CC BY
55
Виноградова Елена Валерьевна
доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры судебной власти,
правоохранительной и правозащитной деятельности
Юридического института
Российского университета дружбы народов,
член экспертного совета Комитета Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации
по конституционному законодательству и государственному строительству (e-mail: [email protected])
Намчук Алеся Алексеевна
магистр Санкт-Петербургского государственного университета (e-mail: alnamchuk@gmail)
К вопросу о применении положений об исковой давности по искам в защиту государственной собственности
Принимая во внимание актуальность рассмотрения вопроса об исчислении сроков исковой давности по искам в защиту государственной собственности, авторы статьи рассматривают механизм применения положений гл.12 Гражданского кодекса РФ к искам публично-правовых образований. Отмечают, что, поскольку в силу ст. 124 ГК РФ нормы об исковой давности применимы к случаям принудительной реализации или защиты прав публично-правовых образований, определение момента начала течения срока исковой давности по искам в защиту государственной собственности зависит от ряда факторов, в том числе от порядка распределения рисков ошибок, допущенных уполномоченным государством органом. Выполняя надлежащим образом бремя собственности, уполномоченный орган должен организовать эффективное управление государственным имуществом.
Ключевые слова: иск, публично-правовые образования, государственная собственность, гражданское право, нормы об исковой давности.
E.V. Vinogradova, Doctor of Law, Professor, Professor of the Chair of Judiciary, Law-enforcement and Human Rights Activities of the Law Institute of People's Friendship University of Russia, Member of the Expert Council of the Russian Federation Council's Committee of the Federal Assembly on Constitutional Legislation and State Building; e-mail: [email protected];
A.A. Namchuk, Master at the St. Petersburg State University; e-mail: [email protected]
The application of statute of the limitation of actions on claims for protection of state property
Considering the relevance of issue of calculation the terms of the limitation of action on claims for state property protection, the authors of this article deal with the implementation mechanism of the provisions of chap. 12 of the Civil Code of the Russian Federation for claims of public-law entities. According to virtue of art. 124 of the Civil Code provisions on the statute of limitations applicable to the case of enforcement or the rights of public law entities protection, determining the date of commencement of the limitation period for claims in defense of state property depends on several factors including the order of the error risk allocation committed by the authorized by the government authority. Fulfilling the burden of property duly, authorized body shall organize effective management of state property.
Key words: claim, public corporations, government property, civil law, regulations for limitation.
Конституция РФ провозглашает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом все формы собственности (ст. 8). В соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) публично-правовые об-
разования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений -гражданами и юридическими лицами.
Одно из важных условий участия в гражданско-правовых отношениях - возможность
68
принудительной реализации и защиты гражданских прав. Нормы об исковой давности применимы к случаям принудительной реализации или защиты прав публично-правовых образований в силу положений ст. 124 ГК РФ.
Такая возможность может быть ограничена только в общих интересах обеспечения стабильности гражданского оборота. Инструментом такого ограничения выступает институт исковой давности, регламентируемый положениями гл. 12 ГК РФ.
Следует иметь в виду, что предназначение частной собственности - обеспечение функционирования и удовлетворение потребностей частного собственника, а предназначение публичной собственности - не только обеспечение функционирования публичного собственника как самостоятельной экономической единицы, но и обеспечение общего блага, интересов всех граждан государства. Это предопределяет различия цели их защиты, преследующей, соответственно, цель защиты интереса частного или общего.
С точки зрения содержания общего интереса возникает вопрос, подлежит ли защита государственной собственности действию исковой давности. С одной стороны, если органы государственной власти допустили бездействие, общий интерес в сохранении государственной собственности не перестает быть общим, поэтому она не может оставаться у иных лиц в силу истечения давности. На этой концепции было основано советское законодательство, исключившее государственное имущество из-под действия исковой давности [1, с. 251].
