CC BY
132
УДК 334.012. 33: 330.111.62 В.Ф. НИЦЕВИЧ
доктор политических наук, профессор, и.о. ректора, Орловский государственный университет В.В. МОИСЕЕВ
доктор исторических наук, профессор, Белгородский государственный технологический университет В.Н. ПРОКУРАТОВ
аспирант, кафедра политологии, государственного и муниципального управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы (Орловский филиал)
UDC 334.012. 33: 330.111.62 V.F. NITSEVICH
Doctor of Political Sciences, Professor, Acting Rector, Orel
State University V.V. MOISEYEV
Doctor of Historical Sciences, Professor, Belgorod State
Technological University V.N. PROKURATOV Graduate student, Department of Political Science, State Municipal Administration, Russian Academy of National Economy and State Service (Orel branch)
К ВОПРОСУ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В РОССИИ TO THE QUESTION ABOUT COUNTERACTION OF CORRUPTION IN RUSSIA
В статье рассматриваются проблемы борьбы с коррупцией в нашей стране. Противодействие коррупции в свете Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года является одной из первоочередных задач государства и общества. На фактическом материале авторы показывают конкретные инициативы первых трех президентов Российской Федерации по активизации политических механизмов противодействия коррупционным практикам в нашей стране.
Ключевые слова: послание Президента РФ, борьба с коррупцией, политические механизмы.
In the article the problems offight against corruption in our country are considered. Counteraction of corruption in the light of the Message of the Russian President to Federal Assembly of Russia of December 4, 2014 is one of priorities of the state and society. On the actual material authors show concrete initiatives of thefirst three presidents of the Russian Federation of activization ofpolitical mechanisms of counteraction to corruption practicians in our country.
Keywords: message of the Russian President, fight against corruption, political mechanisms.
Коррупция в России приобрела небывалый размах, превратившись в реальную угрозу национальной безопасности. Как отмечается в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном президентом, она «препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности Российской Федерации».
Поэтому повышение эффективности противодействия коррупции является сегодня насущной потребностью российского общества, одним из главных условий модернизации экономики и социальной сферы, повышения национальной безопасности в условиях западных санкций.
Однако несмотря на проводимую государственную антикоррупционную политику, задействованные политические механизмы в последнее время, ситуация в нашей стране к лучшему существенно не изменилась. Тот факт, что международные рейтинги относят Российскую Федерацию к группе самых коррумпированных государств мира, крайне отрицательно сказы-
вается на международном престиже нашей страны, её инвестиционной привлекательности, увеличивает угрозу ее экономической и политической изоляции.
Коррупция охватывает сегодня не только низшие звенья государственного аппарата, но и высшие эшелоны власти и управления. Арест 4 марта 2015 г. губернатора Сахалина миллиардера Александра Хорошавина за коррупционное преступление - получении взятки, превышающей 5,5 млн долларов США1, - яркое тому подтверждение. И это далеко не единичный случай, когда чиновники, пользуясь своим служебным положением, незаконно обогащались, применяя коррупционные схемы. Так, в июле 2013 г. к 9,5 года колонии строгого режима за взятку в 40 млн рублей был приговорен бывший губернатор Тульской области Вячеслав Дудка, а его соучастник - бывший директор областного департамента имущественных и земельных отношений Тульской области Виктор Волков за коррупционные действия получил 2,5 года лишения свободы. В Москве с поличным был задержан высокопоставленный сотрудник центрального аппарата МНС за получение взятки в 1 млн. долларов США.
1 Около миллиарда рублей обнаружено у губернатора
Сахалина при обысках// Сайт «РИА-новости». Режим доступа: http://
ria.ru/incidents/20150308/1051515843 (дата обращения: 10.03.2015 г.)
