CC BY
101
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права ^^
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ «ПОЛИЦЕЙСКОЕ — СОЦИАЛЬНОЕ — ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО»
Н.В. Михайлова,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России,
заслуженный работник высшей школы РФ E-mail: [email protected] НЛ.Феднева,
кандидат исторических наук, доцент кафедры истории государства
и права Московского университета МВД E-mail: [email protected] Рецензент: доктор юридических наук, профессор кафедры теории государства и права
Сигалов К.Е.
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Аннотация. Проведенный в статье анализ документальных и нормативных правовых источников позволяет сделать вывод об исторической преемственности понятий полицейского и социального государства и не дает достаточных оснований считать полицейское государство антитезой правового государства. Ключевые слова: полицейское государство; социальное государство; правовое государство.
ON THE ISSUE OF THE CONCEPTS OF «THE POLICE — SOCIAL — LEGAL STATE»
N.V. Mikhaylova,
doctor ofjurisprudence, professor, professor of chair of history of the state and right of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia, honored worker of the higher school of the Russian Federation
N.L. Fedneva,
lecturer for the department of state and law history of the Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russian Federation, candidate of history science
Annotation.The analysis of the documentary and regulatory legal sources carried on in the article allows making the conclusion that there is the historical continuity of the concepts of Police and Social state and does not give enough ground to consider the Police state to be the antithesis to the Legal state. Keywords: Police State; Social state; Legal state.
В Конституции Российской Федерации провозглашено, что наше государство является правовым и социальным1. Сегодня понятия «правовое государство» и «социальное государство», взаимодополняющие друг друга, введены в национальные конституции не менее 90 современных государств, присутствуют в Уставе Совета Европы, в нормах права Европейского Союза2, отражают картину современного индустриального и постиндустриального мира. Изучение процесса формирования
концепции полицейского государства и попыток ее реализации в законодательстве подвело авторов данной статьи к выводу о том, что она включала такие юридические и философские категории, как законность, естественные права, всеобщая польза, справедливость, унаследованные мыслителями эпохи Просвещения от античной традиции3. В дальнейшем эти категории применялись и в концепции правового государства; в значительной степени они повлияли и на представления о социальном госу-
Актуальные проблемы истории государства и права
дарстве. Проведенный анализ дает основания для выведения преемственности понятий полицейского и социального государства и не позволяет считать полицейское государство антитезой правового государства.
В данной статье будет рассмотрен процесс эволюции концепций полицейского, правового и социального государства в XIX — XXI вв.
Идеи, сформулированные в XVIII в. в трудах Н. Деламара и И.Г.Г. Юсти, предложения по созданию политико-правового института управления внутренними делами, представленные в проектах
A.Х.Ф. Любераса и Н.И. Панина, но так и не проведенные в жизнь, попытались реализовать члены Негласного комитета — кружка молодых сторонников реформ государственного управления, сложившегося при Александре I в 1801 — 1803 гг. В него вошли
B.П. Кочубей, П.А. Строганов, А. Чарторыйский, Н.Н. Новосильцев, а функции секретаря и спичрайтера выполнял М.М. Сперанский. Из протоколов заседаний Негласного комитета, которые велись в виде дневника одним из его участников — П.А. Строгановым4, следует, что молодые реформаторы к тому времени практически осознали необходимость разделения понятий общего государственного и полицейского управления. При обсуждении проекта создания Министерства внутренних дел сфера применения его полномочий как учреждения общего государственного управления определялась весьма широко. Оно создавалось как орган, обеспечивающий благосостояние общества, как предтеча политического института социального государства. Ему предполагалось подчинить губернаторов, почтовый департамент, Мануфактур коллегию, экспедицию государственного хозяйства, межевую и соляную конторы; под контролем МВД должно было осуществляться строительство и содержание публичных зданий, хранение продовольственных запасов и снабжение продовольствием, оно управляло средствами связи (коммуникациями), которые рассматривались как важнейшее условие и средство развития национальной промышленности. Эти сферы деятельности и были закреплены за МВД в Манифесте «Об учреждении министерств» от 8 августа 1802 г.
Полиция же рассматривалась как административное управление в узком смысле слова. Согласно предложению А. Чарторыйского, предлагалось учредить наряду с МВД полицейскую власть и сосредоточить контроль над ней в Сенате5. В этом предложении просматриваются намерения создать
элементы правового государства с разделением властей. Однако оно не было принято государем: в Сенате существовала оппозиция младореформаторам из бывших екатерининских вельмож в лице сенаторов Д.П. Трощинского, братьев С.Р. и А.Р. Воронцовых. Их взгляды позднее обобщил Н.М. Карамзин6. Александр I не доверял аристократии, видя в усилении Сената умаление абсолютной власти монарха. Однако проблема надзора за законностью в деятельности прежних и вновь создаваемых учреждений со стороны полиции не была снята с повестки дня.
