CC BY
107
УДК 34 DOI 10.24412/2073-0454-2021-2-223-227
ББК 67 © Ю.Н. Сосновская, Э.В. Маркина, 2021
Научная специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
Юлия Николаевна Сосновская, доцент кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д.12) E-mail: [email protected]
Элеонора Викторовна Маркина, доцент кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д.12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются вопросы, связанные с правовым статусом государственных корпораций. Основные направления развития корпораций, а также эффективность их деятельности в условиях жесткой конкурентной борьбы определяются способностью к созданию и внедрению в свою деятельность инновационных стратегий. Отечественные государственные корпорации, располагая существенным набором современных уникальных образцов продукции и технологиями по их изготовлению, продолжают свое развитие, не используя современные достижения науки. Государственные корпорации являются участниками административных правоотношений, и осуществляют свою деятельность от имени государства. Административно-правовой статус государственных корпораций исследуется по аналогии с административным статусом государственной гражданской службы.
Ключевые слова: федеральный закон, управление, государственная корпорация, административно-правовой статус, правосубъектность, публично-правовое образование, статус юридического лица, административные правоотношения.
ON THE ISSUE OF THE LEGAL STATUS OF STATE CORPORATIONS
Yulia N. Sosnowskaya, Associate Professor of the Department of Administrative Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Eleonora V. Markina, Associate Professor of the Department of Administrative Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Abstract. In the article the authors consider issues related to the legal status of state corporations.
The main directions of development of corporations, as well as the effectiveness of their activities in conditions of tough competition, are determined by the ability to create and implement innovative strategies in their activities. Domestic state corporations, having a significant set of modern unique product samples and technologies for their manufacture, continue their development without using modern scientific achievements. State corporations are participants in administrative legal relations and carry out their activities on behalf of the state. The administrative and legal status of public corporations is investigated by analogy with the administrative status of the state civil service.
Keywords: federal act, management, government corporation, administrative and legal status, legal personality, public instituting, corporate status, administrative legal relationship.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Сосновская Ю.Н., Маркина Э.В. К вопросу о правовом статусе государственных корпораций. Вестник Московского университета МВД России. 2021(2):223-7.
Введение законодательством в Федеральный закон Российской Федерации от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» такой формы юридического лица, как государственная корпорация требует решения новых задач, связанных с необходимостью всестороннего исследования и научного анализа не только формы юридического лица - корпорации, но и исследования вопроса об особенностях ее административно-правового статуса.
На данный момент в России существует 5 государственных корпораций, это: ГК «Агентство по страхованию вкладов»1; ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»2; Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»3; Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»4; Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»5.
В качестве особенностей административно-правового статуса государственных корпораций можно назвать то, что они могут участвовать в правоотношениях как органы государственной власти.
В настоящее время, государственная корпорация, сочетает признаки юридического лица и органа государственной власти. Поэтому в качестве участника административных правоотношений государственные правоотношения рассматриваются как субъект, обладающий публичными функциями [2, с. 18].
В настоящее время в научной литературе дискуссионным остается вопрос относительно правого статуса и правосубъектности отмеченных выше образований.
Проводя анализ правовых норм главы пятой Гражданского Кодекса Российской Федерации, можно сделать следующие выводы относительно правовой природы публичных образований как субъектов гражданских правоотношений.
1 Федеральный закон Российской Федерации от 23.12.2003 № 177-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ от 29.12.2003. № 52 (часть I). Ст. 5029.
2 Федеральный закон Российской Федерации от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития» (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ от 28.05.2007. № 22. Ст. 2562.
3 Федеральный закон Российской Федерации от 23.11.2007 № 270-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ от 26.11.2007. № 48 (часть II). Ст. 5814.
4 Федеральный закон Российской Федерации от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ от 03.12.2007. № 49. Ст. 6078.
5 Федеральный закон Российской Федерации от 13.07.2015 г. № 215-ФЗ (в посл. редакции) «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» // СЗ РФ от 20.07.2015 г. № 29 (часть I). Ст. 4341.
