CC BY
23УДК 342.25
К вопросу о реформировании модели местного самоуправления
Т.Н. Михеева
Марийский государственный университет Йошкар-Ола, Российская Федерация [email protected]
Г.А. Гаджиева
Марийский государственный университет Йошкар-Ола, Российская Федерация [email protected]
Аннотация. Статья посвящена проблемам реформирования местного самоуправления, ставшего следствием поправок 2020 года к Конституции Российской Федерации. Проанализированы включение органов местного самоуправления в общую систему публичной власти, переход муниципальных образований к новой модели территориальной организации, связанной с исключением поселенческого уровня. Выявлено, что в государстве отсутствует концепция (стратегия) развития местного самоуправления на долгосрочный период, в соответствии с которой должна формироваться правовая база и осуществляться провозглашенное реформирование; проект нового федерального закона о местном самоуправлении не ориентирован на достижение конкретных целей, ввиду чего его принятие затягивается уже третий год. Авторами обосновано мнение, что изменение модели местного самоуправления должно осуществляться в соответствии со стратегическими целями и задачами, определенными названной концепцией.
Ключевые слова: местное самоуправление, модель местного самоуправления, концепция развития местного самоуправления.
Для цитирования: Михеева Т.Н., Гаджиева Г.А. К вопросу о реформировании модели местного самоуправления // Право и государственность. 2024. № 2 (3). С. 26-31.
On the issue of reforming the local government model
T.N. Mikheeva
Mari State University Yoshkar-Ola, Russian Federation [email protected]
G.A. Gadzhieva
Mari State University Yoshkar-Ola, Russian Federation [email protected]
Abstract. The article is devoted to the problems of reforming local self-government, which has become a consequence of the 2020 amendments to the Constitution of the Russian Federation. The inclusion of local governments in the general system of public authority, the transition of municipalities to a new model of territorial organization associated with the exclusion of the settlement level was analyzed. It was revealed that the state does not have a concept (strategy) for the development of local self-government for the long term, in accordance with which the legal framework should be formed and the proclaimed reform should be carried out; the draft of the new federal law on local self-government is not focused on achieving specific goals, which is why its adoption has been delayed for the third year. The authors substantiated the opinion that the change in the model of local self-government should be carried out in accordance with the strategic goals and objectives defined by the said concept.
Keywords: local government, local government model, local government development concept.
For citation: Mikheeva T.N., Gadzhieva G.A. On the issue of reforming the model of local self-government // Law and statehood. 2024. № 2 (3). P. 26-31.
Правовое регулирование отечественных шей истории началось с 1993 года, с момен-основ местного самоуправления в новей- та принятия нового Основного закона госу-
дарства, закрепившего современный статус данного института. В 1998 году Россией была ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления1, нормы которой также оказали влияние на формирование местного самоуправления. Нормативные правовые акты, принятые в ходе тридцатилетней правотворческой деятельности российского парламента, Президента и Правительства, сформировали правовую и экономическую основу для функционирования системы местного самоуправления в стране.
Между тем реформирование местного самоуправления в России представляет собой непрерывный процесс и сопровождает его весь этот период. Одна из его причин была названа главой Совета Федерации В.И. Матвиенко, полагающей, что органы местного самоуправления не могут эффективно выполнять свои функции из-за различных причин, создающих неблагоприятную ситуацию для жизни и развития человека. Кроме того, по ее мнению, муниципальные учреждения и организации не всегда способны предоставлять качественные и эффективные услуги [1]. В связи с этим учеными периодически поднимался вопрос о принятии нового, четвертого закона о местном самоуправлении в России [2, с. 176].
Это не случайно, если учесть, что действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Федеральный закон № 131) перманентно повергался изменениям, общая численность которых приближается к двумстам [3, с. 455]. Данные явления свидетельствуют о существенном недостатке общей доктрины местной власти - нехватке адекватных принципов ее организации как следствии отсутствия четкой концепции развития указанного института в целом. Подобное приводит к постоянным изменениям в политике государства по отношению к местному
самоуправлению, усугубляющим общую ситуацию и подтверждающим недостаток связи между целями и результатами деятельности в этой сфере управления. В свою очередь, отсутствие стратегического плана развития системы, а также недостаточное значение, придаваемое местному самоуправлению на государственном уровне [10, с. 14], нередко позволяют политическим процессам диктовать условия существования данной системы.