В результате дальнейшего обсуждения вопроса было принято решение первоначально включить экспедицию полиции во вновь создаваемое МВД, а позднее создать на ее основе, параллельно МВД, еще и Министерство полиции. Учреждение последнего последовало согласно Манифесту от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих...». В Манифесте повелевалось передать в предметы ведения Министерства полиции, во-первых, «все учреждения к общему благоустройству или к полиции предохранительной относящиеся, как-то: дела медицинские и карантийные, дела по продовольствию, хлебные городские и сельские магазины, безопасность путей сообщения, дела по цензурным установлениям, по приказам общественного призрения»; во-вторых, «все дела полиции исполнительной, как-то: приведение в исполнение приговоров судов судебных мест, сбор недоимок, устройство внутренней стражи, заведения смирительные, рабочие, полиция темничная и прочее»'.
В последующем за Манифестом «Учреждении Министерства Полиции», признанным автором которого является М.М. Сперанский, подчеркивалось, что «существо власти, вверяемой Министерству Полиции, состоит в том, чтоб действием его и главным надзором Законам и Учреждениям, к охранению внутренней безопасности установленным, доставить скорое и точное исполнение»8.
Следуя за мыслью Сперанского, закон конкретизировал структуру и основные направления деятельности второго Отделения Департамента полиции исполнительной. В состав его входило два стола: дел уголовных и дел судебных. В столе уголовных дел велись дела по устройству тюрем и их стражи; пересылке колодников и распределению преступников к работам; надзору за производством полицейских следствий по уголовным делам и поимкой преступников; пресечению бродяжничества,
Актуальные проблемы истории государства и права
картежных игр, непомерного ростовщичества; о раскольниках. Во втором столе осуществлялся надзор за исполнением полицией приговоров судов по гражданским делам («по разным казенным и частным взысканиям»); «пресечение всякого самоуправства в правах личных и по имуществу»; рассмотрение жалоб на полицию, «наблюдение, чтобы законы о порядке власти и повиновения в праве земском с точностию были исполняемы» 9.
Замыслу Сперанского, считавшему Министерство Полиции «своим детищем», не суждено было сбыться. После его отставки, лишившись своего духовного отца, оно утратило жизнеспособность. Заложенные правовые основы деятельности полиции как органа надзора за законностью, как предтечи важнейшего элемента правового государства, остались невостребованными; в силу недостаточного уровня развития правовой культуры тогдашней бюрократии ими некому было руководствоваться. Однако настоятельная попытка осуществить принцип законности в деятельности полиции и через ее посредство — государственных учреждений — оставила заметный след в правовом и политическом сознании общества. Не случайно в пореформенный период возрос интерес к идеям и жизненному пути Сперанского.
С конца XVIII в., под влиянием французской революции, уничтожившей абсолютизм и проистекавшие от него многие законодательные ограничения, философов привлек вопрос о пределах вмешательства государства в жизнь общества, о характере деятельности правительства в разных отраслях управления. В трудах И.Г. Фихте и И. Канта было введено понятие «правовое государство», под ним подразумевалось государство, которое не имеет собственности, непосредственно не поддерживает благосостояние, но обеспечивает своим гражданам свободное развитие в рамках правового закона10. Понятие правового государства опиралось на теорию естественного права, прошедшую к тому времени долгий путь развития от римского права и политической философии античности и Средневековья через Реформацию и Просвещение к зарождению представлений о субъективных правах личности.
Сторонником концепции правового государства явился и Г.В.Ф. Гегель, который в своем фундаментальном труде «Философия права» затронул и проблему роли полиции в системе государственного управления. По его мнению, полиция наряду с сословиями и корпорациями, является неотъемлемым
элементом гражданского общества. Подчеркивая, что она должна действовать исключительно в правовом поле, Гегель считал совершенными правовую систему Пруссии и прусское законодательство, в том числе административное, поскольку оно впитало дух и букву римского права. Вместе с тем, в задачу полиции, по Гегелю, не входит уравнивание представителей всех сословий по отношению к благосостоянию. Полиция не может и не должна искоренить бедность как удел черни, но она может и должна обезопасить общество от посягательств со стороны бедняков на частную собственность как основу гражданского общества11.
Следуя за Гегелем, попытку примирить самостоятельное существование науки полиции с требованиями теории правового государства предприняли Роберт фон Моль (1799-1875)12 и Лоренц фон Штейн (1815-1890)13. Именно они называются некоторыми современными историками политической и правовой мысли основателями концепции социального государства14.