© В.Ф. Ницевич, В.В. Моисеев, В.Н. Прокуратов © V.F. Nitsevich, V.V. Moiseyev, V.N. Prokuratov
09.00.00 - ФИЛОСОФСКИЕ НАУКИ 09.00.00 - РИ1Ь080РИ1СЛ1, 8С1БЖБ8
Согласно российской статистике, количество преступлений коррупционной направленности, зафиксированных правоохранительными органами, растет год от года. Если в 2006 г. в России прокурорами было выявлено «всего» 47 тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службах, то три года спустя, в 2009 г. проверками было выявлено уже 263 тысячи нарушений, то есть в пять с лишним раз больше. Почти столько же - около 240 тысяч нарушений антикоррупционного законодательства было вскрыто в 2010 г.2, а в 2011 г. - 255 тыс. коррупционных сделок3. В 2012 г., по данным Генеральной прокуратуры РФ, рост преступлений коррупционной направленности по сравнению с 2011 г. увеличился на 17%. Возросла в этот период и средняя сумма взятки. По данным МВД РФ, если в 2011 г. она составляла всего 30 тыс. руб., то в 2012 г. увеличилась вдвое - до 60 тыс. руб., а в 2013 г. - до 145 тысяч рублей. В Москве средняя сумма взятки в 2014 г. составила 327 тысяч рублей, сообщалось в докладе начальника ГУ МВД России по Москве Анатолия Якунина4.
Принимая во внимание высокую латентность коррупционных сделок, следует отметить, что официальная статистика не в полной мере отражает истинные масштабы коррупции в стране, в действительности они значительно выше. Комментируя результаты прокурорских проверок, организованных в 11 федеральных министерствах и агентствах, Генеральный прокурор Ю. Чайка констатировал, что органы государственной власти и управления поражены коррупцией в огромных масштабах. Незаконные действия чиновников разного уровня охватывали широкий спектр отношений, регулируемых законодательством о государственной и муниципальной службе, бюджете, собственности, закупках для государственных нужд. Прокуроры вскрывали факты, свидетельствовавшие о том, что госслужащие «торговали» вверенной им информацией, содержащей государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, оказывали подконтрольным структурам содействие в получении незаконных льгот и привилегий, в приобретении собственности, в ускорении процедуры оформления документов, в получении преференций при тендерах, конкурсах и т.д. Практически везде выявлены факты, когда государственные служащие незаконно участвовали в коммерческой деятельности, владели долями и пакетами акций, занимали оплачиваемые должности в хозяйствующих структурах, не представляли положенные по закону декларации. Комментируя эти факты, Генеральный прокурор РФ в одном из своих докладов депутатам Государственной Думы отмечал: «К сожалению, нельзя сказать, что коррупция характерна лишь для отдельных звеньев государственного механиз-
2 Моисеев В.В., Прокуратов В.Н. Противодействие коррупции в современной России: монография. Орел: Изд-во АПЛИТ, 2012. С.112.
3 В России выявлено 255 тыс. нарушений коррупционной направленности// Сайт «Клерк». Режим доступа: http://www.klerk.ru/law/ news/257250/ (дата обращения - 15.03.2015 г.).
4 Сайт «Vedomosti.ru». Режим доступа: http://www.vedomosti. ru/politics/news/2015/02/25/mvd-srednyaya-summa-vzyatki-v-moskve-sostavila-327-000-rublei-v-proshlom-godu (дата обращения - 11.03.2015 г.)
ма. Она пронизывает все уровни власти, она приобретает системный характер и проявляется во всех сферах государственной деятельности»5.
Глава Счетной палаты С.В.Степашин докладывал президенту, что в 2010 г. его подчиненные выявили финансовых нарушений на сумму 580 миллиардов рублей, отметив при этом, что выявленные финансовые нарушения - это, как правило, коррупционные сделки, которых по сравнению с 2009 г. стало «в два раза больше». А по сведениям Контрольного управления Администрации Президента РФ, потери госбюджета из-за коррупции, достигали 1000000000000 (одного триллиона) рублей в год6.
Коррупция в России достигла таких масштабов, что препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене. Поэтому она правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности Российской Федерации. Не случайно Президент России В.В. Путин, выступая на заседании Совета по противодействию коррупции в октябре 2013 г., подчеркнул, что «в основе антикоррупционной политики государства и на всех направлениях борьбы с мздоимством властям нужно действовать последовательно и наступательно»7.
Попытки «действовать последовательно и наступательно» предпринимались еще первым президентом Б.Н.Ельциным. Так, в апреле 1992 г. президент издал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». К сожалению, этот нормативно-правовой акт главы государства не был подтвержден ни организаторской, ни идеологической работой по его реализации, поэтому и прославился как один из самых неисполняе-мых за всю историю новой России.
