CC BY
347
К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМАХ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ
Т. М. КОЖЕВНИКОВА, С. Г. ТЕР-АКОПОВ
В течение XX века можно было наблюдать активное расширение миграционных потоков, феномен миграции стал одним из составляющих факторов глобальных проблем. В сложившихся условиях возникла необходимость поиска новых подходов к миграционной политике. В данной статье проводится системный анализ проблем миграции, рассматриваются особенности миграционных процессов в России, выделяются национальные характеристики. Также происходит исследование решения проблемы миграции в истории России и европейских странах. Приводится типологизация мигрантов, подтверждается важность миграционной политики в государстве, и, в то же время, предлагаются возможные пути решения проблемы иммиграции и исправления негативного отношения «коренных» граждан к самим мигрантам. В итоге можно сказать о том, что управляемая миграция выступает одним из условий формирования единого пространства безопасности.
Ключевые слова: ассимиляция, миграция населения, миграционная политика.
Понятие интеграции мигрантов как процесса их «вхождения» в социум стран иммиграции, их адаптации и последующей приживаемости в этом обществе является относительно новым: оно стало предметом широкой общественной дискуссии и государственной политики в европейских странах в последней трети ХХ в. А в последнее десятилетие, в условиях всевозрастающего миграционного притока, споры вокруг различных моделей интеграции мигрантов, их последствий для принимающего общества и самих мигрантов, приобрели особую остроту.
Представляется, что отсутствие четкого понимания сущности интеграции мигрантов и классификации составляющих ее элементов стало одной из причин объявленных неудач политики интеграции мигрантов, осуществлявшейся в последние десятилетия в странах Европы, так что в какой-то момент европейцы стали избегать сам термин «интеграция», заменив его другим термином - «инклюзия»/ «включение», а в конце 2000-х гг. признали полный крах применявшейся в большинстве европейских государств модели политики мульти-культурализма [1].
Поиск новых моделей интеграции мигрантов в принимающих странах происходит в непростых условиях, когда, с одной стороны, объективно возрастает иммиграционный приток, который стимулируется потребностями рынка труда, а с другой стороны, возрастают антииммигрантские настроения в обществах, не сумевших адаптироваться к прежним волнам иммигрантов.
Для России - крупнейшей страны, принимающей мигрантов на постсоветском пространстве - концептуальная дискуссия о политике интеграции мигрантов имеет особое значение. Во-первых, ее опыт в области управления процессами международной миграции относительно невелик и до недавнего времени интеграция мигрантов вообще не рассматривалась как составляющая часть миграционной политики. Во-вторых, ныне, когда интеграция мигрантов осознана, наконец, как исключительно актуальная задача, разработка и осуществление политики интеграции осложняется тем, что она происходит на исключительно неблагоприятном фоне роста ксенофобии и общей политизированности миграционной темы [2].
В современных условиях необходимо разработать концептуальную основу политики интеграции, предложив определение интеграции и классификацию механизмов политики интеграции, которые могут быть уместны для применения в современной России, и - что еще более важно - разработать типологизацию групп мигрантов, которые могут и должны быть объектом государственной политики интеграции. Очевидно, что разная глубина интеграции предполагается для мигрантов, которые приезжают в Россию для постоянного проживания, и временных трудовых мигрантов. Однако, помимо этого, принципиально важно проводить различия между:
а) мигрантами из государств «нового, или ближнего» и «старого» зарубежья;
б) среди мигрантов из «нового» зарубежья -между мигрантами, более близкими в этническом и конфессиональном отношении (мигранты с российскими корнями, украинцы, белорусы, молдаване) и менее близкими (представители титульных национальностей Центральной Азии и Закавказья);
в) среди мигрантов с российскими корнями -между теми, кто относительно недавно, незадолго до распада СССР, уехали из России, и теми, кто давно укоренились в других странах;
г) среди мигрантов, представляющих титульные нации других стран СНГ - те, кто считают себя частью своих диаспор, проживающих на территории Российской Федерации, и те, кто не примыкают к диаспоре, и т. д.
