CC BY
87
УДК 347.1
Харсеева Виктория Леонидовна
кандидат социологических наук, доцент кафедры гражданского и гражданско-процессуального права Кубанского социально-экономического института harseeva@mail.ru
К ВОПРОСУ О РЕФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В КОНТЕКСТЕ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Kharseeva Viktoria Leonidovna
PhD in Social Science, Assistant Professor of the Civil Law and Civil Procedure Department, Kuban Institute for Social and Economic Studies,
harseeva@mail.ru
TO THE STUDY OF PUBLIC CORPORATIONS REFORMATION FOR THE PURPOSES OF FURTHER DEVELOPMENT OF THE CIVIL LEGISLATION
Аннотация:
Статья посвящена одной из наиболее актуальных и обсуждаемых тем в последние годы - проблематике реформирования государственных корпораций. Рассмотрены особенности, присущие исследуемому институту.
Ключевые слова:
государственные корпорации, гражданское законодательство, Гражданский кодекс Российской Федерации, Концепция развития гражданского законодательства.
Summary:
The article deals with an urgent topic widely discussed over the last years - restructuring of state corporations. The author considers special features inherent in the institution.
Keywords:
state corporation, civil legislation, Civil Code of the Russian Federation, Concept of civil legislation development.
Проблематика реформирования государственных корпораций становится в последние годы одной из наиболее актуальных и обсуждаемых тем. В этой сфере заметно активизировались научные исследования, которые нашли отражение в монографиях [1], диссертационных работах [2], научных статьях [3].
В качестве организационно-правовой формы юридического лица государственная корпорация получила закрепление в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. от 8.07.1999 г. № 140-ФЗ) [4] в виде дополнительной ст. 7.1. Появление подобного института повлекло за собой поток критики, вызванной особенностями его правового регулирования. Во-первых, существует особый порядок образования государственной корпорации, то есть не требуется наличия учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) [5]. Во-вторых, каждая из них создается и действует на основании федерального закона, в котором определены ее наименование, цели деятельности, место нахождения, порядок управления. В-третьих, специальными нормами предусмотрены различные сроки государственной регистрации корпорации, процедуры формирования руководящих органов, сферы и периоды деятельности. Существует ряд других особенностей, присущих исследуемому институту.
Государственная корпорация как правовая конструкция в юридической литературе имеет и позитивную оценку. Так, по мнению Д.В. Кравченко, обязанность государства в целом или в лице его отдельных органов - действовать исключительно во имя человека, гражданина, общества, реализации прав и свобод социума. Субъектом, оперативно исполняющим социально полезные функции, направленные на реализацию общественно значимых целей, может быть только некоммерческая организация с сильным публичным началом. Именно эти функции (социальная, управленческая) и являются основными целями государственных корпораций [6, с. 16].
В Концепции развития гражданского законодательства [7] отмечалась необходимость анализа и коррекции такой организационно-правовой формы юридических лиц, как «госкорпорация», но предлагалось исключить возможность их создания путем отмены соответствующих правил Федерального закона «О некоммерческих организациях» (п. 7.3.3 р. III). При этом применение категории юридических лиц публичного права оценивалось лишь применительно к государственным и муниципальным органам, наделенным статусом учреждений, с указанием «об отсутствии необходимости прямого заимствования» соответствующего понятия в отечественное право (п. 7.2.4) [8, с. 370].
В проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах, которая в дальнейшем была интегрирована в Концепцию совершенствования гражданского законодательства (в несколько измененном виде), содержится следующий вывод: «Использование особого, исключительного статуса госкорпорации возможно по отношению к тем действительно уникальным юридическим лицам, которые не укладываются в какую-либо классификацию, но необходимы в экономике (например, Центральный банк)» (п. 3.2. § 4 подр. 8 р. II) [9]. В указанном проекте лишь упоминается о полезности категории «юридическое лицо публичного права» (п. 1.7 § 5 подр. 8 р.II).