С другой стороны, - и эта позиция представляется более убедительной - функциональность государственной собственности предполагает ее эффективное использование в целях обеспечения общего интереса. Если иски в защиту государственной собственности соответствующими органами не предъявлены в течение длительного срока, это, очевидно, свидетельствует о том, что либо это имущество перестало быть необходимо для реализации государственных полномочий, либо публичный собственник не в состоянии обеспечить надлежащее, эффективное использование имущества и управление им. И в том, и в другом случае имущество утрачивает признак функциональности, способности обеспечить удовлетворение общего интереса, а значит, основания для нахождения этого имущества в составе государственного.
Функциональность государственного имущества, в силу которой государство должно и
может иметь ровно столько имущества и такого, которое необходимо для реализации его полномочий, диктует больший объем бремени собственности для государства. Если какое-то имущество находится в ненадлежащем состоянии, не учтено, простаивает или не используется для реализации государственных полномочий, это свидетельствует, во-первых, о неэффективности управления этим имуществом, т.е. о ненадлежащем исполнении уполномоченным органом своих полномочий, а во-вторых, о необходимости исключения такого имущества из числа государственного.
Уполномоченный орган должен либо организовать властную деятельность таким образом, чтобы постоянно иметь актуальную информацию о составе и состоянии государственного имущества, либо инициировать изменение разграничения полномочий [2, с. 105] между органами исполнительной власти.
Актуальную информацию о составе и состоянии государственного имущества уполномоченный орган может собирать в рамках различных мероприятий: проведение проверок, как документарных, так и выездных, мониторинг информации, полученной с помощью технических устройств (например, видеозаписывающих), истребование информации от пользователей государственного имущества, от подведомственных органов и организаций и т.п.
Информация о нарушении права государственной собственности относится к категории информации, которую уполномоченный орган, разумно и добросовестно исполняя свои полномочия, может запросить или получить самостоятельно (например, информация о том, не повреждены ли здания, не вывезен ли незаконно мусор на земельные участки и т.п.)
Ключевым вопросом исчисления срока исковой давности является определение момента, с которого давность начинает течение. В соответствии со ст. 200 ГК РФ это день, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права.
Когда информация о нарушении права не могла быть получена уполномоченным органом посредством надлежащего исполнения его полномочий, критерий «лицо должно было узнать о нарушении своего права» самостоятельно не применяется. В таких случаях течение давности начинается только с того момента, когда уполномоченный орган получил соответствующую информацию, поскольку за действия третьих лиц, от которых поступает
69
эта информация, уполномоченный орган отвечать не может (например, когда после заключения договора аренды земельного участка из состава государственного имущества выяснилось, что представитель арендатора действовал по подложной доверенности).
В случае, когда информация о нарушении права государственной собственности уже поступила в орган государственной власти из какого-либо источника, т.е. публичный субъект узнал о нарушении своего права, проблем с определением начала течения давности не возникает (при получении информации самим государственным органом, например в рамках проверки, давность начнет течение в день, следующий за днем проведения проверки; при поступлении обращения - в день, следующий за днем регистрации обращения). Неопределенность возникает в отношении момента, когда публичный субъект не знал, но должен был узнать о нарушении своего права.
Ответственность за риск, связанный с тем, что в процессе передачи информации уполномоченному органу истечет давность, должна распределяться между органами исполнительной власти в административно-правовом порядке, между конкретными должностными лицами - в дисциплинарном.
Такой подход может рассматриваться как ограничение прав уполномоченного органа, поскольку нельзя предположить, что он мог каким-либо образом узнать о нарушении права в тот самый день, когда такое нарушение имело место. Однако введение такой фикции знания уполномоченным органом о нарушении представляется соразмерной санкцией в интересах частных лиц, которые не должны нести риска последствий ненадлежащего исполнения полномочий по управлению государственным имуществом.
Вопрос о распределении таких рисков рассматривался Европейским судом по правам человека при рассмотрении дела «Гладышева против Российской Федерации» (постановление от 6 декабря 2011 г.) [3]. В данном деле заявительница являлась добросовестным приобретателем квартиры, которая ранее была приватизирована с помощью подложных документов. Информация о подложности документов поступила от органов внутренних дел более чем через два года после приватизации и была подтверждена с помощью писем соответствующих органов о том, что такие документы никогда не выдавались. Поскольку квартира была приватизирована путем обмана, т.е. утрачена публичным собственником помимо воли,
в силу ст. 302 ГК РФ, квартира была изъята у заявительницы без какой-либо компенсации и без предоставления права социального найма.