19 января 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин созвал совещание в Кремле по борьбе с преступностью, на котором заявил: «Мы начинаем фронтальное наступление на преступность, взяточничество и коррупцию». Спустя три месяца, 16 апреля 1993 г. вице-президент России А.В. Руцкой объявил, что за несколько месяцев он собрал 11 чемоданов компромата. В его списках среди коррупционеров значились Егор Гайдар, Геннадий Бурбулис, Михаил Полторанин, Владимир Шумейко, Александр Шохин, Анатолий Чубайс и Андрей Козырев. Из этих «чемоданов компромата» только 9 дел были направлены в Генпрокуратуру. Через две недели, 28 апреля 1993 г. появился Указ Президента № 570 «Об организационных мерах по усилению борьбы с преступностью в связи с растущими ее масштабами, расширением коррупции, представляющими серьезную угрозу интере-
5 Билинская М.Н., Моисеев В.В., Ницевич В.Ф. Современная коррупция: отечественная специфика и зарубежный опыт противодействия: монография. Орел, изд-во ОРАГС. 2011. С.65.
6 Там же. С. 169.
7 Путин признал бесполезность борьбы с коррупцией при помощи штрафов//Сайт «KM.RU»/
Режим доступа: http://www.km.ru/v-rossii/2013/10/30/vladimir-putin/724216-putin-priznal-bespoleznost-borby-s-korruptsiei-pri-pomoshc (дата обращения: 11.03.2015 г.).
сам государства»8.
В 1993 г. депутатами был подготовлен законопроект «О борьбе с коррупцией». Он содержал ряд антикоррупционных мер, но не был принят. Новые варианты антикоррупционного закона принимались Госдумой и Советом Федерации в 1995 и 1997 гг., но и они отклонялись президентом по надуманным причинам: то закон о противодействии коррупции якобы противоречит Конституции, то он почему-то вносит «дисбаланс в систему российского законодательства».
В марте 1997 г. была создана комиссия Государственной думы по противодействию коррупции. Ее главная задача заключалась в экспертизе законопроектов. Спустя два месяца был принят Указ Президента № 484, который обязывал чиновников предоставлять ежегодные декларации о своих доходах и имуществе. В сентябре 1998 г. президент внес свой законопроект о противодействии коррупции, но Госдума его отклонила.
Из всего этого следует вполне обоснованный вывод: из-за противостояния президента и парламента в 90-е годы, отсутствия единой государственной политики эффективные политические механизмы противодействия коррупции так и не были выработаны.
Некоторая активизация работы в этом направлении началась с избранием главой государства В.В. Путина. Под его руководством в начале 2000-х годов стали создаваться новые институты и политические механизмы, направленные на борьбу с коррупцией. Так, 1 ноября 2001 г. В.В. Путин подписал Указ № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», который создавал новый институт по борьбе с коррупцией - Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу, преобразованный позднее в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). При Президенте РФ был образован Совет по противодействию коррупции, в который по должности вошли председатели верхней и нижней палат парламента, Генеральный прокурор, министр МВД, директор ФСБ, другие высшие чиновники. Предполагалось, что Совет при Президенте будет координировать работу органов власти и управления по борьбе с коррупцией в масштабе страны, а также разрабатывать стратегию и тактику этой борьбы, повышать эффективность политических механизмов. В.В. Путин, открывая первое заседание Совета 12 января 2004 г., поставил перед новым институтом вполне конкретную задачу: выявлять причины и условия распространения коррупции и на этой базе вырабатывать системную антикоррупционную политику в масштабе страны. Однако ощутимых результатов Совет при Президенте не принес, так как его состав больше практически не собирался, и вскоре он был упразднён, так и не став дееспособным политическим институтом.
8 Маслов О. Ю. , Прудник А.В. Краткая история борьбы с коррупцией в Российской Федерации 1991 - 2010// Интернет-ресурс «Еженедельное независимое аналитическое обозрение». Режим доступа: http://www.polit.nnov.ru/2010/04/18/rosHistoryKorr/. (Дата обращения: 17.06.2012 г.).
В начале 2000-х годов началось сотрудничество с международными организациями. Уже в июне 2003 г. Россия стала полноправным членом Международной группы по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (FATF), а в марте 2006 г. Россия почти полностью ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и обязалась реализовывать намеченные в ней мероприятия (кроме конфискации имущества коррупционеров). В июле 2006 г. наша страна ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а в феврале 2007 г. присоединилась к Группе стран против коррупции (ГРЕКО), которая была создана Советом Европы. В России была создана специальная Межведомственная рабочая группа для подготовки предложений по созданию собственного антикоррупционного законодательства с учетом ратифицированных международных соглашений.
