CC BY
77
О.М. Рой
Омский государственный университет
К ВОПРОСУ О РАСПРЕДЕЛЕНИИ СФЕР ОТВЕТСТВЕННОСТИ МЕЖДУ УРОВНЯМИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
In article are considered the problem of differentiation of spheres of the responsibility between various kinds of municipal formations according to the new federal law «About general principles of organization of local selfmanagement in Russian Federation» (2003).
Намеченный на 2006 г. переход России на новые принципы организации местного самоуправления ставит серьезные проблемы в формировании режима распределения ответственности между уровнями муниципальной власти. Недостатки в определении полномочий между администрациями различных уровней предопределили необходимость в совершенствовании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», особенно в части уточнения статуса и границ муниципальных образований, перечня закрепленных в их компетенции вопросов местного значения. Отсутствие строгости и четкости в распределении сфер ответственности между главами территориальных образований различных уровней вызвало дезорганизацию в механизме экономического выравнивания территорий различных типов.
В соответствии с новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» все муниципальные образования делятся на муниципальные поселения, муниципальные районы и городские округа. Территория субъекта Федерации за исключением территорий с низкой плотностью населения разграничивается между поселениями и городскими округами. Территории всех поселений входят в состав муниципальных районов.
Наличие в прежней редакции закона двухуровневой системы местного самоуправления, включающей сосуществование двух типов муниципальных образований - поселений и районов - положило начало формированию двух моделей организации муниципальной власти - поселенческой и районной, различие между которыми было значимым скорее по форме, чем по содержанию. Отсутствие в этой системе категории городских округов вызвало к жизни проблему идентификации города как муниципального образования, обнаруживающего ряд специфических особенностей, отличающих его от муниципальных образований неурбанизированного типа. Выделение городского округа в качестве самостоятельной единицы в перечне муниципальных образований подчеркивает особую роль городов как носителей функции местного самоуправления. Как муниципальное образование город обнаруживает ряд особенностей, к которым следует отнести такие, как размер, численность и плотность населения, пространственная (морфологическая) неоднородность, диверсификация, предельная самодостаточность и пр.
В соответствии с новой версией закона российские города могут быть представлены в виде одной из двух юридических единиц: городского поселения и городского округа. Закон разводит компетенцию между двумя видами городских муниципальных образований, закладывая в основу этого разведения разделение полномочий между поселенческим и районным звеньями управления. И это обстоятельство свидетельствует об осознании значения, которое имеют города в экономической жизни страны.
Городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно через выборные и иные органы местного самоуправления. В границах городского поселения могут находиться один город или поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта федерации. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляет закон соответствующего субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры на территории.
В отношении сельских поселений закон устанавливает количественную норму, ограничивающую статус такого поселения численностью более 1 000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 000 человек) и общей территорией нескольких сельских населенных пунктов с численностью жителей менее 1 000 человек каждый. В случае, если численность такого населенного пункта составляет менее 1 000 человек, этот населенный пункт входит в состав городского или сельского поселения. Исключение делается для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах с численностью жителей менее 100 человек, которые имеют право при условии решения схода граждан не входить в состав другого поселения.
Что касается границ муниципального района, то они устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также переданных для реализации отдельных государственных полномочий.
Таким образом, закон четко разделяет границы между тремя видами муниципальных образований, вводя ряд принципиальных ограничений в отношении возможных пересечений границ между ними:
1. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.
2. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения.
3. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.
Постулируемое новым законом распределение сфер ответственности между основными видами
муниципальных образований по ключевым блокам вопросов местного значения иллюстрирует таблица.
Муниципальное поселение Муниципальный район Городской округ
Экономический блок
Формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения (района, округа) и контроль за исполнением данного бюджета
Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения (района, округа)
Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (района, округа)
- Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав района, за счет средств его бюджета -
Хозяйственный блок
Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом Организация в границах района электро- и газоснабжения поселений Организация в границах округа электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом
Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего польз о-вания, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения
Продолжение таблицы
Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания Создание условий для обеспечения жителей района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания Создание условий для обеспечения жителей округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства - Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства
Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов - -
Блок безопасности
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории поселения (района, округа)
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения - Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа
- Организация охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией -
Транспортный блок
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах поселения Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания между поселениями в границах района Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа
Культурный блок
Организация библиотечного обслуживания населения Организация библиотечного обслуживания поселений (услугами библиотечного коллектора) Организация библиотечного обслуживания населения
Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры - Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры
Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных в границах поселения - Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных в границах городского округа
Формирование архивных фондов поселения Формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений Формирование и содержание муниципального архива
Продолжение таблицы
Обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта - Обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта
Социальный блок
Оказание содействия в установлении в соответствии с Федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения Опека и попечительство Опека и попечительство
- Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время
- Организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов Организация оказания на территории округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений - Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений
Экологический блок
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения - Организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа
Окончание таблицы
Планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения Территориальное зонирование межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации Планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации
- Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа
- Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти -
Однако конкретизация сфер ответственности, закрепленных за различными видами муниципальных образований, уже сегодня вызывает ряд принципиальных вопросов, затрагивающих существующий статус органов местного самоуправления и ставящих под сомнение экономическую самодостаточность представляющих их территорий. Эти вопросы можно разделить на несколько групп.