В ноябре 2009 г. Д.А. Медведев, выступая с Посланием перед Федеральным Собранием РФ, отметил, что в современных условиях государственная корпорация как организационно -правовая форма юридического лица является бесперспективной. О ее дальнейшей судьбе он высказался следующим образом: «Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам» [10].
Этому выводу предшествовала комплексная проверка деятельности государственных корпораций, которую провели Генеральная прокуратура и Контрольное управление Президента по поручению Д.А. Медведева [11].
В первую очередь было принято решение о преобразовании Российской корпорации нанотехнологий (Роснанотех). В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» [12] данная госкорпорация преобразована в открытое акционерное общество. В статье 3 был определен порядок принятия решения о реорганизации Корпорации. Наблюдательный совет Корпорации должен был представить в Правительство РФ в течение 6 месяцев с момента вступления названного Федерального закона в силу (то есть с 30 июля 2010 г.) предложения о реорганизации. При этом в предложениях должны были содержаться наименование открытого акционерного общества, сведения о месте его нахождения, размер уставного капитала, порядок его формирования и т.п. В течение месяца со дня представления наблюдательным советом предложений, Правительство РФ должно было принять решение о реорганизации Корпорации. Такое распоряжение было подписано 17 декабря 2010 г. [13], но его положения в качестве конкретных сведений предусматривали лишь наименование юридического лица - открытое акционерное общество «Роснано». Министерству образования и науки России было поручено внести проекты решений Правительства об утверждении устава ОАО и о выдвижении кандидатов для избрания в члены совета директоров и ревизионную комиссию, а также на должность лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа ОАО. Министерствам образования и науки, экономического развития, финансов было поручено совместно обеспечить осуществление в установленном порядке мероприятий, связанных с реорганизацией Роснанотех [14]. 11 марта 2011 г. зарегистрировано ОАО «Роснано». Все 100 % акций поступили в собственность государства.
Правительством РФ 29 декабря 2010 г. был утвержден план-график мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций [15], в соответствии с которым:
- планируется ввести организационно-правовую форму «юридическое лицо публичного права», в которую будут преобразованы Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (IV квартал 2012 г.) и Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (IV квартал 2012 г.);
- Государственная корпорация «Олимпстрой» будет ликвидирована (II квартал 2015 г.);
- Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства» будет преобразована либо ликвидирована (не ранее I квартала 2013 г.);
- Государственная корпорация «Ростехнологии» будет реорганизована (не ранее I квартала 2013 г.);
- Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» будет преобразована (не ранее I квартала 2015 г.) в случае принятия соответствующего решения Правительством РФ.
В последнем проекте Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - проект Федерального закона о внесении изменений в ГК РФ, Проект) [16] сохраняется деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, а также вводится их разграничение на корпоративные и унитарные. В соответствии с п. 1 ст. 651 Проекта юридические лица, учредители (участники, члены) которых обладают правом на участие в управлении их деятельностью (право членства), являются корпоративными организациями (корпорациями). К ним законодатель относит хозяйственные това-
рищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации и союзы, то есть как коммерческие, так и некоммерческие юридические лица. Общим признаком для признания юридического лица корпорацией является обладание правом на участие в управлении ее деятельностью (право членства).
В перечне организационно-правовых форм некоммерческих организаций места государственной корпорации не нашлось (как, впрочем, и в перечне коммерческих). Классификация некоммерческих организаций осуществляется на некоммерческие корпорации и унитарные организации. При этом к некоммерческим корпорациям относятся: потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации и союзы граждан и (или) юридических лиц (ч. 3 ст. 50).
