeconomy.ru/index.ph p?page=cat&newsid=3667&type=news (дата обращения: 15.02.2019).
10 Преобразование нашего мира : Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. Принята Резолюцией 70/1 ГА ООН // URL: https://undocs.Org/ru/A/RES/70/1 □ (дата обращения: 15.02.2019). УЧЕНОГО
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
уровнями управления, приводящее к несогласованности и усложнению процессов выдачи разрешений на рыболовную деятельность.
Кроме того, следует учитывать, что Регламент FAR был принят до Лиссабонского договора и, хотя формально полномочия ЕС в данной области не изменились с момента его принятия, необходимо было привести его нормы в соответствие с положениями договора.
При рассмотрении вопроса изменения и дополнения действующего законодательства, регулирующего вопросы разрешений на рыболовный промысел, Комиссия остановилась на варианте принятия нового Регламента с расширенной сферой регулирования, который включил в себя критерии приемлемости, связанные с предоставлением прямых разрешений, и регулировал вопросы фрахтования. В проект нового Регламента11 также были включены положения, направленные на предотвращение злоупотреблений при смене флага. Этот вариант получил наибольшую поддержку, в том числе со стороны государств-членов, имеющих большой внешний флот, таких как Испания, Франция, Португалия, Польша и Нидерланды, большинства ассоциаций судовладельцев и ряда неправительственных организаций, занимающихся вопросами охраны природных ресурсов.
После длительного периода согласований и внесений правок и дополнений в первоначальный проект Регламента, его рассмотрения национальными парламентами, заинтересованными институтами ЕС, на основании ДФЕС, и в частности его ст. 43 (2), в соответствии с обычной законодательной процедурой Регламент № 2017/2403 был утвержден 12 декабря 2017 г Советом ЕС и Европейским парламентом. Регламент опубликован в Официальном журнале Европейского Союза 28 декабря 2017 г. и вступил в законную силу 17 января 2018 г.12
4. Анализ Регламента № 2017/2403 и его новеллы
По своей правовой природе Регламент № 2017/2403 представляет собой законодательный акт, который имеет прямое действие и подлежит непосредственному применению на территории всех государств — членов ЕС без необходимости его имплементации в законодательство государств-членов.
Регламент состоит из преамбулы, в которой указаны основания и цели его принятия, 48 статей, поделенных на шесть разделов, а также приложения.
Раздел I устанавливает предмет регулирования данного Регламента, его связь с международным правом и законодательством Союза, а также применяемую в нем терминологию. Раздел II Регламента разделен на семь глав и посвящен
11 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the sustainable management of external fishing fleets, repealing Council Regulation (EC) No 1006/2008 // COM/2015/0636 final — 2015/0289 (COD).
12 Регламент в настоящее время действует, на момент написания статьи не имеется каких-либо данных о его отмене или изменении. Прорабатывается проект Регламента о внесении изменений в Регламент № 2017/2403 в связи с политическим процессом выхода Великобритании из состава ЕС в части исключения его действия в отношении указанного государства.
в
ЕСТНИК чумычкинА.А. о-э-э
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о роли Регламента об (устойчивом) управлении внешними ^^^Э^Э имени o.e. кугафина(мгюА) рыболовными флотами в развитии правового регулирования...
правилам выдачи и управления разрешениями на рыбный промысел для рыболовных судов ЕС, ведущих промысел в водах, находящихся под суверенитетом или юрисдикцией третьей страны, под эгидой региональной рыбохозяйственной организации (РРХО), по отношению к которой Союз является договаривающейся стороной, в водах в пределах или за пределами ЕС или в открытом море.
Раздел III Регламента регулирует правила выдачи и управления разрешениями на промысел для рыболовных судов третьих стран в водах Союза, который изменил и дополнил аналогичную главу Регламента FAR. Раздел IV («Данные и информация») Регламента регулирует вопросы функционирования базы данных Союза относительно выданных разрешений на промысловые работы, доступа к таким данным, их защиты и управления, а также вопросы передачи информации в данной сфере.
Отдельный раздел (разд. V «Процедуры, меры по делегированию и имплемен-тации») посвящен вопросам предоставления Комиссии полномочий по принятию делегированных актов. Раздел VI («Заключительные положения») Регламента содержит положения о его вступлении в силу и об отмене Регламента FAR, а также переходные положения, касающиеся временного перераспределения рыбопромысловых возможностей.
Приложение к Регламенту № 2017/2403 содержит перечень информации, которая должна предоставляться экономическими операторами для получения разрешения на рыболовный промысел.
Цель Регламента — содействие обеспечению ОРП и общему регулированию рыболовного промысла как внутри, так и за пределами вод ЕС, при соблюдении международных обязательств ЕС, в частности установление общих правил получения и управления разрешений на рыболовный промысел рыболовным судам ЕС и третьих стран, а также порядка взаимодействия и разграничения полномочий органов ЕС и государств-членов в данной области.