Снизить разраставшуюся в тот период коррупцию можно было, приняв пакет законов о противодействии. Необходимость создания антикоррупционного законодательства глава государства обосновал в ноябре 2006 г., выступая с докладом на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов. Во исполнение указания президента была создана специальная комиссия Государственной думы для подготовки предложений по внесению изменений в действующее законодательство с целью активизации правовых механизмов противодействия коррупции.
Государственная дума дважды принимала закон о борьбе с коррупцией, и оба раза президент В.В. Путин его отклонял, воспользовавшись правом вето. Причина блокирования одного из антикоррупционных законопроектов содержалась, например, в отрицательном заключении Правительства Российской Федерации, которое подписал зампред А.Л. Кудрин. Депутатам Госдумы указывалось, что их «антикоррупционные потуги противоречат отраслевому законодательству, Гражданскому кодексу и Конституции РФ». Авторам законопроекта также ставилась в вину «неопределенность понятий и юридическая некорректность формулировок».
Разумеется, в условиях, когда действующее законодательство не устанавливает ни уголовную ответственность, ни конфискацию имущества, ни другие действенные правовые механизмы противодействия коррупции, она расцветает пышным цветом. Об этом красноречиво свидетельствует следующая таблица, составленная на основе данных независимой международной организации «Transparency International».
Из таблицы следует, что международный рейтинг нашей страны на протяжении целого ряда лет находится в середине второй сотни. Согласно данным Международной организации по борьбе с коррупцией «Transparency International», Россия относится к числу наиболее коррумпированных стран мира, по соседству с Нигерией, Ливаном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном9.
9 Индекс восприятия коррупции //Сайт «Transparency org. ru». Режим доступа: http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-
09.00.00 - ФИЛОСОФСКИЕ НАУКИ 09.00.00 - PHILOSOPHICAL SCIENCES
Международный рейтинг России по противодействию коррупции
Годы 1996 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Место в мировом рейтинге 47 из 54 стран 147 из 180 стран 146 из 180 стран 154 из 178 стран 143 из 182 стран 133 из 174 стран 127 из 177 стран 136 из 175 стран
Таким образом, факты свидетельствуют, что при отсутствии эффективных политических механизмов противодействия, активной государственной политики в этой сфере борьба с коррупцией оставалась малорезультативной. Вследствие этих и других причин коррупция приобрела системный характер, превратилась в серьезное препятствие для политического, экономического и духовного возрождения России. Более того, массовая коррупция стала угрожать национальной безопасности России.
Определенный вклад в борьбу с коррупцией в нашей стране внесли президентские инициативы Д.А. Медведева. Назвав коррупцию «врагом номер один», он своим Указом от 19 мая 2008 г. реанимировал Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, внес в Госдуму президентский пакет антикоррупционных законопроектов, утвердил Стратегию и Национальный план противодействия коррупции. Благодаря целеустремленности третьего президента России в конце 2008 г. был принято Федеральное антикоррупционное законодательство, впервые создававшее действующий правовой механизм борьбы с коррупционными практиками.
Важную роль в выработке и реализации государственной политики в области противодействия коррупции, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований сыграл Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Указом главы государства Совет был наделен правом запрашивать и получать необходимые материалы от федеральных и региональных органов государственной власти, приглашать их представителей на свои заседания. Для реализации решений Совета могли издаваться указы, распоряжения и даваться поручения от имени Президента Российской Федерации. Таким образом, Совет при Президенте РФ как политический институт сыграл положительную роль в активизации механизмов по борьбе с коррупцией, предложив главе государства ряд мероприятий практического характера.
В ходе обсуждения этих и других предложений, исходивших от разных политических институтов, президент выступил с новой инициативой: ввести многомиллионные штрафы для взяточников с целью сокращения количества коррупционных сделок. Кратные штрафы должны были частично заменить институт конфискации имущества (в соответствии с требованиями Конвенции ООН). Согласно закону, если коррупционер и будет признан виновным в получении взятки в особо
коггир1си/2а81па1г (дата обращения - 11.03.2015 г.).
крупном размере, он может остаться на свободе, заплатив штраф, превышающий сумму взятки в 80-100 раз. Эта мера наказания не исключает лишения свободы от 8 до 15 лет со штрафом меньшего размера, она остается альтернативной и может применяться по усмотрению суда.