Установление перечня коммерческих и некоммерческих организаций представляется верным. Однако Проект не предусматривает закрепления такого понятия, как «юридическое лицо публичного права», хотя «один шаг» в этом направление сделан. В п. 1 статьи 663 «Публичные и непубличные общества» сказано: «Публичным обществом является акционерное общество, акции которого и ценные бумаги, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Правила о публичных обществах применяются также к акционерным обществам, устав и фирменное наименование которых содержат указание на то, что общество является публичным». Правовое положение публичного акционерного общества раскрывается в ст. 97. Для него характерно создание наблюдательного совета в количестве не менее 5 человек. Обязанности по ведению реестра акционеров публичного акционерного общества и исполнение функций счетной комиссии возлагаются на независимую организацию, профессионально осуществляющую такую деятельность. Общество также обязано публично раскрывать информацию, предусмотренную законом об акционерных обществах и законами о ценных бумагах. Названными нормативными актами будут установлены дополнительные требования к созданию и деятельности публичных акционерных обществ.
Хотелось бы заметить, что предыдущий Проект, опубликованный 14 сентября 2011 г. на сайте «Российской Газеты» нормы ст. 663, не содержал, понятие публичного акционерного общества раскрывалось в ст. 97, которая называлась «Публичное общество».
Выделение общей нормы о классификации хозяйственных обществ на публичные и непубличные, на первый взгляд, выглядит привлекательно. Однако из содержания названных норм следует, что правовая конструкция «публичного юридического лица» не разработана и применима лишь в отношении акционерных обществ. Представляется, что разработчики Проекта использовали уже имеющийся опыт преобразования Роснанотех в ОАО «Роснано» и следовали общим тенденциям, сформулированным в Концепции развития гражданского законодательства. При этом, на наш взгляд, отсутствует четкое законодательное определение понятия «публичное акционерное общество», которое включало бы в себя предлагаемые в доктрине признаки «публичного юридического лица», а также признаки корпорации, названные в Проекте.
Относительно законодательного закрепления «юридическое лицо публичного права» в процессе реформирования ГК РФ высказываются самые разнообразные точки зрения. Так, по мнению генерального директора Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», заведующего кафедрой «Регулирование финансово-кредитной деятельности» Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, д.ю.н. А.В. Турбанова названную категорию не следует рассматривать как особую организационно-правовую форму. Деление юридических лиц на юридические лица частного права и публичного права носит первичный и более фундаментальный характер. В рамках частного права возможна классификация юридических лиц в соответствии с принципами этой сферы регулирования, но это не означает, что юридические лица публичного права должны делиться на основе тех же понятий и категорий. Например, категория «организационно-правовая форма» используется в гражданском праве для типизации массовых явлений. Юридические лица публичного права - это организации по-своему уникальные. Поэтому, как считает А.В. Турбанов, нет необходимости создавать организационно-правовую форму для, например, Банка России, чтобы отличить его от остальных, поскольку его статус определен в специальном Законе. Это актуально и для иных юридических лиц публичного права [17, с. 29].
А.В. Винницкий полагает, что публичное юридическое лицо - это базовая категория, которая способна установить своеобразную «систему координат» и обеспечить комплексное и гармоничное законодательное регулирование отношений, связанных с учреждением и деятельностью соответствующих организаций. Основным отличительным признаком таких субъектов является наделение их отдельными государственными, муниципальными или иными общественно значимыми функциями, которые могут осуществляться не только посредством властнораспорядительных полномочий, но, прежде всего, путем обслуживания частных лиц (Фонд «Сколково», Госкомпания «Автодор» и др.) либо на основе публично-частного партнерства и
принципов взаимной заинтересованности (Агентство по страхованию вкладов, Госкомпания «Внешэкономбанк»). Решающее значение имеет общественная польза от реализации возложенных на юридическое лицо публичных функций. Рассмотренный отличительный признак публичных юридических лиц не является единственным [18, с. 372].
Следует согласиться с мнением автора, что легализация института публичных юридических лиц в Гражданском кодексе РФ и даже принятие специального законодательного акта сами по себе не способны разрешить весь комплекс проблем, поскольку юридические лица публичного права в перспективе - это не самостоятельная единая организационно-правовая форма, а вид организаций, который, видимо, призван объединить достаточно разнородных субъектов права. Общие положения о юридических лицах публичного права в любом случае будут нуждаться в дифференциации и детализации применительно к отдельным организационноправовым формам (разновидностям) [1 9, с. 372], что было учтено разработчиками проекта Федерального закона о внесении изменений в ГК РФ.