Согласно своим представлениям об управлении, Штейн заменил понятие «полиция», которое до этого трактовалось очень широко, на понятие «администрация» («административное управление»). Полиция понималась им в более узком смысле как орган охраны общественного порядка и безопасности. Учение об управлении Штейна охватывало деятельность не только государственных органов, но и органов самоуправления, общественных союзов и обществ как элементов гражданского общества и их взаимоотношения с полицией. Наконец, Штейн, как и Гегель, рассматривал управленческую (в том числе и полицейскую) деятельность с точки зрения правомерности, необходимости соблюдения норм права самой полицией.
Его идеи, наряду с представлениями М.М. Сперанского, оказались востребованы общественностью и правительством России после отмены крепостного права, в период проведения реформ земского и городского управления.
В 70 — 80-е годы XIX в. благодаря научно-педагогической деятельности И.Е. Андреевского в России возникла новая отрасль права — полицейское (административное) право. Андреевский разделял взгляды Моля и Штейна, согласно которым органы внутренних дел являются универсальной системой государственного управления обществом, но при этом взаимодействуют с обществом, как в сфере благосостояния, так и в сфере безопасности. В своей работе «Полицейское право» Андреевский рас-
Актуальные проблемы истории государства и права
сматривает полицейское право как науку о правовых основаниях управленческой деятельности15.
И.Е. Андреевский формулирует в своей работе «коренной закон науки полиции», согласно которому во всех случаях, когда отдельное лицо не в состоянии своими силами и средствами создать таких условий безопасности и благосостояния, без которых развитие его невозможно, на помощь ему должна являться деятельность других, называемая полицейской. Таким образом, вмешательство государства должно осуществляться только в том случае, когда личность и общество своими силами не в состоянии защищать и реализовывать свои права.
В начале XX в. в России созрела объективная потребность и сложились некоторые субъективные условия для реформирования системы органов внутренних дел в рамках правового государства. Назначенный в 1906 г. на пост премьер-министра и министра внутренних дел П.А. Столыпин, намечая программу реформ, провозгласил целью «создать те материальные нормы (законодательные акты), в которые должны воплотиться новые правоотношения последнего времени. Преобразованное по воле монарха, отечество наше должно превратиться в государство правовое»16.
Задачи в области охраны основных субъективных прав, поставленные П.А. Столыпиным перед правительством и вынесенные на одобрение Государственной думы, включали: устранение любых ограничений, связанных с вероисповеданием; разработка законопроектов, гарантирующих неприкосновенность личности (российский Habeas Corpus Act); создание системы охраны собственности; подготовку нового уголовного кодекса; расширение земского самоуправления как школы для пользования политическими правами; закрепление социальных прав (узаконение экономических забастовок, страхование рабочих, кредитование крестьян, введение обязательного четырехлетнего образования).
Все перечисленные Столыпиным права являются гражданскими и задаются в качестве предпосылки политических прав. Полиция должна была после реформы стать одним из механизмов гарантий реализации и расширения этих прав. Тем самым она должна была превратиться правоохранительный орган правового и социального государства.
Указанной цели служили разработанные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность полиции в условиях демократических свобод: Указ от 24 ноября 1905 г. «О временных правилах для повременной (периодической) печати»; Указы
от 4 марта 1906 г. «Временные правила о собраниях» и «Временные правила об обществах и союзах»; Указ от 26 апреля 1906 г. «О временных правилах для неповременной печати»; Закон от 6 июля 1908 г. «Об организации сыскной части».
Однако правительство не смогло завершить начатые реформы, что привело в 1917 г. к разрушению всей государственной машины Российской империи.
Наряду с теорией правового государства в середине XIX в. в европейское общественное сознание вошла позитивистская органическая теория, также оказавшая свое влияние на формирование концептуальных представлений о полиции и органах внутренних дел. Основатель позитивизма философ О. Конт впервые употребил понятие обязанности индивида по отношению к государству как антипод понятия субъективного права, подчеркивая приоритет обязанности (функции) личности над ее правом. Задача государства, по его мнению, состоит в том, чтобы обеспечивать солидарность различных слоев (классов) общества, выполняющих разные функции, поддерживая единство социальной системы. И эту задачу должны решать органы внутренних дел.
Английский правовед Дж. Остин, заложивший основы юридического позитивизма, в первых своих работах выводил авторитет закона из неограниченной верховной власти, отождествляя гражданскую власть с военной.
Взгляды позитивистов на закон и государство предвосхитили новый подход к органам внутренних дел, сторонники которого игнорировали правовую природу ОВД, суживали их задачи и готовили почву для сведения их функций к карательным. Идеи позитивистов вызывали на протяжении второй половины XIX в. возражения многих оппонентов; тем не менее, они значительно повлияли на правопони-мание русских большевиков.
В ходе Октябрьской революции и гражданской войны в сознании правящей элиты и общества закрепилось представление об органах внутренних дел как важнейшем механизме в системе государства, ближайшей целью которого являлось осуществление насилия большинства над меньшинством. Большевистская правовая идеология отрицала понятие правового государства.