Исходя из этого, не стало неожиданностью, что в рамках конституционной трансформации 2020 года было предусмотрено реформирование местного самоуправления. Основой этому стало включение Конституцией Российской Федерации органов местного самоуправления в единую систему публичной власти наряду с государственными органами (ч. 3 ст. 132), повлекшее и ряд других конституционных новаций (ч. 1 и ч. 1.1 ст. 131). Однако отсутствие четкого определения понятия «единая система публичной власти» в новых положениях Основного закона оставляет возможность его широкого усмотрения, различного толкования, а само будущее местного самоуправления - неясным, остающимся во многом зависимым не только от последующих законодательных актов, но и влияния высшего руководства страны. Указанные проблемы осложняются различными вызовами как внутреннего (социально-экономическими, политическими), так и внешнего характера (санкционное давление коллективного Запада, участие России в специальной военной операции и др.).
Пошел четвертый год, как конституционные поправки вступили в силу, однако за это время по-прежнему не появилось стратегии развития местного самоуправления в новых условиях его объединения в рамках системы публичной власти, определяющей функционирование данного уровня власти на ближайшие годы и долгосрочный период. Не случайно, что пред-
1 Документ утратил силу для России 16 марта 2022 г. (Федеральный закон от 28 февраля 2023 г. № 43-Ф3 «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы»).
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
ставленный проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»1 (далее - законопроект), стал очередным малопродуманным законодательным шагом, вызвавшим множество вопросов как у самих депутатов, так и у экспертного, научного, муниципального сообщества.
Напомним, что основным «камнем преткновения» в законопроекте является новое видение территориальной организации на местном уровне - лишение сельских и городских поселений статуса муниципальных образований, сохранение фактически только двух видов - муниципальных и городских округов (мы не обсуждаем в этой связи третий вид - внутригородские территории городов федерального значения). Таким образом, произойдет «поглощение» названных поселений в рамках муниципального округа. По замыслу инициаторов законопроекта, укрупнение должно повысить эффективность органов местного самоуправления и укрепить их финансовую базу. Притом ими не упоминалось, что это является возвратом к одноуровневой модели местного самоуправления, существовавшей с 1995 по 2003 год; равно как и не было представлено ни убедительных преимуществ данной одноуровневой модели, ни обоснованных доказательств неэффективности действующей двухуровневой модели.
В юридической литературе отношение к подобному преобразованию было высказано еще в 2019 году, когда действующий Федеральный закон № 131 был дополнен еще одним видом муниципальных образований - муниципальным округом. Так, С.М. Миронова убедительно высказывалась об отсутствии однозначного экономического эффекта от объединения поселений в городские или муниципальные округа [4, с. 139]. Другие авторы предлагали более «взвешенный» подход к преобразованию муниципальных образований на основе учета множества факторов различного характера и мнения граждан [5, с. 126]. Как отмечал
Р.В. Петухов, создание обширного муниципального образования с разнообразными населенными пунктами фактически отдаляет местную власть от жителей. Это подтверждается компьютерным моделированием, проведенным в 2017 году Фондом «Институт экономики города». Результаты исследования показали прямую негативную корреляцию между увеличением территории муниципального образования и снижением доступности органов местного самоуправления для населения [6, с. 7].
В более поздних исследованиях по поводу создания муниципальных округов также отмечались сомнения относительно необходимости включения в них городских поселений, которые по сравнению с сельскими поселениями являются довольно крупными муниципальными образованиями; где также говорилось, что по отношению к ним возможен иной вариант решения проблемы. В связи с этим подчеркивалась необходимость проведения специальных исследований и выработки подходов к сохранению их самостоятельности [7, с. 23].
Более кардинально высказываются С.В. Нарутто и Е.С. Шугрина: «Ликвидация поселенческого уровня местного самоуправления является разрушительной для местного самоуправления, поскольку делает очень затруднительным создание местных сообществ. Органы местного самоуправления начинают ориентироваться больше на интересы органов государственной власти, местное самоуправление начинает спускаться на уровень территориального общественного самоуправления, уровень сельских старост. Уместно напомнить, что в проекте нового закона о местном самоуправлении местное самоуправление предлагается понимать не как форму осуществления народом своей власти, но как форму самоорганизации граждан» [8, с. 365].
По сути, указанные авторы обозначили еще одну проблему нового законопроекта - проблему снижения статусности института местного самоуправления, который, как справедливо указали ученые,
1 Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» / Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. URL: https://sozd.duma. gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 02.06.2024).
в Федеральном законе № 131 выступает как одна из форм осуществления власти народом. Законопроект, заведомо искажая смысл конституционной нормы о публичной власти (как власти государственной и как власти муниципальной), низводит местное самоуправление до уровня «самоорганизации граждан», что характерно для одной из форм непосредственной муниципальной демократии - территориального общественного самоуправления (далее - ТОС), которое не является властным институтом.