Подводя итог, можно сказать, что на сегодняшний день сложились практически уникальные условия для всестороннего обсуждения проблематики преобразования государственных корпораций в публичные акционерные общества. Дискуссионными остаются вопросы разработки и законодательного закрепления категории «юридическое лицо публичного права», возникает потребность в сравнительном юридическом анализе правового статуса государственной корпорации и акционерного общества в действующем гражданском праве.
Ссылки:
References (transliterated):
1. Очерки конституционной экономики. Госкорпорации - юридические лица публичного права / под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2010 ; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007 и др.
2. Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
3. Завода Е.А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. 2008. № 6 ; Ремчуков Н.К. Правовой статус государственных корпораций как юридических лиц публичного права // Банковское право. 2011. № 2 ; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6 ; Курбатова А.Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2009. № 10 и др.
4. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 16.11.2011г. № 317-Ф3 ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145 ; 2011. № 47. Ст. 6607.
5. Гражданский кодекс (часть 1) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011г. № 405-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301 ; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru - 07.12.2011.
6. Кравченко Д.В. О реформировании государственных корпораций // Законодательство и экономика. 2010. № 5.
7. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
8. Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. № 3.
9. Концепция развития законодательства о юридических лицах (рекомендована к опубликованию решением Совета при Президенте РФ от 16.03.2009г.) // Вестник гражданского права. 2009. № 2.
10. Из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации
(12.11.2009). URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/ 5979.
1. Ocherki konstitutsionnoi ekonomiki. Goskorporatsii -yuridicheskie litsa publichnogo prava / ed. by G.A. Gadzhiev. M., 2010 ; Chirkin V.E. Yuridicheskoe litso publichnogo prava. M., 2007, et al.
2. Yastrebov O.A. Yuridicheskoe litso publichnogo prava: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2010.
3. Zavoda E.A. Agentstvo po strakhovaniyu vkladov kak yuridicheskoe litso publichnogo prava // Bankovskoe pravo. 2008. № 6 ; Remchukov N.K. Pravovoy status gosudarstvennykh korporatsiy kak yuridicheskikh lits publichnogo prava // Bankovskoe pravo. 2011. № 2 ; Uskov O.Y. Yuridicheskie litsa publichnogo prava: ponyatie i vidy // Zhurnal ros-siyskogo prava. 2010. № 6 ; Kurbatova A.Y. O yuridicheskikh litsakh publichnogo prava // Kho-zyaystvo i pravo. 2009. № 10, et al.
4. Federal'niy zakon «O nekommercheskikh organi-
zatsiyakh» ot 12 yanvarya 1996 g. № 7-FZ (red. ot 16.11.2011 g. № 317-FZ ) // Sobranie za-
konodatel'stva Rossiyskoy Federatsii. 1996. № 3. Art. 145 ; 2011. № 47. Art. 6607.
5. Grazhdanskiy kodeks (chast' 1) ot 30 noyabrya 1994
g. № 51-FZ (red. ot 06.12.2011g. № 405-FZ) // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii. 1994. № 32. Art. 3301 ; Ofitsial'niy internet-portal pravovoy informatsii. URL: http://www.pravo.gov.ru -
07.12.2011.
6. Kravchenko D.V. O reformirovanii gosudarstvennykh korporatsiy // Zakonodatel'stvo i ekonomika. 2010. № 5.
7. Kontseptsiya razvitiya grazhdanskogo zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii (odobrena resheniem Soveta pri Prezidente RF po kodifikatsii i sovershenstvovaniyu grazhdanskogo zakonodatel'stva ot 07.10.2009) // Vestnik VAS RF. 2009. № 11.
