CC BY
20
УДК 34 ББК 67
к вопросу о праве
законодательной инициативы
конституционного суда
чеченской республики
ТАМЕРЛАН ТАйМУРАЗОВИЧ ОЗИЕВ,
помощник Председателя Конституционного Суда Чеченской Республики,
кандидат юридических наук Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected] Рецензент: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ Эбзеев Б. с.
Citation-индекс в электронной библиотеке НииоН
Аннотация. Исследуются теоретические и прикладные проблемы, возникающие в следствии наделения Конституционного Суда Чеченской Республики правом законодательной инициативы в парламенте Чеченской Республики.
Ключевые слова: Конституционный Суд Чеченской Республики, законопроект, инициатор, законодательная инициатива.
Annotation. The article examines the theoretical and practical problems arising from the granting of the Constitutional Court of the Chechen Republic of the right of legislative initiative in the Parliament of the Chechen Republic.
Keywords: Constitutional Court of the Chechen Republic, subject of the Federation, bill, initiator of legislative initiative.
Конституционный Суд Чеченской Республики, в соответствии с положениями статьи 87 Конституции Чеченской Республики получил право законодательной инициативы по вопросам собственного ведения. Данное положение детализируется, в п. 5 ст. 3 Конституционного закона «О Конституционном Суде Чеченской Республики». Вместе с тем, возникает вопрос, а что такое право судебной законодательной инициативы Конституционного Суда ЧР? Понятийное определение объекта права судебной законодательной инициативы («вопросы ведения Конституционного Суда») является предельно абстрактным и неопределенным. Отсюда возникает и актуально существует проблема конкретизации объекта права судебной законодательной инициативы Конституционного Суда Чеченской Республики. Без ее решения невозможна юридически правильная и бесспорная практическая реализация Конституционным Судом Чеченской Республики предоставленного им законом (в первую очередь Конституцией ЧР) права законодательной инициативы.
На данное время названный объект права судебной законодательной инициативы официально не конкретизирован. Нет и доктринального толкования этого понятия в отечественной правовой литературе (имеется в виду, в отношении такого права судов Российской Федерации в целом), по сути, нет подготовительно определяющего реализуемость самого права судебной
законодательной инициативы, начиная с его объекта. В связи с изложенным считаем возможным, попытаться прежде всего теоретически решить данную проблему, т.е. выяснить и по возможности конкретизировать объект права судебной законодательной инициативы. Если признать, что вообще объектом права законодательной инициативы является определенный круг вопросов, выражающих нуждающиеся в правовом регулировании общественные отношения и входящих в компетенцию (задачи, функции, полномочия) управомоченных субъектов этого права, то под объектом права судебной законодательной инициативы Конституционного Суда ЧР, как суммы вопросов его ведения, следует понимать вопросы компетенции Конституционного Суда Чеченской Республики. А эти компетенционные вопросы процессуально выражены главным образом в подведомственности и подсудности судебных дел и задачах соответствующего вида судопроизводства (в нашем случае конституционного судопроизводства — уровня субъекта федерации).
Согласно статье 100 Конституции Чеченской Республики, Конституционный Суд Чеченской Республики создается для рассмотрения вопросов о соответствии законов Чеченской Республики, нормативных правовых актов Парламента Чеченской Республики, Главы Чеченской Республики, Правительства Чеченской Республики, иных органов исполнительной
власти Чеченской Республики, органов местного самоуправления Чеченской Республики Конституции Чеченской Республики.. Конституционный Суд Чеченской Республики в пределах своих полномочий разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Чеченской Республики, между органами государственной власти Чеченской Республики и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления; дает заключение о соответствии вопроса, выносимого на референдум Чеченской Республики, Конституции Чеченской Республики; по запросам Главы Чеченской Республики и Парламента Чеченской Республики дает толкование Конституции Чеченской Республики.