В случае оставления в законопроекте предложенной формулировки понятия местного самоуправления статус ТОС должен быть значительно укреплен. Для эффективного выполнения своих задач ТОС необходимо иметь полномочия органов местного самоуправления, включая возможность формирования бюджета и самостоятельного распоряжения им. При устранении поселенческого уровня важно усилить роль ТОС и, возможно, присвоить им статус органов публичной власти, иначе они лишатся реальных инструментов для решения возложенных на них задач [9, с. 88].
В законопроекте ТОС отнесен к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправлении (ст. 41). Тем не менее его правомочия четко не определены, что затрудняет их понимание. Например, под «хозяйственной деятельностью по благоустройству территории» может пониматься широкий спектр действий, начиная с уборки территории и заканчивая строительством дорог и созданием парков.
Между тем из-за отсутствия ясного видения развития местного самоуправления разработчикам законопроекта и парламентариям не ясно, какой цели они должны
добиться, принимая новый закон о местном самоуправлении. Поэтому как никогда актуальными остаются разработка и принятие программного долгосрочного правового документа (стратегии, концепции) развития отечественного местного самоуправления [11, с. 33], учитывающего приоритеты и этапы различных государственных преобразований, синхронизирующего его с организацией публичной власти в государстве в целом [12, с. 39], функционированием налоговой и бюджетной сферы в новых условиях и т. п. вопросами.
Заявленная реформа в сфере местного самоуправления должна охватывать основные направления, механизмы и сроки формирования новой системы управления на местном уровне, а также взаимосвязей между различными уровнями власти в рамках общей системы публичной власти. В концепции (стратегии) следует определить стандарты предоставления муниципальных услуг, индикаторы и критерии для мониторинга удовлетворенности граждан этими услугами; интересы государственной политики должны быть соотнесены с потребностями населения. Необходимость разработки концепции связывается прежде всего с созданием современного удобного и комфортного пространства для жизни граждан, что напрямую вытекает из конституционных целей взаимодействия в системе публичной власти - эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 132).
Согласимся с мнением о том, что важно избегать случайных изменений в системе местного самоуправления без долгосрочного планирования, чтобы не допустить возникновения новых проблем, связанных с неэффективностью системы управления [4, с. 142].
Список литературы
1. Валентина Матвиенко: «Нужно больше доходов оставлять в субъектах Федерации» // Бизнесонлайн. 2016. 19 июня. URL: https://www.business-gazeta.ru/news/314269 (дата обращения: 02.06.2024).
2. Соснин Д.П. Динамика политической модернизации на муниципальном уровне: между автономией и контролем // Поволжский педагогический поиск. 2012. № 1. С. 176-179.
3. Лаврентьев А.Р. Изменения в законодательстве о местном самоуправлении: резервы исчерпаны // Юридическая техника. 2023. № 17. С. 455-459.
4. Миронова С.М. Финансово-правовые последствия создания в России муниципальных округов // Право
и современная экономика: новые вызовы и перспективы : сборник материалов II науч.-практ. конф. с междунар. участием юрид. фак. СПбГЭУ / под науч. ред. Н.А. Крайновой. Санкт-Петербург : С.-Петерб. гос. экон. ун-т, 2019. С. 139-148.
5. Вертакова Ю.В., Евченко А.В., Есенкова Г.А. Инновационные подходы к пересмотру административно-территориальной структуры и укрупнению муниципальных образований региона // Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. 2019. № 4. С. 126-137. DOI: 10.34130/2070-4992-2019-4-126-137.
6. Петухов Р.В. Развитие территорий муниципальных образований: проблема баланса интересов // Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления / под ред. Е.С. Шугриной. Москва : Проспект, 2017. C. 5-19.
7. Кожевников О.А. Местное самоуправление в системе публичной власти: новое конституционное измерение // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 10. С. 23-26.
8. Нарутто С.В., Шугрина Е.С. Территориальная организация государственной власти и местного самоуправления : учебник для магистратуры. Москва : Норма : ИНФРА-М, 2024. 400 с.
9. Михеева Т.Н. «Обновленная модель» местного самоуправления // Северо-Кавказский юридический вестник. 2022. № 1. С. 88-93.
10. Печегина Ю.С. Общественная экспертиза в диалоге общества и государства // Право и государственность. 2023. № 1 (1). С. 13-17.
11. Ермолаев В.О. Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления: характеристика, основы, особенности // Право и государственность. 2024. № 1 (2). С. 33-38.