8. Vinnitskiy A.V. O sud'be goskorporatsiy i drugikh publichnykh yuridicheskikh lits v kontekste sovershenstvovaniya grazhdanskogo za-konodatel'stva // Pravo i politika. 2011. № 3.
9. Kontseptsiya razvitiya zakonodatel'stva o yuridicheskikh litsakh (rekomendovana k opublikovaniyu resheniem Soveta pri Prezidente RF ot 16.03.2009g.) // Vestnik grazhdanskogo prava. 2009. № 2.
10. Iz Poslaniya Prezidenta Rossiyskoy Fede-ratsii Fed-eral'nomu Sobraniyu Rossiyskoy Federatsii
(12.11.2009). URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/ 5979.
- 29б -
11. Генеральная прокуратура и Контрольное управление представили Президенту результаты проверки госкорпораций 10 ноября 2009 г. URL: http://www. kremlin. ru/ news/5965.
12. Российская газета. 2010. 30 июля. № б247.
13. Распоряжение Правительства Российской Феде-
рации от 17 декабря 2010 г. № 2287-р // Российская газета (28.12.2010). URL:
http://www.rg.ru/2010/12/28/rosnano-site-dok.html.
14. Владимир Путин подписал распоряжение о преобразовании госкорпорации «Роснано» в акционерное общество // Российская газета (21.12.2010). URL: http://www.rg.ru/2010/12/21/ rosnano-anons.html.
15. План-график мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и Государственной компании «Автодор» // Газета «Коммерсантъ» № 14(4ббб) от 28.01.2011. URL: http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocslD=1574850.
16. Российская газета. 2012. 7 февраля.
17. Выступление 21 января 2011 г. на заседание Круглого стола «Правовой статус государственных корпораций как юридических лиц публичного права» в Институте права и публичной политики в Москве / Цит. по: Ремчуков Н.К. Правовой статус государственных корпораций как юридических лиц публичного права // Банковское право. 2011. № 2. С. 29.
18. Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. № 3.
19. Там же.
11. General'naya prokuratura i Kontrol'noe upravlenie predstavili Prezidentu rezul'taty proverki goskorpo-ratsiy 10 noyabrya 2009 g. URL: http://www.kremlin.ru/ news/5965.
12. Rossiyskaya gazeta. 2010. July 30. № б247.
13. Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii ot 17 dekabrya 2010 g. № 2287-r // Rossiyskaya gazeta (28.12.2010). URL: http://www.rg.ru/2010/12/28/rosnano-site-dok.html.
14. Vladimir Putin podpisal rasporyazhenie o preobra-zovanii goskorporatsii «Rosnano» v aktsionernoe ob-shchestvo // Rossiyskaya gazeta (21.12.2010). URL: http:// www. rg.ru/2010/12/21/rosnano-anons.html.
15. Plan-grafik meropriyatiy po preobrazova-niyu i lik-
vidatsii gosudarstvennykh korporatsiy i Gosudarstven-noy kompanii «Avtodor» // Gazeta «Kommersant"» № 14(4ббб) ot 28.01.2011. URL:
http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocslD=1574850.
16. Rossiyskaya gazeta. 2012. February 7.
17. Vystuplenie 21 yanvarya 2011 g. na zasedanie Kruglogo stola «Pravovoy status gosudarstvennykh korporatsiy kak yuri-dicheskikh lits publichnogo prava» v Institute prava i publichnoy politiki v Moskve / Cit. by: Remchukov N.K. Pravovoy status gosudarstvennykh korporatsiy kak yuridicheskikh lits publichnogo prava // Bankovskoe pravo. 2011. № 2. P. 29.
18. Vinnitskiy A.V. O sud'be goskorporatsiy i drugikh publichnykh yuridicheskikh lits v kontekste sovershenstvovaniya grazhdanskogo za-konodatel'stva // Pravo i politika. 2011. № 3.
19. Ibid.