Особый интерес представляет также анализ того, как развивалась в современной России политика интеграции мигрантов в рамках государственной миграционной политики и как, в частности, она проявилась в формате государственной политики в отношении содействия переселению в Россию соотечественников, являющихся особой, приоритетной категорией иммигрантов [3].
Прежде чем перейти к рассмотрению различных моделей интеграции мигрантов в России, хотелось бы остановиться на понятийном аппарате, разъясняющем сущность и сложную структуру понятия «интеграция мигрантов». В целом, интеграция может быть разделена на полную интеграцию, базирующуюся на ассимиляции мигрантов, и частичную интеграцию, включающую в себя процессы адаптациии приживаемости.
Усиление ассимиляции происходит в период стабильной общественной жизни. И наоборот, экономическая и социальная нестабильность серьезно препятствует процессам ассимиляции. Так, в современной России развитие процессов ассимиляции, очевидно, тормозится получившими распространение межэтническими конфликтами и нарастанием в обществе антииммигрантских настроений [4].
Если говорить о частичной интеграции мигрантов (и здесь речь идет, прежде всего, о временных трудовых мигрантах), необходимо обозначить два таких понятия, как адаптация и приживаемость. Собственно, именно с адаптации, под которой мы понимаем процесс приспособления человека к новым для него условиям жизни и труда, начинается процесс интеграции. В свою очередь, приживаемость мигрантов можно определить как явление, которое слагается, с одной стороны, из адаптации, а с другой стороны, из приспособления условий жизни к потребностям мигрантов, что
можно определить как их обустройство на новом месте. По сути, речь идет о процессе достижения мигрантами уровня благосостояния коренных жителей. Как правило, для обустройства необходимо время, иногда гораздо продолжительнее, чем время, нужное для адаптации, без которой приживаемость также недостижима.
Очевидно, что интеграция представляет собой совокупность действий и убеждений, как иммигрантов, так и коренных жителей; действия последней группы особенно важны, так как они определяют и оказывают сильное влияние на условия приема иммигрантов и структурные условия их проживания и тем самым направляют национальную идентификацию иммигрантов либо в русло интеграции, либо в противодействующее русло, т. е. нежелание интегрироваться [5].
Итак, важно подчеркнуть, что интеграция мигрантов - это двусторонний процесс, направленный на ассимиляцию и приживаемость мигрантов в принимающем обществе, что может способствовать как экономическому, так и демографическому развитию самого этого общества. Речь идет не только об отношении принимающего общества к мигрантам, но и о желании мигрантов интегрироваться в это общество. Нарушение этой двусто-ронности делает невозможной полную интеграцию мигрантов в принимающее общество. Ярким примером такого нарушения стали заявления европейских лидеров Ангелы Меркель и Дэвида Кэмерона о «крахе политики мультикультурализ-ма» в Европе. При этом главными виновниками этого краха были обозначены сами мигранты, не сумевшие или не пожелавшие признать европейские нормы и ценности. Но возникает вопрос, а как мигранты, в частности, мигранты из арабского мира, могли интегрироваться в западное общество, если в отношении них фактически проводилась политика создания мигрантских анклавов, т. е. изолированных от коренного населения районов компактного проживания мигрантов? К сожалению, следует признать, что Россия в определенном смысле повторяет печальный опыт западных стран, не препятствуя формированию примерно таких же анклавов в Москве, Санкт-Петербурге и других крупных городах, и тем самым вольно или невольно создает препятствия для полной интеграции мигрантов.
Интеграция мигрантов как предмет государственной политики является относительно новым вопросом для современной России, хотя определенный исторический опыт в этой сфере имеется [6].
В советское время миграция населения была почти исключительно внутренней миграцией.
В условиях многонациональной страны она сопровождалась «перемешиванием народов» и этот процесс происходил относительно безболезненно. Одним из важных направлений государственной политики было воспитание интернационализма: понятие «советский народ» было наполнено реальным смыслом, который обеспечивался общностью языка, едиными программами школьного образования по всей стране, равенством прав и условий жизни для всех граждан. При всей жесткости советской политической системы государством обеспечивались условия для социальноэкономической интеграции мигрантов в местах заселения (обеспечение работой, жильем, возможностью получения образования самими мигрантами и их детьми и т. д.).