Регламент пересмотрел существующие правила в Регламенте FAR и создал последовательную нормативную базу, позволяющую Союзу лучше контролировать свой внешний флот (несколько сотен судов) где бы и в каких бы рамках он ни действовал. Он обеспечил равные условия для различных флотов, чтобы рыболовный флот ЕС, осуществляющий промысел за пределами вод ЕС, подпадал под действие тех же правил, что и суда третьих стран, ведущие промысел в водах ЕС.
Регламент основан на принципе ответственности государства флага и устанавливает положения, согласно которым государство — член флага должно осуществлять мониторинг судна с учетом критериев легитимности до того, как р
этому судну будет разрешен рыболовный промысел за пределами вод ЕС. Регламентом введен ряд видов разрешений государства — члена флага ЕС, вытекающих из двусторонних рыбопромысловых соглашений ЕС и региональных рыбохозяйственных организаций. Выдача разрешения должна зависеть от соблюдения базового набора общих критериев приемлемости (в том числе судно не должно быть включено в список судов, занимающихся ННН-промыслом, принятым РРХО и (или) ЕС).
Государство — член флага должно обеспечить, чтобы деятельность рыболовного судна осуществлялась в водах иностранного прибрежного государства с раз-
н □
УЧЕНОГО
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
решения этого прибрежного государства и после проведения и подтверждения научной оценки устойчивости рыболовного промысла. Суда Союза должны вести промысел на излишках, определяемых иностранным прибрежным государством, или на мигрирующие виды, соблюдая правила, установленные для этих видов на региональном уровне.
Информация, собираемая государствами-членами и предоставляемая Комиссии, должна позволять Комиссии вмешиваться в мониторинг рыболовных операций всех рыболовных судов Союза в любом конкретном районе за пределами вод Союза в любое время. Регламент содержит новые правила, регулирующие вопросы прямых разрешений на рыболовный промысел (также известных как «частные соглашения»), фрахтование судов Союза, им введены меры для предотвращения злоупотреблений при смене флага.
Также в соответствии с Регламентом № 2017/2403 был создан электронный реестр разрешений ЕС на рыболовный промысел, часть которого доступна для общественности.
5. Заключение
В целом Регламент № 2017/2403 успешно заменил Регламент FAR, изменив, дополнив и детализировав его положения, как с учетом изменений, произошедших в ЕС и его законодательстве, так и с учетом опыта, накопленного с момента принятия последнего, в том числе акцентировав внимание на слабых сторонах и правовых пробелах, выявившихся в последующие годы после принятия Регламента FAR в регулировании данной сферы, при этом одновременно закрепив и более четко очертив компетенцию ЕС в данной области.
Регламент обеспечил единообразное применение правил выдачи разрешений на рыболовный промысел на всей территории ЕС, что создало равные условия для всего флота ЕС, действующего за пределами вод ЕС. При этом стоит отметить, что более строгий мониторинг флота ЕС за пределами вод ЕС способствует улучшению управления рыболовством и обеспечению большей устойчивости рыбопромысловых ресурсов, что, в свою очередь, вносит свой вклад в экологию, связанную с защитой живой морской среды.
Улучшая контроль над судами Союза, предлагаемое Регламентом регулирование безусловно способствует созданию на международном уровне эталона в отношении управления и контроля за внешними флотами и, следовательно, улучшению глобального управления рыболовным промыслом.
ЕСТНИК Колосок С. I-. о*эв=
УНИВЕРСИТЕТА Новые инициативы Еврокомиссии в отношении имени o.e. кутафина(мгюА) электронных доказательств в уголовном процессе
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бекяшев Д. К., Бекяшев К. А. Международно-правовые проблемы борьбы с незаконным рыболовством : монография. — М. : Проспект, 2015. — 497 с.
2. Волков А. А., Бекяшев К. А. Морское и рыболовное право. — М. : Пищевая промышленность, 1980. — 455 с.
3. ГуцулякВ. Н. Международное морское право: (публичное и частное). — Ростов н/Д : Феникс, 2006. — 410 с.
4. Колодкин А. Л. Морское право и международное судоходство : сборник научных трудов. — М. : Транспорт, 1985. — 157 с.
5. Berg A. Implementing and Enforcing European Fisheries Law: The Implementation and the Enforcement of the Common Fisheries Policy in the Netherlands and in the United Kingdom. — Martinus Nijhoff Publishers, 1999. — 334 p.
6. Ehlers P., Lagoni R. Maritime Policy of the European Union and Law of the Sea. — LIT Verlag Münster, 2008. — 295 p.
7. Symmons C. R. Selected Contemporary Issues in the Law of the Sea. — Martinus Nijhoff Publishers, 2011. — 360 p.