Конституционный Закон ЧР «О Конституционном суде Чеченской Республики» устанавливает в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Конституции Чеченской Республики на всей территории Чеченской Республики Конституционный Суд Чеченской Республики: дает толкование Конституции Чеченской Республики; разрешает дела о соответствии Конституции Чеченской Республики законов Чеченской Республики, если в производстве Конституционного Суда Российской Федерации не находятся дела по аналогичному запросу либо по ним не было принято решение; нормативных правовых актов Президента Чеченской Республики, Парламента Чеченской Республики, Правительства Чеченской Республики; нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления; не вступивших в силу договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти Чеченской Республики и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики, а также между органами государственной власти Чеченской Республики и органами местного самоуправления; проекта нормативного правового акта или иного вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Чеченской Республики или местный референдум; разрешает споры о компетенции:
а) между органами государственной власти Чеченской Республики;
б) между органами государственной власти Чеченской Республики и органами местного самоуправления Чеченской Республики;
по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона Чеченской Республики, нормативного правового акта Чеченской Республики, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; Конституционный Суд Чеченской Республики решает исключительно вопросы права. Конституционный Суд Чеченской Республики при осуществлении
конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Таким образом, по содержательному смыслу данных целей (задач) и полномочий Конституционный Суд ЧР вправе объявить предметом своего юрисдикци-онного внимания практически все отрасли российского права вопросов входящих в предмет ведения Чеченской Республики или совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики (см. 72 и 73 ст. Конституции Российской Федерации), вырабатывать и выражать свое отношение к их содержанию и источникам (актам законодательства Чеченской Республики). Ограничением здесь является лишь обязательная опора его внимания на нормы Конституции ЧР (при строгом соблюдении иерархии норм Федерального и регионального законодательства) в силу его статуса как судебного органа только конституционного контроля, то есть, Конституционный Суд Чеченской Республики рассматривает иные дела, если они предусмотрены законом Чеченской Республики и не противоречат предметам ведения, отнесенным к Конституционному Суду Чеченской Республики (см. ч 3 ст. 22 РКЗ «О Конституционном Суде Чеченской Республики».
Такое положение означает, что объектом права законодательной инициативы Конституционного Суда Чеченской Республики могут быть и являются предметные вопросы любых отраслей и соответственно видов (сфер) общественных отношений, которые непосредственно связаны с нормами Конституции ЧР и должны выражать их. Вместе с тем можно определенно утверждать, что в объект права законодательной инициативы Конституционного Суда ЧР не входят вопросы выработки и внесения предложений о поправках и пересмотре положений самой Конституции ЧР, так как в силу ст. 112 Конституции ЧР, в которой речь идет, по сути, о субъектах конституционно-законодательной инициативы, Конституционный Суд ЧР не включен в исчерпывающий перечень этих субъектов (как добавим, и др. суды).
Итак, можно предположить, что объектом права судебной законодательной инициативы Конституционного Суда Чеченской Республики являются его вопросы ведения, выраженные в их компетенции, включающей в себя подведомственность и подсудность ему дел и задачи Конституционного судопроизводства в Чеченской Республике. Конституционный Суд имеет свой объект права законодательной инициативы, отличающийся от объектов этого права иных субъектов законодательной инициативы. И в этот объект входят отраслевые вопросы как материального, так процессуального права, отражающие и выражающие компе-тенционную подведомственность (и подсудность) дел Конституционному Суду Чеченской Республики.
Следующей проблемой права судебной законодательной инициативы Конституционного Суда Чеченской Республики является наличие и формирование дей-
ственного механизма (субъектного порядка) реализации этого права. Как и любой орган, Конституционный Суд ЧР, это орган судебной власти Российской Федерации, имеющий свою функционально-организационную структуру, (ст. 4 РКЗ «О конституционном суде» состоит из пяти судей, в том числе Председателя, заместитель Председателя, судьи-секретаря и двоих судей, назначаемых на должности Парламентом Чеченской Республики по представлению Главы Чеченской Республики, есть так же аппарат суда). Однако не в Законе «О Конституционно Суде», не в Регламенте Конституционного Суда не прописано, какой орган суда и в каком процедурном порядке реализует право законодательной инициативы. Возможно, предположить только, что это происходит в соответствии с положениями статьи 46, ч. 5 ст. 72 и в порядке, усмотренном статьей 73 Закона, хотя и при этом остается не ясным вопрос, кто и в какой форме инициирует вопрос о необходимости использовать право законодательной инициативы, и кто готовит законопроект или законопредложение.