После распада Советского Союза ситуация кардинально переменилась. Политика в области внутренней миграции населения в России была свернута, а политика в области международной миграции концентрировалась на создании принципиально нового законодательства институциональной структуры и понималась достаточно узко - как административно-правовое регулирование миграционных процессов.
В 1990-х гг., несмотря на масштабный приток мигрантов из бывших советских республик, политика интеграции мигрантов фактически не проводилась. В государственных документах миграционной политики об интеграции мигрантов, переселяющихся в Россию, речи тогда не шло. Этому были причины. Первоначально миграционный приток в Россию (достигавший в отдельные годы 1 млн чел. в год) состоял из этнических русских и представителей других коренных этносов России, которые волею обстоятельств проживали к моменту распада на территории других советских республик. Считалось, что близкие в этническом отношении мигранты не нуждаются в обеспечении им специальных условий для социальнопсихологической адаптации (изучение русского языка, знакомство с русской культурой, историей и т. д.), а условия для социально-экономической интеграции мигрантов (прежде всего обеспечение работой и жильем) были крайне ограничены из-за переживаемого тогда Россией глубокого экономического кризиса. Даже когда в начале 2000-х гг. значительную долю в миграционных потоках, направленных на Россию, стали занимать представители титульных наций стран СНГ, политика интеграции мигрантов не стала частью миграционной политики. Об этом свидетельствует, в частности, Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвер-
жденная в 2003 г., в которой вопросы интеграции мигрантов не упоминаются вовсе. Вместе с тем, заметим, что именно в 2000-е гг. термин «интеграция» получает развитие в российской научной литературе [7].
Игнорирование политики интеграции мигрантов обернулось в результате снижением уровня толерантности в обществе, ростом межэтнической напряженности, отчуждением мигрантов со стороны российского общества, их самоизоляцией, открытыми конфликтами между мигрантами и местным населением. Стало совершенно очевидно, что в условиях массового притока мигрантов, даже из исторически близких государств «нового зарубежья», политика их интеграции должна быть неотъемлемым элементом миграционной политики. Это признано и в новой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 г., утвержденной в июне 2012 г. Перед Федеральной миграционной службой России поставлена задача разработки и апробации конкретных программ в области обеспечения интеграции мигрантов в российское общество; в структуре ФМС создано Управление по содействию интеграции мигрантов, к 2016 г. должна быть создана «инфраструктура для интеграции и адаптации трудовых мигрантов».
Однако для того, чтобы политика интеграции мигрантов была эффективной, необходимо четкое понимание того, что такое интеграция, какими инструментами она может осуществляться в отношении разных групп мигрантов, какова численность и специфика этих групп, их социальное, экономическое и демографическое поведение и т. д. Иными словами, политика интеграции должна опираться на надежную информационную и концептуальную основу, которой в России пока нет [8].
В современной России исследования, связанные с интеграцией мигрантов, имеют пока небольшую историю. Имеющаяся государственная статистика по международным мигрантам предоставляет очень мало данных для того, чтобы обоснованно оценить их интеграцию в российское общество. Социологические обследования по этой теме немногочисленны, не всегда репрезентативны, в целом фрагментарны и не позволяют системно оценивать процесс интеграции мигрантов, как и не дают целостного представления о том, какие механизмы интеграции уже действуют в России и как они могут быть использованы / адаптированы / дополнены мерами государственной политики для того, чтобы интеграция мигрантов действительно была эффективной [9].
