Научная статья на тему 'К вопросу о правореализации в Российской государственной бюрократии'

К вопросу о правореализации в Российской государственной бюрократии Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
203
34
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
БЮРОКРАТИЯ / КОРРУПЦИЯ / CORRUPTION / ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА / CIVIL SERVICE / ПРАВОРЕАЛИЗАЦИЯ / ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮРОКРАТИИ / THE LEGAL BASIS OF THE BUREAUCRACY / PRAVOREALIZATSII

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Ваганов А.М.

В рамках настоящей статьи предлагается ряд мер, направленных на совершенствование правореализации в административной системе России.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

In this article, a number of measures aimed at improving the administrative system pravorealizatsii Russia.

Текст научной работы на тему «К вопросу о правореализации в Российской государственной бюрократии»

УДК 342.518

К ВОПРОСУ О ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЮРОКРАТИИ

Ваганов А.М.

Аннотация

В рамках настоящей статьи предлагается ряд мер, направленных на совершенствование правореализации в административной системе России.

Ключевые слова: бюрократия, коррупция, государственная служба, правореализа-ция, правовые основы бюрократии.

ON THE QUESTION OF PRAVOREALIZATSII IN THE RUSSIAN STATE BUREAUCRACY

Vaganov A.M.

Abstract

In this article, a number of measures aimed at improving the administrative system pravorealizatsii Russia.

Keywords: corruption, civil service, pravorealizatsii, the legal basis of the bureaucracy.

За последнее десятилетие правотворчество в системе государственного администрирования существенно возросло, но вместе с тем остались неразрешенными такие серьезные проблемы правореализационно-го характера, как масштабная коррупция, широкая распространенность латентных межличностных и властных отношений в ущерб правоотношениям, несоблюдение юридически установленных правил, процедур в управленческой деятельности и т.д. [1, с. 170-175].

Опираясь на исторический опыт развития государственно-правовой системы России, определим некоторые меры, которые, как представляется, в случае их реализации, в наибольшей степени будут способствовать повышению уровня эффективности право-

реализации в системе отечественной государственной бюрократии.

1. Существенное изменение принципов правовой политики в сторону сближения правотворчества и естественного развития общественных отношений.

Полагаем, что правовой нигилизм в истории российской правовой системы во многом был спровоцирован догоняющим характером модернизационных процессов в России, которые привели к бессистемному, ситуативному и противоречащему социальной действительности правотворчеству. В отличие от стран Западной Европы, где развитие общественных институтов шло преимущественно эволюционно и правовые акты возводили в юридическую форму уже сложившиеся отношения, в России со вре-

мен преобразований Петра I все складывалось иначе. В целях сокращения отставания от передовых стран по стратегически важным отраслям государство выборочно, принудительно, «сверху» вводило чуждые для российского общества правоотношения. В связи с этим право неизбежно приходило в противоречие с естественно сложившимися отношениями и воспринималось общественным сознанием как властный императив, подлежащий исполнению ровно в той мере, в которой государство способно карать за его неисполнение.

Государственная бюрократия как важнейший элемент российского общества не является исключением. Государство пыталось сформировать и запустить в жизнь отдельные компоненты легально-рациональной бюрократии без объективных на то предпосылок, без созревания естественных социально-экономических потребностей в данном институте правового государства.

В современной России можно наблюдать становление социально-экономических предпосылок развития правового государства и легально-рациональной бюрократии. Вместе с тем в проходящей административной реформе зачастую выявляются попытки внедрения новых правоотношений, воспроизводящих определенные механизмы функционирования управленческих структур, действующих в других странах, без качественного сопоставления вводимых правовых норм с действующими правоотношениями и возможностью практической реализации новаций. Ярким примером послужит политика, проводимая с 2008 года, направленная на создание системы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме [2]. Несогласованность с экономическими возможностями регионов и поспешность реализации рассматриваемой стратегии привела прежде всего к многочисленным правовым коллизиям между вновь вводимым порядком и действующими процедурами функционирования государственной бюрократии, кото-

рые разрешались ситуативно, «на ходу», зачастую даже за счет нанесения явного ущерба сфере, подведомственной органу власти.