На федеральном уровне данный вопрос разрешен в самом законе и детализирован Регламентом Конституционного Суда РФ, где из структурных элементов только пленарное заседание в соответствии с ч. 2 п. 5 ст. 21 Закона о Конституционном Суде РФ наделено правомочием (функцией) решать вопрос о выступлении с законодательной инициативой по вопросам своего ведения. Это значит, что в функционально-организационной структуре Конституционного Суда РФ как субъекта права судебной законодательной инициативы законодательно выделен только один ее элемент, упра-вомоченный непосредственно реализовать это право.
Вместе с тем целесообразно, на наш взгляд, создать (выделить) в структуре аппарата Конституционного Суда Чеченской Республики специальное подразделение, которое занималось бы исключительно организацией подготовки законопроектов, выражающих реализацию их права судебной законодательной инициативы и подлежащих одобрению Судьями Конституционного Суда, либо в порядке уже имеющихся статей Закона (46, ч. 5 ст. 72, 73), либо (и на наш взгляд, что лучше) усмотреть отдельный порядок заседания с принятием постановления как особого судебного акта, реализующего законодательную инициативу Конституционного Суда Чеченской Республики. И такое специальное подразделения аппарата Конституционного Суда Чеченской Республики целесообразно было бы подчинить непосредственно Председателю Конституционного Суда ЧР и связать работу этого подразделения с научными учреждениями (например, с Российской академией правосудия, Институтом государства и права РАН РФ), которые разрабатывают и выдвигают законодательные предложения по вопросам судебной практики, т.е. по вопросам компетенции судебных
органов как функциональной основы права судебной законодательной инициативы. Такое положение потребует соответствующего уровня подготовки работников аппарата Конституционного Суда, которые должны быть близки к уровню самих Судей Конституционного Суда ЧР.
Представляется, что такие организационные меры способны «оживить» конституционное право судебной законодательной инициативы как профессионально, эмпирически и гипотетически наиболее квалифицированного инициирования и выражения законотворчества в Чеченской Республике, а может быть и во всем Округе.
Мы понимаем, что реализация права судебной законодательной инициативы, не являясь основной задачей Конституционного Суда Чеченской Республики, связана с большими затратами времени, сил и даже средств, с необходимостью участия в ней высокопрофессиональных, системно и добросовестно думающих специалистов и юристов. Однако, она выражает задачи всех форм (видов) конституционного судопроизводства, несомненно придавая ему, в известной степени, динамизм и новые ресурсы обеспечения прямого действия конституции Чеченской Республики. Необходимо здесь же отметить особое, теоретико-прикладное значение права судебной законодательной инициативы конституционного Суда Чеченской Республики, заключающееся в том, что признание данного права и необходимости его реализации основательно можно считать должной альтернативой уже длительно дискутируемой проблеме, в отечественной правовой литературе, судебного правотворчества в форме судебной практики как источника права. Длительное существование обозначенной проблемы обусловлено, помимо прочего, ее несоответствием конституционному принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленную в ст. 10 Конституции РФ. Согласно этому принципу, судебная власть (ее органы) не должна заниматься правотворчеством, т.е. установлением, изменением или прекращением норм права, так как это дело исключительно законодательной власти (ее органов). Вместе с тем, в силу единства государственной власти, ее часть — судебная власть — должна взаимодействовать с законодательной властью, особенно на уровне субъекта Федерации, и в осуществлении ею функции правотворчества (правоустановле-ния). Таким юридически бесспорным (и к тому же корректирующим) взаимодействием может быть и является наличие и реализация права судебной законодательной инициативы Конституционным Судом Чеченской Республики, дополняющего законотворчество судебного правотворчества в форме нормативно обобщающей судебной практики и ее конкретного документального выражения — постановлений Пленумов Судов РФ, а
также правовых позиций Конституционного Суда РФ, которые дают основание (в силу нормативно-правового характера этих постановлений) для обвинения («подозрения») в подмене законодательной власти судебной.