Во-первых, данные образования, несмотря на административно-властные элементы содержания, участвуют в гражданских правоотношениях на равных началах с другими субъектами - гражданами и юридическими лицами.
Во-вторых, отмеченные выше субъекты приобретают и осуществляют имущественные и личные не имущественные права и обязанности посредством своих компетентных органов, полномочия которых закреплены законом. В связи с этим можно сделать вывод о том, что правосубъектность данных образований носит специальный характер, т.к. во многом определяется нормативно-правовыми актами, регулирующими компетенцию уполномоченных государственных и муниципальных органов.
Важное значение для реализации публично - правовым образованием своих прав и обязанностей имеет его правосубъектность. На сегодняшний день в научной литературе сложились две основные точки зрения относительно качественной характеристики данного правового института.
Согласно первой позиции, правосубъектность публично-правовых образований является универсальной (общей) и в полном объеме совпадает с правоспособностью юридических лиц.
Придерживаясь второй точки зрения, правосубъектность отмеченных выше образований носит специальный (функциональный) характер. Правоспособность данных субъектов всегда ограничена ввиду особенностей последних как участников гражданского оборота, т.к. публично-правовые образования, вступая в гражданские правоотношения, реализуют определенные задачи публичной власти.
Необходимо отметить, что говорить о «двойственности» публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не представляется в полной мере целесообразным ввиду следующего: носителями властных полномочий публично-правовые образования могут выступать только в отраслях публичного права (в частности, конституционного, административного и т.д.).
В данных правоотношениях они вправе в одностороннем порядке принимать нормативные и ненормативные правовые акты, которые способствуют возникновению, изменению и прекращению субъективных прав и юридических обязанностей иных субъектов данных правоотношений.
Таким образом, публично правовые образования вступают как в административные отношения власти подчинения, так и в гражданских, то есть горизонтальных - равноправных отношениях.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона Рос-
сийской Федерации «О рынке ценных бумаг»1 публично правовое образование рассматривается через призму статуса эмитента, т. е. юридического лица, исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления, которые несут от своего имени или от имени публично правового образования обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных этими ценными бумагами.
Следует отметить, что публично правовое образование от своего имени может эмитировать ценные бумаги и нести обязательства перед их владельцами. Так, например, данные полномочия используются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности Иркутской области, для выпуска областных долговых обязательств области. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. (ред. от 15.10.2020 г.) содержит 18 упоминаний термина «публично правовое образование». Статья 6 данного кодекса содержит в себе несколько упоминаний, в том числе, согласно абзацу 20 данной статьи, под расходным обязательством понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Абзац 22 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ упоминает публичные обязательства, определяя их как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).
Кроме указания на равенство государства с субъектами гражданского права, российское законодательство не содержит иных признаков этих субъектов, в том числе не содержит и определения понятия «публично-правовые» образования, применительно к их участию в гражданско-правовых отношениях. Указание законодателем на их равноправие с юридическими и физическими лицами не придает ясности в определении правового статуса этих субъектов, поскольку указанные субъекты относятся к области публичного
1 Федеральный закон Российской Федерации от 22.04.1996 № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» // Собр. законодательства РФ. 1996. Ст. 1918.
права. Вместе с тем в силу особого статуса данного субъекта права участие публично-правовых образований в гражданском обороте не может в чистом виде носить, например, предпринимательский характер. Анализируя правовое положение государства, дореволюционные правоведы рассматривали его в рамках учения о юридических лицах. В основе такой классификации лежало римское право, делившее последние на 2 вида: корпорации и учреждения.
Несмотря на то что законодательство того времени не содержало четкой классификации юридических лиц, правовая доктрина делила их на частные и публичные. Последние включают само государство, ведомства и учреждения, обладающие обособленным имуществом, а также органы местного самоуправления. Утверждалось, что публичные юридические лица возникают помимо воли частных лиц и создаются исторически или в законодательном порядке. При этом учеными того периода государство рассматривалось с точки зрения принадлежащего ему имущества, выделявшегося в отдельный вид юридического лица (казну).