Полагаем что правовое регулирование в области государственного управления должно основываться на изучении объективной потребности общества в государственном администрировании, существующих отношений в системе государственной бюрократии и наличия реальных возможностей воплощения в жизнь проводимых сверху преобразований. Правотворчество должно прежде всего стать механизмом легализации и совершенствования уже действующих отношений, а не инструментом слома естественно возникших порядков и насаждения заимствованных. В связи с этим правовая политика должна основываться на грамотном исследовании существующих в обществе отношений, традиций, менталитета в целях своевременной их легализации, точечного (безболезненного) внесения соответствующих заимствованных новаций. Категорически недопустимо «переписывание» программ, концепций, правовых конструкций, действовавших на Западе, без оглядки на российскую действительность. Еще в 1909 году представитель государственно-правовой науки Российской империи Е.Н. Трубецкой писал: «При создании и развитии права необходимо учитывать два фактора: с одной стороны, исторический опыт правовой жизни общества, а с другой - идеи разумного воздействия на социальные процессы» [3, с. 83].

2. Создание правовых механизмов контроля над государственной бюрократией со стороны институтов гражданского общества и представительной демократии.

Для России всегда была характерна сильная централизованная власть, мощная разветвленная государственная бюрократическая организация. Данное условие является объективной необходимостью стабильно развивающегося российского общества, га-

рантом сильной, суверенной России и в современное время.

Вместе с тем эффективность государственной бюрократии, в том числе и реализация принципа законности в данной системе, во многом зависит от развитого контроля со стороны институтов гражданского общества и представительной демократии. В России, к сожалению, не были сформированы соответствующие традиции. В связи с тем, что отсутствовал контроль над бюрократией «снизу», государство было вынуждено рассчитывать только на совершенствование контроля «сверху», создавая еще с начала XVIII века огромную, не имевшую аналогов в мире систему контроля (надзора), включавшую в себя внешний контроль (специализированные контрольно-надзорные органы и должностные лица) и внутренний (внутриведомственный).

Тем не менее, как доказывает государственно-правовая наука, практика почти всегда показывала неэффективность одностороннего контроля над деятельностью бюрократии «сверху». Контроль одного должностного лица за другим без развитых институтов гражданского общества не принесет должного результата, а межличностные отношения между проверяющим и проверяемым всякий контроль превратят в фикцию. И авторы современной административной реформы фактически «наступают на те же грабли», вновь выстраивая огромную контрольно-надзорную систему государственных органов без создания конкретных программ развития общественного контроля и формирования четких правовых механизмов его реализации.

Следует признать, что гражданское общество в России находится на этапе становления, и его развитие требует длительного времени даже при активном участии и поддержке самого государства. Тем не менее работу в этом направлении вести необходимо. Проводя анализ действующих правовых актов, направленных на развитие институтов гражданского общества в

России и становление контрольных механизмов за государственной бюрократией, можно прийти к выводу о том, что определенные шаги в этом направлении предпринимаются [4].

Вместе с тем следует констатировать отсутствие комплексных и долгосрочных программ развития институтов гражданского общества в России и ситуативную правовую политику в данной сфере. Считаем, что выработка стратегий административных преобразований должна идти совместно с разработкой концепций, программ повышения эффективности общественного контроля над бюрократией и системной правовой политикой, направленной на стимулирование активного участия общества в решении государственных задач, создание условий для привлечения максимального количества общественных объединений и политических партий к процессам выработки решений органов государственной власти.

3. Четкое юридическое разграничение политической и административной сферы.

Опыт советского государственно-правового строительства дает пример сращивания политических и бюрократических систем, повлекший за собой негативные последствия. Советская государственная бюрократия, охватываемая номенклатурной системой подбора кадров, была частью Коммунистической партии и преследовала в своей работе не реализацию статьи закона, а претворение в жизнь генеральной линии партии даже в нарушение действовавших правовых норм.

Действующее российское законодательство предусматривает в отношении государственных служащих ряд запретов, направленных на ликвидацию возможности использования служебного положения в интересах политических партий [5]. Вместе с тем общественности известны многочисленные факты использования «административного ресурса» политическими партиями, в особенности в периоды избирательных кампаний [6].