В силу изложенной юридической причины наличие и реализация права судебной законодательной инициативы Конституционным судом Чеченской Республики, на наш взгляд, должны получить приоритет в судебной деятельности (в качестве ее самостоятельной формы) перед нормативной судебной практикой, теоретически и практически рассматриваемой в качестве источника права, правоустановительной деятельности. Это значит, Конституционный Суд Чеченской Республики, должен поставить реализацию конституционного права законодательной инициативы в центр своего практического внимания и профессиональной деятельности, по меньшей мере уравняв ее с остальными своими судебными задачами, нормативной судебной практикой. Однако, необходимо понимание, что речь идет о специальном праве (т.е. по вопросам своего ведения), ограниченного предметами ведения и полномочиями (в силу ст. 72 и 73 Конституции РФ) теоретико-прикладную проблему соотношения реализации права судебной законодательной инициативы и судебной практики как источника российского права нельзя ставить. Таким образом, совершенно очевидно, что надлежит теоретически выработать практически применимые критерии необходимости реализации права судебной законодательной инициативы Конституционным Судом Чеченской Республики, в том числе критерии выбора отраслевых вопросов ведения Конституционного Суда Чеченской Республики для разработки и внесения на их основе законопроектов в порядке реализации этого права.
Парламенту Чеченской Республики необходимо четко урегулировать вопросы, касающиеся реализации права законодательной инициативы. В отношении Судов и Конституционного Суда ЧР и органов местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством ЧР наделены правом региональной законодательной инициативы, следует отметить, что они показали нулевую активность с 2006 г. и это не случайно.
Полагаем, что существенным препятствием является форма реализации этого права. Дело в том, что в Регламенте Парламента Чеченской Республики закреплено, что право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законопроекта и законодательного предложения. Но требования прописаны только для законопроекта, а это значит, право на законодательную инициативу существенно затруднено, практически не может быть реализовано и не используется. Если, такое положение может быть преодолено Конституционным Судом ЧР, то органы местного самоуправления в силу своей юридической природы (а это негосударственные органы), работники которых
подчас не имеют юридического образования, просто не могут подготовить законопроект. Таким образом, сам законодатель свел «на нет» возможность этих субъектов пользоваться своим правом.
Также, правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе нередко наделяются общественные организации, движения, политические партии и профсоюзы, однако, в Чеченской республике это право не усмотрено (такое право усматривают основные законы республик Башкортостан, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарской, Удмуртской республик, Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского краев, Архангельской, Белгородской, Брянской, Костромской, Оренбургской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Тульской областей), а также граждане, проживающие на территории данного субъекта РФ и обладающие избирательным правом.
В отношении граждан такое право называют народной (гражданской) законодательной инициативой, которая закреплена сегодня в основных законах 27 субъектов РФ, а именно: в конституциях республик Тыва, Хакасия, Удмуртской Республики, а также уставах Краснодарского, Красноярского и Алтайского краев, Амурской, Магаданской, Воронежской, Омской, Астраханской, Ярославской, Пензенской, Волгоградской, Брянской, Костромской, Липецкой, Нижегородской, Тамбовской, Томской, Кировской, Свердловской, Калининградской областей, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского автономного округа и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Так, в Конституции Республики Тыва закреплена возможность внесения законопроекта группой избирателей численностью не менее 1 тысячи человек (ст. 108); Уставом Свердловской области предусматривается, что законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем 10 тысячами граждан (ст. 66); в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа предусмотрено правило, в соответствии с которым для реализации народной законодательной инициативы требуется не менее 20 тысяч подписей граждан, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом (ст. 49). Особенностью Устава города Санкт-Петербурга является положение о предоставлении права гражданской законодательной инициативы почетным гражданам города, являющимся гражданами РФ и проживающим на территории Санкт-Петербурга (ст. 31). Право народной (гражданской) законодательной инициативы, так же не усмотрено, Основным законом Чеченской республики.
