CC BY
7
УДК 342.6
Петров Е.Н.
магистрант 2 курса МГЮУ им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
г. Оренбург, РФ Научный руководитель: Архирейская Т.Ю.
к. ю. н., доцент МГЮУ им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
г. Оренбург, РФ
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация
В статье рассматривается вопрос нормотворческой деятельности исполнительных органов государственной власти. Правотворчество исполнительного органа субъекта Российской Федерации находится в неразрывной связи с его компетенцией и необходимо для детализации федеральных законов, нормативном регулировании неурегулированных отношений в целях надлежащей реализации закрепленной за ними компетенции.
Ключевые слова
Полномочия, исполнительный орган государственной власти, правотворчество, компетенция, правотворческая деятельность, нормативные правовые акты.
Petrov E.N.
master 2 courses MSU im. Oh.Well. Kutafina (MGUA)
G. Orenburg, Russia
ON THE QUESTION OF THE CONCEPT OF LAW-MAKING OF EXECUTIVE BODIES OF STATE POWER
OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation
The article deals with the issue of normative activity of executive bodies of state power. The law-making of the executive body of the subject of the Russian Federation is inextricably linked with its competence and is necessary for detailing federal laws, regulatory regulation of unsettled relations in order to properly implement the competence assigned to them.
Keywords
Powers, executive body of state power, law-making, competence, law-making activity, regulatory legal acts.
В целях организации упорядоченной правоприменительной деятельности органы исполнительной власти наделены полномочиями по изданию нормативных правовых актов, необходимость которого предопределяется потребностью в детализации федеральных законов, нормативном регулировании неурегулированных отношений в целях надлежащей реализации закрепленной за ними компетенции. Без реализации данных функций управленческие решения останутся невыполненными, они не дойдут до адресатов.
Анализ статей 26, 31 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Закон № 414-ФЗ) позволяет констатировать, что федеральный законодатель не только предусматривает возможность
правотворческой деятельности исполнительных органов субъекта Российской Федерации, но и возлагает на них обязанность по обеспечению соответствия принимаемых ими актов федеральному законодательству различной юридической силы, а также законодательству субъекта Российской Федерации [11, с. 4434].
Как часть целого, правотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеет общие с федеральным правотворчеством качества и отличительные особенности, что обусловлено спецификой предмета ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также компетенцией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В современной юридической литературе для обозначения деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации используются различные термины - «подзаконное правотворчество» [5, с. 12], «региональное правотворчество» [4, с. 199], «ведомственное нормотворчество» [1, с. 57]. При этом отсутствует однозначность в трактовке каждого из них.
Существующие мнения могут быть сведены к двум основным позициям. По мнению одних авторов, правотворчество связывается, прежде всего, с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов [9, с. 74]. Другая точка зрения трактует правотворчество более широко, понимая под ним направленную на достижение целей развития общества организационно оформленную деятельность государства по выявлению потребности в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих [7, с. 117]. В основе данного подхода лежат социальные аспекты процесса правотворчества, который включает в себя этапы инициирования создания правовой нормы ввиду необходимости урегулирования определенной области общественных отношений и период официальной работы над проектом согласно утвержденному плану работы конкретного органа государственной власти.
В. В. Игнатенко под правотворчеством субъектов федерации понимает направленную на достижение целей развития субъектов Российской Федерации организационно-публичную деятельность региональных правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых региональных нормативных правовых актов, изменению или отмене действующих [3, с. 12].
В. Н. Лабутина определяет правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, конкурирующих запросов федерации и ее субъектов, учета соотношения общенациональных (общефедеральных) и национальных, культурно-бытовых интересов, а также социальных, экономических и природных ресурсов каждого из субъектов Российской Федерации, как процесс формирования и принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации в рамках соответствующих процедур, базирующихся на принципах верховенства федеральной конституции и разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами [6, с. 7].
Наиболее полное определение регионального правотворчества приводится Я. В. Гайворонской, по мнению которой под таковым следует понимать «профессиональную деятельность уполномоченных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, направленную на разработку норм права и дальнейшее издание (принятие, изменение, отмену) нормативных правовых актов в пределах компетенции органов власти субъекта Федерации с целью удовлетворения региональных потребностей в урегулировании общественных отношений» [2, с. 120].
В приведенном определении основной акцент ставится на выделении специальной компетенции органов власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и исключительного ведения субъектов, а также необходимости учитывать в региональном законодательстве специфику
развития общественных отношений соответствующего субъекта, создания условий для наиболее благоприятного развития субъектов и улучшения условий жизни населения регионов в пределах, установленных на федеральном уровне.
Ранее было отмечено, что правотворчество исполнительного органа субъекта Российской Федерации, равно как и любого государственного органа, находится в неразрывной связи с его компетенцией, объем которой определяет пределы правотворческой деятельности соответствующего органа.
Как отмечает С.Л. Зивс, если компетенция органа исполнительной власти представлена комплексом властных полномочий, то нормотворческая компетенция характеризует лишь правотворческое полномочие государственного органа. При этом правотворческое полномочие представляет собой право издавать (принимать, изменять, отменять) нормативно-правовые акты, непосредственно реализуемое исполнительным органом, который обладает этим правом [10, с. 87].
Таким образом, нормотворческая компетенция органа исполнительной власти - это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов [8, с. 2].
Анализ действующей нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в исследуемой области правового регулирования позволяет констатировать, что в законах достаточно часто встречается определения терминов «правотворчество», «правотворческая деятельность» или «нормотворческая деятельность».