Считаем, что борьба с отголосками советского партийно-государственного наследия требует от законодателя прежде всего четкого разграничения административной и политической деятельности, юридического закрепления определений «государственный администратор» и «политик». Исходя из смысла законодательства, должно быть понятно, где заканчивается политика, выработка стратегий развития общественных институтов и начинается кропотливая административная деятельность по реализации принятых программ, каков правовой статус политика и бюрократа, какие должности можно считать политическими, а какие - сугубо административными. Также должны быть предусмотрены отдельные составы уголовных и административных правонарушений в отношений государственных служащих, нарушающих законодательство, используя служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

4. Формирование правовых основ, гарантирующих интеллектуализацию и высокий уровень правовой культуры служащих.

Практически все государственные и общественные деятели сходятся во мнении о том, что государственная бюрократия должна демонстрировать собой воплощение ценностей правового государства, являться носителем идеи права и быть в этом примером для всех других социальных групп. Современный российский администратор должен не просто слепо выполнять властное распоряжение вышестоящего по должности, он должен быть способен проводить стратегически обоснованный, грамотный и тактически эффективный менеджмент с опорой на закон.

Проводя анализ действующих правовых актов, положения которых направлены на интеллектуализацию управленцев, можно выделить две предоставляемые для государственных служащих возможности: прохождение курсов по повышению квалификации

и сокращенная переподготовка [7]. Считаем данные меры недостаточными.

В современное время органы государственной власти все чаще осуществляют межотраслевое управление. Административная сфера настолько усложнилась, что государственный служащий сегодня обязан быть компетентным специалистом во многих областях. Это прежде всего основы государственного и муниципального управления, знание современного законодательства, умение применять его в работе и, конечно же, наличие определенной квалификации в подведомственной государственному органу сфере управления. Для того чтобы быть высококвалифицированным специалистом, государственный служащий вынужден получать несколько высших образований, как минимум два (основы управления и подведомственная отрасль). Но в настоящее время нет правовых механизмов, стимулирующих служащих становиться разносторонними высококвалифицированными специалистами. Государственный служащий, изъявивший желание получать второе высшее образование, сталкивается с массой препятствий: он вынужден учиться в счет своего отпуска, брать дни без сохранения содержания заработной платы, встречает противодействие со стороны руководства.

В отношении государственных служащих не предусматриваются также правовые механизмы, стимулирующие заниматься научной деятельностью. Считаем, что привлечение служащих государственной бюрократии в научное сообщество по проблемам государственного управления и вопросам правореализации в данной сфере даст положительные результаты. Это, прежде всего, будет способствовать решению извечной для России проблемы налаживания диалога между наукой и властью, положительно скажется на взаимодействии теории и практики государственного администрирования, послужит толчком к созданию эффективной, легально-рациональной системы

администрирования, повышению правовой культуры служащих.

Облик российского управленца XXI века должен быть кардинально отличным от служащего советского партгосаппарата. Он не должен быть «винтиком» в бюрократической машине, он должен быть менеджером, досконально знающим свое дело, с высоким уровнем правовой культуры. На смену низкоквалифицированному, но способному безоговорочно провести «генеральную линию» Коммунистической партии должен прийти высококвалифицированный административный аппарат, тесно связанный с научным сообществом, опирающийся в своей работе не на ситуативную политику, а на объективные закономерности функционирования подведомственной сферы и работающий в рамках действующего законодательства.

5. Создание на федеральном и региональном уровнях единых кадровых служб для всех органов власти федерального и регионального уровня, действующих в строгих юридических рамках.

Анализируя опыт советского государственно-правового строительства, можно найти не только предостережение от ошибок, но и позитивные стороны, которые в определенной форме следует возродить в современной российской государственно-правовой действительности.

Представляется, что значимый вклад в минимизацию проблем правореализации в российской государственной бюрократии может внести следующая мера. Этап становления советской государственной бюрократии преподносит исследователю идею создания единых кадровых служб государственной бюрократии на федеральном и региональном уровнях. До 1925 года на базе Народного комиссариата труда существовала юридически установленная кадровая система, представляющая собой единый центр, через который проходили все назначения в органы государственной власти, государственные учреждения и предприя-

тия за редким исключением. К 1925 году данную юридически закрепленную кадровую систему фактически вытеснил неправовой номенклатурный принцип подбора кадров, замыкающийся на РКП(б), ВКП(б).