1. Закон опять обходит вопрос о возможности существования собственных источников доходов муниципальных образований - единственное условие, позволяющее гарантировать существование этого уровня власти.
2. В законе не прописан механизм, как будут перераспределятся доходы между поселениями внутри муниципального района в связи с тем, что в России экономическая база поселений крайне неоднородна.
3. На основе каких критериев и принципов будет осуществляться разделение сфер ответственности между городскими поселениями и городскими округами?
В большинстве регионов России входящие в них отдельные крупные города и прежде всего областные центры на 60-80 % обеспечивают доходную часть региональных бюджетов, тогда как основные параметры их собственных бюджетов определяют решения законодательных органов региональной власти. Закладываемая в новый закон практика наделения правами самоуправляемых сообществ как городов, так и географически поглощающих их регионов хотя и выбивает объективную основу противоречий между территориальными уровнями, однако сохраняет экономическую асимметрию между ними, что, в конечном счете, приведет к новому витку обострения таких противоречий.
В целом появление нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», безусловно, является прогрессивным шагом в становлении муниципальной власти в стране. Закон проводит достаточно четкую дифференциацию сфер ответственности между организационными уровнями этой власти. Однако остающаяся за рамками закона бюджетная политика в определении источников и порядка финансирования направлений деятельности организационных уровней муниципальной власти существенно ограничивает положительные стороны данного законопроекта, оставляя в ситуации неопределенности тысячи потенциальных муниципальных образований. Полная зависимость
бюджетов муниципальных образований от вышестоящих бюджетных уровней окончательно дискредитирует систему местного самоуправления в стране, что может вызвать непоправимые и опасные последствия.
УДК 338.009.02
А.М. Киселева
Омский государственный университет
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ДИАГНОСТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
The regional economic policy is caused by complex internal and external communications. Forecasting of social and economic process should be carried out only on the basis of revealing all territorial problems. Therefore in market conditions necessity of diagnostics of region accepts great value.
Региональные принципы современного социально-политического и экономического развития являются основой существующего развития государства. Региональная экономическая политика должна оставаться прежде всего политикой самих региональных властей. Основу этой политики должна составлять деятельность, направленная на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в сфере предпринимательского (в том числе и инвестиционного) климата.
Переход к рынку связан с расширением прав регионов. Но когда возникает выбор между социальными и экономическими интересами, законы рынка беспомощны. В этом случае могут слабо учитываться возможности реальной региональной системы и уровень подготовленности производительных сил к осуществлению предполагаемой концепции развития региональной экономики. Региональная экономическая политика складывается под воздействием большого количества внешних и внутренних факторов, среди которых интересы населения вряд ли являются приоритетными. Органы власти и управления регионов исходят не из интересов собственного населения, а ориентируются на свои идеологические пристрастия, перспективы политической карьеры и сохранения устойчивости «командного» материального положения. Экологическая среда региона может не воспринять дополнительную нагрузку без ущерба для элементов производительных сил. Поэтому, прежде чем прогнозировать территориальное развитие и по возможности не переносить старые «болезни» на новую рыночную среду, необходимо провести диагностическое исследование всех социальных, экономических, природно-ресурсных элементов региона, чтобы на начальном этапе определить «болевые» точки и принять меры по их оздоровлению.
Исследование регионального воспроизводственного процесса включает диагностику и прогнозирование всех процессов, которые охватывают социально-экономические связи и зависимости предприятий и организаций на территории определенного региона и их материально-вещественные характеристики, ресурсную базу, экологическую сферу и органы власти и управления.
Региональная диагностика необходима для любых типов территорий, но особое значение она приобретает для критических районов проблемных, депрессивных, экологически опасных. Ее следует применять для определения территорий, находящихся в стадии застоя и стагнации (депрессивных и проблемных) и нуждающихся в оздоровлении; количественной и качественной оценки социальноэкономического потенциала территорий; определения степени социально-экономической согласованности и финансовой и материально-вещественной сбалансированности регионального воспроизводственного процесса; выявления зоны риска, нарушающей стабильность регионального воспроизводственного процесса [1].
Поскольку жизнедеятельность региона не ограничена во времени и в пространстве, необходимо постоянно возобновлять ресурсную базу, обеспечивать условия и предпосылки существования региона. При нарушении этого процесса следует малый или большой всплеск структурно-системного кризиса.
В мировой практике экономическое прогнозирование входит в систему экономико-технических проектов и социальных программ. При этом главным для государства является не их финансирование, хотя это также важно, а выявление потребностей, точнее - приоритетов потребностей, на которые оно должно выделять деньги. В России же федеративный центр по субъективным и объективным причи-