Для понимания того, как происходит процесс интеграции мигрантов и происходит ли он вообще, какова его глубина для разных категорий мигрантов, необходима информация по достаточно обширному перечню показателей, характеризующих степень вовлеченности мигрантов в разные сферы общественной жизни, а также сравнительный анализ коренного населения и мигрантов по таким ключевым показателям как положение на рынке труда, доступность образования, участие в общественно-политической жизни, противодействие дискриминации и т. д. Как известно, в международной практике такая информация для трех десятков государств (стран Европейского Союза, Норвегии, Швейцарии, США, Канады) рассчитывается через индекс MIPEX (Migrant Integration Policy Index), который позволяет оценить национальную политику содействия интеграции мигрантов и позволяет провести сравнительный анализ. В России, как сказано выше, получение такой информации - дело будущего. Ситуация осложняется тем, что разработка и осуществление политики интеграции мигрантов будет происходить на фоне уже укоренившегося негативного отношения к мигрантам [10].
В условиях отсутствия или слабости государственной политики интеграции мигрантов функции по адаптации и интеграции мигрантов берут на себя негосударственные структуры. Это институты гражданского общества, правозащитные организации, оказывающие мигрантам разного рода консультационные и юридические услуги, рабочие коллективы, ассоциации мигрантов, диаспоры, этнический бизнес. Наконец, это теневые структуры, в немалой степени способствующие тому, что миграция в Россию (прежде всего временная трудовая миграция) носит в подавляющей своей части нерегистрируемый/нелегальный характер. В обществе отсутствует консенсус относительно миграционной стратегии России, более того, происходит поляризация взглядов политиков и общественного мнения на то, стоит ли России привлекать мигрантов для решения ее демографических и экономических проблем или приток иммигрантов следует жестко ограничивать. Миграционная тема стала разменной картой в политической борьбе, что имеет своим результатом распространение ксенофобии через СМИ, выступления публичных политиков, молодежную субкультуру и т. д. Формирование на этом фоне политики интеграции мигрантов, которая, как говорилось выше, подразумевает совместное, двустороннее движение мигрантов и коренных жителей навстречу друг другу для поддержания граждан-
ского мира, является непростой задачей. Однако пример России четко свидетельствует, что самоустранение государства из этой сферы внутренней политики провоцирует обострение ксенофобии и межэтнических столкновений.
Несмотря на некоторый рост внимания со стороны государства в теме интеграции мигрантов в самые последние годы, слабой стороной политики интеграции в России остается отсутствие инструментов согласования интересов различных ее субъектов: органов государственной власти разных уровней, включая органы местного самоуправления, неправительственных организаций, работодателей, иных бизнес-структур, диаспор, ассоциаций мигрантов [11].
Историческим нонсенсом является то, что термин «интеграция», впервые примененный в российском законодательстве в отношении соотечественников, остающихся в странах «нового» зарубежья с целью притормозить их возвращение в Россию, впоследствии оказался на долгие годы невостребованным в отношении прибывающих в Россию мигрантов. И именно из-за игнорирования политики интеграции мигрантов, в том числе и переезжающих в Россию соотечественников, многократно сократился миграционный приток, а отнюдь не из-за того, что недостаточно эффективно происходила «интеграция» бывших российских граждан «в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств».
Принятие в 2006 г. Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников из-за рубежа явилось, хотя и запоздалым, но очень важным шагом в сторону повышения миграционной привлекательности России и одновременно - создания государством реальных условий интеграции переселенцев. Государство берет на себя предоставление информационных, консультационных и юридических услуг, гарантию трудоустройства, содействие в переобучении, оплату проезда и провоза багажа, выплату подъемных, получение в течение нескольких месяцев российского гражданства и все связанные с этим социальные гарантии.
Изначально Государственная программа была рассчитана на 6 лет (2007-2012 гг.) и оптимистично предполагала переселение в Россию ежегодно 300 тыс. чел. исторически и этнически близких России людей. Однако ограничения на определение мест вселения для переселенцев, отсутствие помощи со стороны государства в отношении обзаведения жильем, налоговая дискриминация и бюрократические проволочки имели сво-
им результатом несравненно более низкие показатели переехавших в Россию в качестве участников программы. Реально за пять лет с 2007 по 2011 г. в Россию переселились в качестве участников программы 55 тыс. чел., в то время как общий иммиграционный приток за эти годы составил 1,3 млн чел. [12].