Европейский суд сформулировал следующую позицию.
Функция государственного органа в сфере предоставления жилья заключалась в применении государственных правил для проверки права на получение и приватизацию социального жилья и обеспечении соответствия перехода права собственности от государства к частному лицу порядку, предусмотренному законом. К исключительной компетенции государства относятся определение условий и порядка отчуждения своего имущества в пользу лиц, которых оно считает имеющими на него право, и контроль соблюдения этих условий. Риск любой ошибки, допущенной государственным органом, должно нести государство.
Следует обратить внимание на то, что в современных российских условиях объем государственной собственности настолько велик, что обеспечить ее постоянный контроль не представляется возможным. Результатом такого положения дел выступает неэффективное использование, простаивание имущества (в том числе, огромных площадей неиспользуемых земельных участков), что не отвечает публичному интересу.
Представляется, что возможны различные пути решения данной проблемы - от увеличения штата государственных служащих органов по управлению государственным имуществом до такого размера, который позволит обеспечить контроль над всем государственным имуществом, до уменьшения объема государственного имущества до такого, с управлением которым государственный аппарат будет в состоянии надлежащим образом справиться.
Как бы то ни было, вышеприведенные рассуждения суть рассуждения de lege ferenda, поэтому необходимо определиться с понятием надлежащего исполнения полномочий по управлению государственным имуществом в рамках действующего регулирования.
Представляется, что большой объем государственного имущества и недостаточность ресурсов не могут служить основанием для неисполнения полномочий по эффективному управлению этим имуществом.
Учитывая вышеизложенное, можно предположить, что, поскольку в силу ст. 124 ГК РФ нормы об исковой давности применимы к случаям принудительной реализации или защиты прав публично-правовых образований, определение момента начала течения срока исковой
70
давности по искам в защиту государственной собственности зависит от ряда факторов, в том числе, от порядка распределения рисков ошибок, допущенных уполномоченным государством органом (такие ошибки могут быть следствием не только виновных действий должностных лиц, но и структурных проблем функционирования государственного аппарата). Поскольку Европейским судом по правам человека в решении, вынесенном в отношении Российской Федерации, указано, что риск любой ошибки, допущенной государственным органом, должно нести государство, представляется, что к таким ошибкам должны быть
1. Иоффе О. С. Советское гражданское право: курс лекций. Ч. I: Общая часть. Право собственности. Общее учение об обязательствах: учеб. пособие для высш. юрид. учеб. заведений /Ленингр. гос. ун-т. Л., 1958.
2. Виноградова П.А. Правовой статус должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 2015.
3. Постановление Европейского суда по правам человека от 6 дек. 2011 г. по делу «Гладышева против России» [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.04.2015).
отнесены, в том числе, ошибки и сбои в работе системы межведомственного информационного взаимодействия органов государственной власти. Таким образом, выполняя надлежащим образом бремя собственности, уполномоченный орган должен организовать управление государственным имуществом таким образом, чтобы постоянно иметь актуальную информацию о том, какое имущество и в каком количестве находится в собственности публично-правового образования, в каком состоянии это имущество, не совершаются ли на него посягательства со стороны третьих лиц.
1. loffe O.S. Soviet civil law: course of lectures. Pt. I: General part. Property right. The general doctrine about liabilities: study aid for higher judicial institutions / Leningrad state university. Leningrad, 1958.
2. Vinogradova P.A. Legal status of officials of public authorities of subjects of the Russian Federation. Moscow, 2015.
3. The resolution of the European Court of Human Rights d.d. Dec. 6, 2011 in the case of «Gla-dysheva against Russia» [Electronic resource]. Access from legal refernce system «Consultant-Plus» (date of access: 05.04.2015).
71