Казна не пользовалась преимуществами, а имела те же права, какие принадлежат ей по праву собственности: распоряжение своим имуществом наравне с частными лицами. Будучи юридическим лицом, казна действовала через своих представителей (государь, присутственные места и должностные лица). Изучая законодательство стран общего права, ученые того периода констатировали, что англо-американское право, сложившееся под действием английской теории, посвященной юридическим лицам и влиянием римско-канонических понятий, под словом «корпорация» понимало не только общества, но и должности, каковыми, например, являлись монарх и епископ. Поэтому такие должности именовались корпорациями с прибавлением слова: quasi.
Возможно, под влиянием английской правовой доктрины некоторые русские правоведы высказывали мнение, что различные присутственные места и должности являются юридическими лицами. Однако такое представление не находило широкой поддержки, а личность последних сводилась к личности обширного союза — государства.
Таким образом, дореволюционные правоведы и тенденции развития законодательства того периода прочно стояли на позициях отнесения государства к публичным юридическим лицам, представляя под ним совокупность имущества (казну), которое осуществляло приобретение прав и обязанностей через свои органы. Становление новых правоотношений в советской России, обусловленных иной (не капита-
листической) системой хозяйствования, потребовало переосмысления правового положения государства в гражданских правоотношениях. Советская Россия представляла собой единство фонда государственной социалистической собственности, а также политического и хозяйственного руководства, которое мыслилось представителем всего общества.
В этом смысле социалистическое государство вступало в гражданские правоотношения в качестве непосредственного субъекта имущественных прав в тех случаях, когда оно действовало в качестве казны. Понятие же казны связывалось с понятием государственного бюджета. В отличие от буржуазного государства, в котором все государственное имущество — это имущество казны, понятие советской казны имело более узкое содержание. Вместе с тем в период становления советской государственности в рядах ученых не было единства: например, А.В. Венедиктов отмечал, что в гражданском обороте в лице государственных предприятий выступало само государство. В последующем ученый стал рассматривать государство как собственника имущества, стоящего за государственными органами, являющимися юридическими лицами гражданского права. Иначе говоря, государственное юридическое лицо являлось персонифицированной частью государственного имущества. Вместо нормальных рыночных отношений вводились другие механизмы хозяйствования, например хозяйственный расчет. Объяснялось это тем, что, хотя государство как целое является хозяйствующим субъектом, процесс производства и распределения общественного продукта проходит через некоторые ступени и опосредствован деятельностью государственных органов.
Статус юридического лица ставился в зависимость от финансово-бухгалтерских категорий (самостоятельная смета и возможность быть распорядителем кредитов), которые давали право на совершение сделок, а равно право быть истцом и ответчиком по имущественным спорам.
Таким образом, социалистическое государство (СССР и союзные республики) перестало расцениваться как юридическое лицо публичного права, а воспринималось как некоторое явление, стоящее над субъектами гражданского права и осуществляющее функции хозяйственного управления через разветвленную сеть своих органов. При этом органами советского государства являлись учреждения и предприятия, которые именовались юридическими лицами. Неопределенность правового статуса публично-правовых образований, возникшая в советский период, неприменимость к ним понятия юридического лица оказали влияние на современную российскую правовую док-
трину [4, с. 376].
При этом отличие публично-правовых образований от юридических лиц базируется на многочисленных исключениях, установленных законодателем. В свою очередь, характер исключений предусматривает нормы, применимые исключительно к публичным образованиям, и нормы, устанавливающие ограничения в правовом режиме публичных образований по сравнению с юридическими лицами [5, с. 352].
Современное законодательство иностранных государств также признает публично-правовые образования юридическими лицами публичного права. Критериями, отделяющими данную группу лиц от юридических лиц частного права, называют публичность целей, преследуемых ими, наличие властных полномочий, возникновение и прекращение их на основе специальных актов государственных органов. К ним относят: государство (казну), государственно-территориальные и муниципальные образования, организации и учреждения, осуществляющие общественно полезные функции.