Такие результаты вынудили власти пересмотреть условия программы в сторону снижения административных барьеров для ее участников. С 1 января 2013 г. программа стала бессрочной. Въезжающие по программе соотечественники теперь не будут столь жестко, как прежде, привязаны к «территориям вселения», они вправе самостоятельно трудоустраиваться, снимаются ограничения на право заниматься собственным бизнесом и т. д. Российские регионы, которые участвуют в программе, получают большую самостоятельность в разработке региональных проектов развития (например, промышленный, агропромышленный или образовательный кластер), под которые они могут формировать запрос на людей конкретных специальностей, который будет удовлетворен за счет иммигрантов-соотечественников. Все это создает важные условия для успешной интеграции переселенцев в российское общество.
Первое, что нужно сделать, это максимально упростить процедуру получения российского гражданства всеми желающими российскими соотечественниками, узаконив элемент двойного гражданства. Это, в частности, особенно важно для тех, кто не собирается переезжать в Россию, но готов сотрудничать и представлять интересы России в странах своего постоянного проживания. Здесь тема интеграции выходит за рамки чисто миграционного аспекта, представляя собой более широкий политический контекст.
Литература
1. Аствацатурова М. А. Диаспоры в Российской Федерации: формирование и управление (СевероКавказский регион). Ростов-на-Дону; Пятигорск, 2002.
2. Бредникова О., Паченков О. «Этническое предпринимательство» мигрантов и мифы мульти-культурализма // Мультикультурализм и трансформация постсоветских обществ / под ред. В. С. Малахова,
В. А. Тишкова. М. 2002.
3. Гаибназаров Ш. У. Роль диаспор в регулировании миграционных процессов // Миграционные мосты в Евразии: Миграционный мост между Россией и странами Центральной Азии: актуальные вопросы со-
циально-экономического развития и безопасности: сборник IV Междунар. науч.-практ. конф. / под ред.
С. В. Рязанцева. М., 2012.
4. Зайончковская Ж. А., Тюрюканова Е. В. Миграция и демографический кризис в России. М. , 2010.
5. Ивахнюк И. В. Евразийская миграционная система. Теория и политика. М., 2008.
6. Космарская Н. «Русские диаспоры» - научный дискурс и низовые восприятия // Диаспоры. 2003. № 4.
7. Маликова Н. Этносоциальные проблемы кон-фликтогенности миграции в современной России. Научный доклад. М. , 2004.
8. Мукомель В. И. Миграционная политика России: постсоветские контексты. Институт социологии РАН. М., 2005.
9. Мукомель В. И. Методологические и практические аспекты изучения интеграции имигрантов: специфика постсоветского пространства // Методология и методы изучения миграционных процессов / под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. М., 2007.
10. Мукомель В. И. Интеграция мигрантов: вызовы, политика, социальные практики // Мир России. № 1, С. 34-50. ИРЬ: http://www.demoscope.ru
11. Пядухов Г. А. Этнические группы мигрантов: тенденции притока, стратегии поведения. Пенза, 2003.
12. Пядухов Г. А. Диаспоры и социальные практики субъектов услуг в сфере трудовой миграции: региональный аспект: ИРЬ: http://demoscope.ru
* * *
TO THE ISSUE ABOUT POPULATION MIGRATION PROBLEMS IN RUSSIA
T. M. Kozhevnikova, S. G. Ter-Akopov
Within the XXth century it was possible to observe active expansion of migratory streams, the phenomenon of migration became one of making factors of global problems. At this conjuncture, there was a need of search of new approaches to migratory policy. In this article the system analysis of problems of migration is carried out, features of migratory processes in Russia are considered, national characteristics are allocated. Also there is a research of a solution of the problem of migration in the history of Russia and European countries. The typologization of migrants is given, importance of migratory policy in the state is confirmed, and, at the same time, possible solutions of a problem of immigration and correction negative the attitude of «radical» citizens towards migrants are offered. As a result it is possible to tell that operated migration acts as one of conditions of formation of uniform space of safety.
Key words: assimilation, population shift, migratory policy.