Здесь, можно заметить, список субъектов законодательной инициативы Чеченской Республики по сравнению с остальными субъектами Российской Федерации не столь велик, и нам представляется, что это вполне
оправданно, поскольку даже существующие субъекты практически им не пользуются и право их во многом затруднено (что, несомненно, нужно исправить!). Чеченская Республика, преодолевшая сложнейший период приобщения к социальной политической действительности Российской Федерации, проходит на современном этапе период приобщения к праву в самом широком смысле. Динамичное развитие экономики и политико-социальной сферы Чеченской Республики ставит задачу адекватного правового обеспечения всех явлений и процессов, максимально выверенного правового абриса, а равно, профессиональной деликатности в выборе юридических механизмов и институтов, и в частности, и части установления круга субъектов законодательной инициативы в Парламент Чеченской Республики. На наш взгляд, целесообразно было бы рассмотреть вопрос об исключении из имеющегося списка субъектов законодательной инициативы суды общей юрисдикции, а именно, исключить из абзаца 2 ч.1. ст. 87 положение о том, что право законодательной инициативы принадлежит Верховному суду Чеченской Республики, Арбитражному суду Чеченской Республики.
Так, в редакции закона Чеченской Республики от 02.09.2010 года №4 — РКЗ Конституция Чеченской Республики установила, что право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Чеченской Республики, Верховному суду Чеченской Республики, Арбитражному суду Чеченской Республики и Избирательной комиссии Чеченской Республики по вопросам их ведения.
Нам представляется, что Парламент Чеченской Республики превысил свои полномочия в части наделения полномочиями законодательной инициативы судов общей юрисдикции и арбитражного суда. Дело в том, что деятельность этих субъектов регулируется федеральным законодательством, а в нем такая возможность не прописана. К тому же статья 6 Конституции Чеченской Республики устанавливает, что по предметам исключительного ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики, федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Чеченской Республики. В случае противоречия между федеральным законом и законом Чеченской Республики, принятым по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует федеральный закон.
Из этого можно сделать вывод, что субъекты РФ (здесь не только речь о Чеченской Республике), упомянутой части, превысили свои полномочия, поскольку они не вправе регулировать деятельность судов, в том числе наделять их правом законодательной инициативы, поскольку суды Чеченской Республики входят в единую судебную систему Российской Федерации, а
полномочия и их (судов) порядок деятельности устанавливаются федеральным законом. Косвенным подтверждением сказанному может быть тот факт, что ни один из судов ни разу не обращался в Парламент Чеченской Республики с законодательной инициативой. Касательно, права законодательной инициативы Избирательной комиссии Чеченской Республики, необходимо указать на отсутствие должной законодательной регламентации подготовки законопроекта, что является существенным препятствием для реализации права законодательной инициативы. Поэтому закономерно то, что этот субъект редко (всего два раза) использовал свое право законодательной инициативы.
В отношении органов местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством ЧР наделены правом региональной законодательной инициативы, следует отметить, что они показали нулевую активность. И это не случайно. Полагаем, что существенным препятствием является форма реализации этого права. Дело в том, что в Регламенте Парламента Чеченской Республики закреплено, что право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законопроекта и законодательного предложения. Но требования прописаны только для законопроекта, а это значит, что законодательное предложение фактически не используется. Вот и получается, что законопроект органы местного самоуправления и профсоюзы в силу своей юридической природы (а это негосударственные органы, работники которых подчас не имеют юридического образования) просто не могут подготовить. Таким образом, сам законодатель свел «на нет» возможность этих субъектов пользоваться своим правом.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что в Чеченской Республике из 9 субъектов обладающих правом законодательной инициативы активно реализуют своё право 3 субъекта. Имея большое число правотворческих органов Чеченская Республика, к сожалению, не сумела установить действенных механизмов препятствующих появлению некачественных законодательных инициатив, противоречащих законодательству Российской Федерации и Федеральным законам, практика свидетельствует о том что, остаётся множество нерешённых проблем по отношению к законодательным инициативам субъектов РФ. Как свидетельствует ежегодный анализ состояния законодательства Российской Федерации, от года к году нарастает массив законодательных проблем, что свидетельствует об излишней поспешности в законопроектной работе. При этом многие предложения субъектов права законодательной инициативы в силу своей несовершенства механизмов взаимодействия органов конституционного партнерства в законодательной деятельности остаются невостребованными.