На первый взгляд, введение кратного штрафа в размере до 500 млн рублей выглядит внушительной и строгой мерой. Но эта мера воздействия на коррупционера не имеет прописанного юридического алгоритма взыскания кратного штрафа, тем более, что в судебной практике уголовные дела по коррупции часто прекращают по разным процессуальным основаниям или за ту же взятку судье. Так, из 20 млрд рублей штрафов, назначенных судами в 2013 г., взыскать удалось лишь 20 млн, или по одному рублю из каждой 100010.
Институт кратных штрафов, введенный в мае 2011 г., не только не смог заменить институт конфискации имущества коррупционеров, но сыграл негативную роль в дальнейшем росте размера средней взятки. Тем самым коррупционеры как бы вводили дополнительную плату за риск, собирая со своих контрагентов дополнительную мзду. В. В. Путин, будучи вновь избранным на пост главы государства, указал на неэффективность штрафов, введенных для коррупционеров по инициативе экс-президента Дмитрия Медведева11.
В.В. Путин в статье «Демократия и качество государства» выступил с инициативой: в аппарате исполнительной власти и в менеджменте госкорпораций выделять коррупционно опасные должности, заступая на которые чиновники должны соглашаться на абсолютную прозрачность. В этом случае будут проверяться не только расходы самого должностного лица, но и крупные покупки членов его семьи, место фактического проживания, а также источники финансирования отдыха. Чиновник, работа которого признана неудовлетворительной, должен быть не только уволен, но и на несколько лет лишен права работать государственным или муниципальным служащим. «Мы справились с олигархией, справимся и с коррупцией»12, - пообещал национальный лидер.
Президенту В.В. Путину принадлежит законодательная инициатива запрещения для чиновников и депутатов, других публичных лиц открывать счета и приобретать недвижимость за границей.
10 Моисеев В.В. Противодействие коррупции, или как сделать так, чтобы из госбюджета не воровали триллион// Человек и труд. 2013. № 2. С. 64.
11 Гуманизация вышла из доверия// Сайт «Vedomosti.ru». Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/ newspaper/ articles/2013/10/31/ gumanizaciya-vyshla-iz-doveriya (дата обращения: 24.03.2015 г.)
12 Путин о борьбе с коррупцией: ответственность должны нести и власть, и оппозиция// Сайт «Кommersant.ru». Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения: 10.03.2015 г.)
В октябре 2013 г. В.В.Путин на заседании Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации, говоря об эффективности антикоррупционной политики, отметил, что «чем эффективнее и оптимальнее административные процедуры, тем меньшее поле создаётся для коррупции и тем больше возможностей для роста экономики, для развития страны в целом».
В декабре 2013 г. по указу главы государства в составе его Администрации было образовано Управление по вопросам противодействия коррупции, которую возглавил Олег Плохой, занимавшийся кадровой политикой в президентской Администрации. По замыслу президента, новый институт должен стать координатором борьбы со взяточниками, которая до этого была поделена между множеством ведомств. Ему же была поручена проверка деклараций о доходах, расходах и имуществе чиновников и депутатов федерального уровня.
В апреле 2014 г. Президент России утвердил Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы. Согласно Плану в России будет создана автоматизированная система мониторинга деклараций; Банку России поручено наладить систему сбора информации о том, есть ли у госслужащих высших категорий иностранные счета или вложения в финансовые инструменты за границей; в Российской академии народного хозяйства и государственной службы будут открыты
специальные курсы для преподавателей - специалистов по противодействию коррупции; вузам, которые готовят бакалавров по специальности «Государственное и и муниципальное управление», предписано включить в программу специальный антикоррупционный курс; Правительству и Президиуму Совета по противодействию коррупции поручено разработать законопроект по защите заявителей о коррупции от действий тех, о чьих правонарушениях они сообщают. Отдельным пунктом в Национальном Плане упоминаются Крым и Севастополь, на которые должны распространяться все антикоррупционные меры, проводимые в Российской Федерации.
Таким образом, президентские инициативы, направленные на реализацию государственной политики противодействия коррупции, повышение эффективности действующих политических механизмов, дают реальную возможность значительного снижения уровня коррупции в нашей стране. Добавим: при условии комплексного осуществления политических, правовых, организационных и экономических мероприятий, проводимых не от случая к случаю, а системно и целенаправленно для изменения к лучшему сложившийся ситуации в борьбе с коррупцией не только в органах государственной власти и управления, но и в стране в целом.