Необходимо отметить, что современное российское государство перешло в новую систему хозяйствования, вступив на путь рыночных отношений. Несмотря на это, российская доктрина использует правовые конструкции (государства и его органов — юридических лиц), разработанные советскими учеными для обоснования существования в условиях советской государственности. Попытки втиснуть новые рыночные отношения в старую правовую форму социалистической экономики не приводят к успеху [7].
При анализе административно-правового статуса созданных и действующих на территории Российской Федерации государственных корпораций позволяет выделить их основные характеристики (признаки):
• Во-первых, присутствие значительного объема осуществляемых государственных функций;
• Во-вторых, государственные корпорации обладают статусом юридического лица;
• В-третьих, деятельность государственных корпораций обусловлена публичным интересом;
• В-четвертых, целью создания данных юридических лиц является осуществление предпринимательской деятельности.
Следует отметить, что административно-правовой статус государственных корпораций исследуется по аналогии с административным статусом государственной гражданской службы.
Отсутствие статуса юридического лица у органа власти и управления по общему правилу должно повлечь невозможность их участия в гражданских правоотношениях.
Литература
1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Особенная часть: учебник. М.: Зерцало-М, 2016.
2. Волков А.М., Дугенец А.С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Административное право и процесс. 2012. № 2.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1-5 / под ред. Л.В. Санниковой. М.: Статут, 2015. 662 с.
4. Гражданское право: учебник: в 4 т. / отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2010. Т. 1: Общая часть.
5. Гражданское право: учебник: в 3 т. / Е.Н. Абрамова, Н.Н. Аверченко, Ю.В. Байгушева [и др.]; под ред. А.П. Сергеева. М.: РГ-Пресс, 2012. Т. 1.
6. Романовская О. В. Правовой статус государственных корпораций в Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. 2018. №1 (1).
7. Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. Т. 10. № 6. С. 58-91.
References
1. Alyokhin A.P., Karmolitsky A.A. Administrative law of Russia. Special part: textbook. M.: Zertsalo-M, 2016.
2. Volkov A.M., Dugenets A.S. On the administrative and legal nature of state corporations (public law companies) // Administrative Law and Process. 2012. No. 2.
3. The Civil Code of the Russian Federation. Article-by-article commentary on chapters 1-5 / edited by L.V. Sannikova. Moscow: Statut, 2015. 662 p.
4. Civil law: textbook: in 4 vols. / ed. by E.A. Sukhanov. M., 2010. Vol. 1: General part.
5. Civil law: textbook: in 3 t. / E.N. Abramova, N.N. Averchenko, Yu.V. Baigusheva [et al.]; edited by A.P. Sergeev. M.: RG-Press, 2012. Vol. 1.
6. Romanovskaya O.V. The legal status of state corporations in the Russian Federation // Nauka. Society. State. 2018. №1 (1).
7. Slyshchenkov V.A. State participation in relations regulated by civil law: on the issue of the legal status of state bodies.Vestnik grazhdanskogo prava. 2010. Vol. 10. no. 6. pp. 58-91.
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МИГРАЦИИ и МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
ÄT7
чк/ очии Ü H 1 T t \ /
Государственно-правовые основы миграции и миграционных процессов. 2-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Под ред. А.С. Прудникова. 2020 г. 535 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебное пособие подготовлено с учетом новых теоретических и научно-практических подходов к изучению миграции и ее правового регулирования, обеспечивающих положительную динамику развития миграционных процессов. В частности, в нем нашли отражение такие понятия, как «миграция и миграционная система», «международные стандарты в области регулирования миграции населения», «порядок приобретения гражданства», «правовые основы предоставления статуса беженца и временного убежища».
Дается общая характеристика деятельности государственных органов, участвующих в реализации национальной миграционной политики.
Для студентов, курсантов, слушателей образовательных учреждений МВД России, преподавателей юридических вузов, а также практических сотрудников подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции.