12. Лихачев А.С. Изменение конституционной модели местного самоуправления: тридцатилетний опыт // Право и государственность. 2024. № 1 (2). С. 39-43.
References
1. Valentina Matvienko: «Nuzhno bol'she dohodov ostavlyat' v sub»ektah Federacii» // Biznesonlajn. 2016. 19 iyunya. URL: https://www.business-gazeta.ru/news/314269 (data obrashcheniya: 02.06.2024).
2. Sosnin D.P. Dinamika politicheskoj modernizacii na municipal'nom urovne: mezhdu avtonomiej i kontrolem // Povolzhskij pedagogicheskij poisk. 2012. № 1. S. 176-179.
3. Lavrent'ev A.R. Izmeneniya v zakonodatel'stve o mestnom samoupravlenii: rezervy ischerpany // Yuridicheskaya tekhnika. 2023. № 17. S. 455-459.
4. Mironova S.M. Finansovo-pravovye posledstviya sozdaniya v Rossii municipal'nyh okrugov // Pravo i sovremennaya ekonomika: novye vyzovy i perspektivy : sbornik materialov II nauch.-prakt. konf. s mezhdunar. uchastiem yurid. fak. SPbGEU / pod nauch. red. N.A. Krajnovoj. Sankt-Peterburg : S.-Peterb. gos. ekon. un-t, 2019. S. 139-148.
5. Vertakova Yu.V., Evchenko A.V., Esenkova G.A. Innovacionnye podhody k peresmotru administrativno-territorial'noj struktury i ukrupneniyu municipal'nyh obrazovanij regiona // Korporativnoe upravlenie i innovacionnoe razvitie ekonomiki Severa: Vestnik Nauchno-issledovatel'skogo centra korporativnogo prava, upravleniya i venchurnogo investirovaniya Syktyvkarskogo gosudarstvennogo universiteta. 2019. № 4. S. 126137. DOI: 10.34130/2070-4992-2019-4-126-137.
6. Petuhov R.V. Razvitie territorij municipal'nyh obrazovanij: problema balansa interesov // Doklad o sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. Izmenenie balansa interesov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya / pod red. E.S. Shugrinoj. Moskva : Prospekt, 2017. C. 5-19.
7. Kozhevnikov O.A. Mestnoe samoupravlenie v sisteme publichnoj vlasti: novoe konstitucionnoe izmerenie // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2020. № 10. S. 23-26.
8. Narutto S.V., Shugrina E.S. Territorial'naya organizaciya gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya : uchebnik dlya magistratury. Moskva : Norma : INFRA-M, 2024. 400 s.
9. Miheeva T.N. «Obnovlennaya model'» mestnogo samoupravleniya // Severo-Kavkazskij yuridicheskij vestnik. 2022. № 1. S. 88-93.
10. Pechegina Yu.S. Obshchestvennaya ekspertiza v dialoge obshchestva i gosudarstva // Pravo i gosudarstvennost'. 2023. № 1 (1). S. 13-17.
11. Ermolaev V.O. Vzaimodejstvie gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya: harakteristika, osnovy, osobennosti // Pravo i gosudarstvennost'. 2024. № 1 (2). S. 33-38.
12. Lihachev A.S. Izmenenie konstitucionnoj modeli mestnogo samoupravleniya: tridcatiletnij opyt // Pravo i gosudarstvennost'. 2024. № 1 (2). S. 39-43.
Информация об авторе (авторах): Михеева Татьяна Николаевна, профессор кафедры публично -го права России и зарубежных стран Марийского государственного университета (424000, Россия, Йошкар-Ола, пл. Ленина, 1), доктор юридических наук, профессор.
Гаджиева Гаранфил Агил кызы, магистрант Марийского государственного университета (424000, Россия, Йошкар-Ола, пл. Ленина, 1).
Information about the author(s): Mikheeva Tatiana Nikolaevna, Professor of the Department of Public Law of Russia and Foreign Countries the Mari State University (424000, Russia, the Republic of Mari El, Yoshkar-Ola, Sq. Lenin, 1), Doctor of Law, Professor.
Gadzhieva Garanfil Agil kyzy, Master student of Mari State University (424000, Russia, the Republic of Mari El, Yoshkar-Ola, Sq. Lenin, 1).
Статья поступила в редакцию 04.06.2024; одобрена после рецензирования 02.07.2024; принята к публикации 15.07.2024.
The article was submitted to the editorial office of the 04.06.2024; approved after 02.07.2024 review; accepted for publication 15.07.2024.