Законодательные основы деятельности ОВД были ориентированы на поддержание порядка в интересах рабочего класса и крестьянства, провозглашался подчеркнуто классовый характер милиции. И в дальнейшем согласно теории пролетарского права, которое понималось как принуждение, органам
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
внутренних дел отводилось исключительно важное место в системе государства, и при этом, за исключением непродолжительных периодов советской истории, они выводились из правового поля.
После распада СССР в суверенной России были предприняты попытки определить роль и место ОВД в системе государственного и общественного управления на основе представлений о естественных неотъемлемых правах человека. Резкая смена концептуальных подходов к сущности ОВД не способствовала повышению эффективности их деятельности, равно как и радикальное изменение объективных условий их функционирования в системе рыночных отношений. Однако органы внутренних дел постсоветской России в целом сумели обеспечить внутреннюю безопасность, противостоять криминальному миру и расчленению страны.
В Федеральном законе РФ «О полиции», принятом в ходе реформы правоохранительных органов назначение полиции определено с учетом современных представлений о правовом и социальном государстве. Согласно статье 1, полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности. На полицию не могут быть возложены функции, не перечисленные в этой статье, а правовой статус полиции может быть реализован исключительно в рамках ее назначения. Вместе с тем, свое назначение полиция может реализовать только путем осуществления правомерной деятельности, правовые основы которой, как определено в Статье 3, составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, ФЗ «О полиции», нормативные правовые акты Президента, Правительства РФ, МВД, законы субъектов РФ.
1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Статьи 1 и 7.
2 Международные акты о правах человека. Сборник документов. Москва, 1998. С. 537.
3 См. Михайлова Н.В., Феднева Н.Л. Концепция полицейского государства: формирование и отражение в законодательстве / Вестник Московского Университета МВД РФ, 2013, №
4 Великий князь Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строганов (1774-1817): Историческое исследование эпохи Александра I. Том второй. СПб., 1903, с. 177-178.
5 См. Там же, с. 178. Представляется, что Чарторыйский только озвучил предложение М.М. Сперанского, поскольку все докла-
ды, которые представлялись Александру I на заседаниях Негласного комитета, были написаны Сперанским с учетом требований, устно высказанных младореформаторами.
6 Позднее Карамзин высказал свои претензии к реализованным проектам Негласного комитета в письме Александру I, которое ходило в списках и было опубликовано только в годы «перестройки» См. Н.М.Карамзин. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М.: Наука,1991.
7 ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24307
8 ПСЗ. Собр. 1. Т. XXXI. № 24687. Гл.Ш. 4.II, с. 721.
9 Там же.
10 Кант И. Метафизические начала учения о праве // Сочинения в шести томах. Т. 4, ч. 2. М., 1965, с. 233-234.
11 Гегель Ф. Философия права // Сочинения. Т. VII. М.-Л., 1934, с. 211, 248, 250-255.
12 Robert von Mohl. Die Polzeiwissenschaft von den Grundsätzen des Rechrstaats. Berlin, 1832. В русском переводе: Роберт фон Моль. Наука полиции по началам юридического государства. СПб., 1871.
13 Lopenz von Stein. Die Verwaltungslehre, 1865—1868.
14 См., напр. Кочеткова Л. Н. Теория социального государства Лоренца фон Штейна // Философия и общество. Выпуск № 3(51) /2008; Тихомирова М. Л. Развитие И. Е. Андреевским концепции полицейского права. Автореферат дисс. на соискание степени кандидата юридических наук. СПб, 2002.
15 Главную задачу своего труда Андреевский опеделяет следующим образом: «Правительства, бравшие на себя (в XVIII ст.) невозможные для них задачи благоденствования народа, создавшие так называемые полицейские государства с обширными полицейскими законоположениями, мало помалу в XIX ст. пришли к убеждению в невыполнимости такого призыва. Множество вопросов и дел, разрешение которых оказалось не по силам правительству, с успехом стало отправлять общество. Прежнее полицейское государство утратило свое значение. Изменилось значение и полицейской деятельности государства. Она разделилась между деятельностью общества и правительства. Изменилось и самое содержание законодательства, называемого полицейским. Совершенно преобразовалась и та наука, которая имеет целью разъяснить полицейскую деятельность государства, эту совокупную деятельность общества и правительства, основывающуюся на положительных законах страны. Русское общество, призванное великими реформами к самостоятельной полицейской деятельности, уже успело не только поставить совершенно новые вопросы, но и направить надлежащее их разрешение. Изучить эту полицейскую деятельность общества рядом с полицейскою деятельностью правительства и разъяснить начала, связывающие в самом законодательстве эти две ветви органически, задача моего труда». Андреевский И. Е. Полицейское право. Т. 2. 1874, с. 2.
16 Стенографические отчеты Государственной думы. 1907. СПб., 1908. Т.1. Столбец 107.