Так, в большинстве субъектов Российской Федерации (в том числе в Мордовии, Курганской, Курской, Нижегородской, Оренбургской, Орловской, Свердловской, Тамбовской областях, Ямало-Ненецком автономном округе) понятия «правотворчество» и «правотворческая деятельность» рассматриваются как синонимичные и подпадают под единое определение. Под правотворчеством (правотворческой деятельностью) в перечисленных актах понимается урегулированная законодательством деятельность по изданию (подготовке (разработке), принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу) правовых актов (см. например, Закон Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия»; Закон Курской области от 2 декабря 2002 г. № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой»; Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. № 319-О3 «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области»; Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. № 21-З «О правовых актах Тамбовской области» и др.)
Наряду с этим в законах Нижегородской и Курганской областей предложен иной подход. Так, согласно пункта 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» [12, с. 28] издание нормативных правовых актов наряду с перечисленными этапами охватывает и их толкование, и оценку эффективности действия. Полагаем, что данное положение вряд ли приемлемо, поскольку процесс толкования и тем более оценка эффективности могут иметь место только в отношении изданных актов, то есть допущена явная логическая ошибка.
В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» [13, с. 202] правотворчество (правотворческая деятельность) - урегулированная Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом и законами Курганской области, иными нормативными правовыми актами Курганской области деятельность по подготовке, принятию (изданию), изменению, введению в действие, признанию утратившими силу и отмене нормативных правовых актов. В данном случае обращает внимание неудачное закрепление правовой основы правотворчества, поскольку в отсутствие специального
федерального закона о нормативных правовых актах вряд ли можно назвать правотворческую деятельность урегулированной федеральным законодательством. Видится правильным подход, согласно которому к федеральному законодательству относятся не только законы, но и все нормативные правовые акты федерального уровня.
В Законе Краснодарского края деятельность названа публичной, а не властной. Кроме того, сфера этой деятельности расширена за счет «выявления потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в крае», а не ограничена только собственно созданием, изменением и отменой действующих нормативных правовых актов [14, с. 105].
В законах автономных округов определена цель деятельности: всестороннее и комплексное развитие округа. В Законе Ненецкого автономного округа [15, с. 23], в отличие от законов Краснодарского края и Ханты-Мансийского автономного округа [16, с. 103], вместо правовой категории «отмена нормативных правовых актов» использована другая - «признание нормативных правовых актов утратившими силу». Представляется обоснованной позиция краевого законодателя, согласно которой выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений - самостоятельный этап правотворчества и охватывается этим понятием, также как и заслуживает одобрения желание законодателей автономных округов подчеркнуть значимость данной деятельности путем закрепления ее целей. В то же время следует обратить внимание на принципиальное различие правовых категорий «отмена акта» и «признание акта утратившим силу», которое состоит в том, что в первом случае действие совершается в отношении акта, ранее утратившего силу, например в результате вступления в силу соответствующего решения суда, либо не введенного в действие (не вступившего в силу), а во втором случае действие совершается над действующим актом.
В ряде законов субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах рассмотренные термины не используются вообще, вместо них употребляется либо «нормотворчество», либо «нормотворческая деятельность» (см. например, Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай»; Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области»).
Принимая во внимание существующие в доктрине подходы к определению понятия «правотворчество», основываясь на анализе регионального законодательства в данной области, полагаем более точным определять данную категорию как деятельность по созданию правовых актов, осуществляемую от имени государства компетентными правотворческими субъектами.
В соответствии с этим можно сформулировать научное определение понятия «правотворчество органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», под которым следует понимать нормативно оформленную публичную деятельность государственных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, направленную на достижение целей развития субъекта в интересах его населения и в рамках его компетенции, по выявлению потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и созданию новых правовых актов и модернизации действующих, издаваемых в формах, установленных законодательством субъекта, по вопросам исключительного ведения субъекта Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с последующим изучением правотворческого опыта и мониторингом материалов правоприменительной деятельности в целях дальнейшего совершенствования правотворческой практики и законодательства.
Список использованной литературы:
1. Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России: Монография. М., 2016. С. 57.
2. Гайворонская Я.В. Региональное правотворчество: понятие, принципы, правовое регулирование // Азиатско-тихоокеанский регион: экономика, политика, право. 2015. № 2. С. 120.
3. Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство: основные понятия и термины.
Иркутск, 1996. С. 12.
4. Каменская Е. В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: вопросы теории: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 199.
5. Кузнецов С.А. Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 12.
6. Лабутина В.Н. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 7.
7. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 17; Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2019. С. 117.
8. Соколова Ю. А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм реализации закона // Финансовое право. 2006. № 6. С. 2.
9. Сырых В. М. Теория государства и права: Учебник. М., 2012. С. 74.
10.Чашин А. Н. Источники и формы современного российского права: Монография. М., 2023. С. 87. 11.Об общих принципах организаций публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 21.12.2021] // СЗ РФ. 2021. № 52 (часть 1). СТ. 8973, 2023. № 25. СТ. 4434. 12.О нормативных правовых актах Нижегородской области: Закон Нижегородской области [принят 10.02.2005] // Нижегородские новости. 2005. № 34; 2023. № 28.
13.О нормативных правовых актах Курганской области: Закон Курганской области [принят 08.10.2004] // Новый мир. 2004. № 202.
14.О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края: Закон Краснодарского края [принят 06.06.1995] // Кубанские новости. 1995. № 105.
15.О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа: Закон Ненецкого автономного округа [принят 03.02.2006] // Няръяна Вындер.2006. № 23.
16.О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры: Закон Ханты-Мансийского автономного округа [принят 25.02.2003] // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. № 2. Ст. 103.
© Петров Е.Н., 2023