В настоящее время в России кадровой политикой государственной службы занимаются все органы государственной власти. При каждом органе власти существует свой кадровый резерв и резерв управленческих кадров. Процедура назначения в орган государственной власти, а также на руководящие должности в подведомственных государственных организациях осуществляется кадровой службой и руководителем этого же органа власти [8]. Как правильно отмечают многие ученые-юристы, а также представители государственной бюрократии, существующая кадровая модель государственной службы очень громоздка, не имеет единого центра, бессистемна и слабоконтролируема.

Считаем, что отсутствие в России единых кадровых служб на федеральном уровне и уровне субъекта, которые бы имели исключительные полномочия формирования кадрового резерва, резерва управленческих кадров и направления обладающих соответствующей квалификацией претендентов на работу в государственную бюрократию, создает предпосылки возникновения в кадровой сфере серьезных проблем правореализации. Образуется широкое ма-локонтролируемое поле для получения взяток при назначении на управленческую работу, для продвижения на службу не по объективным, законодательно установленным принципам, а исходя из межличностных и родственных связей. Конечно, факторы риска указанных проблем правореа-лизации при введении единых кадровых служб не исчезнут, но полагаем, что они значительно сократятся.

Создание единых кадровых служб сделает политику в данной сфере более управляемой, централизованной и контролируемой. Для должностных лиц отраслевых ор-

ганов государственной власти возможное влияние на процесс поступления на службу в их государственный орган или занятия управленческой должности в подведомственной государственной организации значительно затруднится. Необходимые государственной бюрократии кадры будут направляться на работу единой кадровой службой соответствующего уровня. Результатом станет значительное снижение субъективизма в процессе подбора на государственную службу, и в данной сфере возрастет реализация принципа законности.

Таким образом, в целях повышения эффективности правореализации в системе государственной бюрократии в первую оче-

редь представляется необходимым обратить внимание на приведение в соответствие с социальной действительностью правотворческой деятельности, разработку правовых механизмов осуществления контроля над государственной бюрократией со стороны институтов гражданского общества и представительной демократии, юридическое разграничение политической и административной деятельности, формирование правовых стимулов совершенствования образовательного уровня государственных служащих и вовлечения их в научную деятельность, создание единых кадровых служб федерального и регионального уровня.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Ваганов А.М. Правовые основы советской государственной бюрократии: (1917-1929 гг.): историко-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2014. С. 170-175.

2. Распоряжение Правительства РФ «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» от 6 мая 2008 г. № 632-р // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372; Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Рос. газета. 2010. 30 июля.

3. Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1909. С. 83.

4. См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"» от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ // Рос. газета. 2012. 4 апр.; Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

5. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Рос. газета. 2003. 31 мая; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газета. 2004. 31 июля.

6. Нарушения на выборах в Государственную думу России в 2011 году // Википедия: свободная, общедоступная, мультиязычная, универсальная интернет-энциклопедия. URL: http://ru.wikipedia.org.

7. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Рос. газета. 2003. 31 мая; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газета. 2004. 31 июля; Указ Губернатора Курганской области «О порядке утверждения индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих Курганской области в органах исполнительной власти Курганской области» от 5 августа 2010 г. № 194 // Новый мир. 2010. 10 авг.; Постановление Правительства Курганской области «О государственном заказе Курганской области на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных граждан-

ских служащих Курганской области» от 10 февраля 2009 г. № 33 // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».

8. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Рос. газета. 2003. 31 мая; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»н от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газета. 2004. 31 июля; Закон Курганской области «О государственной гражданской службе Курганской области» от 4 марта 2005 г. № 28 // Новый мир. 2005. 25 марта; Закон Курганской области «О резерве управленческих кадров Курганской области» от 1 июня 2009 г. № 459 // Новый мир. 2009. 5 июня.

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

ВАГАНОВ Артем Михайлович, кандидат юридических наук, преподаватель Уральского института экономики, управления и права, г. Курган.

E-mail: artjom-vaganov@rambler.ru

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.