CC BY
46О. Л. Алтенгова
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И ЦЕЛЯХ НАЦИОНАЛИЗАЦИИ
Данная статья посвящена анализу института обращения частной собственности в собственность государства. Подробно рассмотрен институт национализации, понятие, правовое регулирование, а также изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как частный случай национализации.
Ключевые слова: национализация, изъятие, частная собственность, государственные нужды, экспроприация.
O. L. Altengova
ABOUT THE CONCEPT AND GOALS OF NATIONALIZATION
The article is devoted to the analysis of the institute of transition from private property to state property. The author considers in detail the institute of nationalization, concept, legal regulation, and seizure of land plots for state and municipal needs as a particular case of nationalization.
Keywords: nationalization, seizure, private property, state needs, expropriation.
Одним из оснований обращения имущества, находящегося в частной собственности, в собственность государства Гражданский Кодекс Российской Федерации называет национализацию. Согласно ч. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ национализация определяется как «обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц», при этом устанавливается, что она производится на основании закона. К сожалению, федеральный закон, который бы регулировал процесс осуществления национализации, так и не принят.
По мнению Н. В. Макарчук, «право государства на национализацию частной собственности вытекает из общепризнанного принципа международного права о суверенитете государства», т. е. она пишет, что только внутреннее право государства регулирует вопросы приобретения, перехода и утраты права частной собственности, в т. ч. утраты этого права в силу закона о национализации. Национализация является важным элементом в конструкции российского гражданского законодательства в период развития рыночной экономики, призванным защищать стратегические интересы государства, связанные с обеспечением безопас-
ности и обороны Российской Федерации [1]. Это вызывает острую необходимость в правильном с точки зрения права осознании категории «национализация», а также его четкой правовой регламентации.
Согласно определению, даваемому Н. В. Ма-карчук, национализация — это основание прекращения права собственности на имущественные комплексы в соответствии с актом уполномоченного государственного органа, изданного в пределах его компетенции, в целях обеспечения государством функционирования соответствующего сектора экономики в исключительных случаях, установленных в законе, сопровождающееся предварительной и равноценной компенсацией бывшим собственникам. В. А. Белов определяет ее как законный государственно-властный акт, состоящий в принудительном прекращении права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного уча-ст и я в делах и капиталах организации и возникновении права собственности на это имущество у государства в целях обеспечения государством функциональности соответствующего сектора экономической системы в экстремальных услови-
ях (революции, войны, кризиса и т. п.) [2]. Полагаем, что государственно-властный акт является, скорее всего, основанием для осуществления национализации, а не ее сущностью. Также из анализа данного определения усматривается расширение объекта национализации, т. е. того, на что может быть направлено обращение в государственную собственность. Речь идет о правах частного участия в делах и капиталах организаций. В то же время В. А. Белов говорит о появлении смежного института, обозначая его термином «огосударствление предприятий». Он считает, что обмен акций хозяйственных обществ на государственные облигации или передача контрольного пакета, в результате чего перехода права собственности на имущественный комплекс не происходит, нельзя отнести к случаю национализации.
М. В. Щербина дает следующее определение национализации: это правомерный внутригосударственный акт, обеспеченный принудительной силой государства, направленный на осуществление в пределах юрисдикции государства перехода имущественных комплексов и (или) имущественных прав из частной собственности, в т. ч. из частной собственности иностранных юридических и физических лиц, в государственную собственность, осуществляемый в публичных интересах, сопровождающийся решением вопроса о выплате справедливой компенсации бывшим собственникам на условиях, предусмотренных данным актом и нормами международного права. [3] Данное определение в качестве субъектов, имущество которых может быть национализировано, указывает также иностранных граждан и юридических лиц, а цели национализации не конкретизируются, ограничиваясь указанием на наличие публичного интереса. Ю. А. Дорофеева, рассматривая цели национализации, указывает, что именно публичный интерес — это та необходимость общества, требующая применения национализации как исключительной меры по прекращению частной собственности и превращению ее в государственную, в то же время это диктует и обязанность государства по охране прав лиц, лишающихся имущественных прав [4]. Определяя национализацию, Ю. А. Дорофеева детально раскрывает цели национализации, а именно называет в качестве их
защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Другими словами, национализация является одной из форм ограничения прав и свобод человека и гражданина, и соответственно ее целями согласно п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации должны быть именно защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Исходя из вышеизложенного, можно устано-в ить следующие квалифицирующие признаки национализации: 1) проведение национализации осуществляется исключительно в случаях и порядке, определенных в законе; 2) основанием национализации является принятие акта уполномоченным исполнительным органом государственной власти (Правительством РФ); 3) целями национализации являются публичные интересы, удовлетворение которых невозможно иначе как путем национализации, их перечень должен быть четко определен в законе; 4) юридическим результатом национализации является возникновение права собственности у государства;
5) национализация должна сопровождаться решением вопроса о предварительной и равноценной компенсации бывшим собственникам; 6) объектом национализации является имущество, способное удовлетворить государственные нужды.
Таким образом, национализацию можно определить как установленный законом процесс обра-ще н ия имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц, в собственность государства на основании акта уполномоченного исполнительного органа государственной власти в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства с одновременным решением вопроса о предварительной и равноценной компенсации бывшим собственникам.
Традиционно сложилось два пути регламентации национализации. Первый заключается в принятии общего «рамочного» закона, регулирующего
порядок, характер возмещения и на основании его принятие законодательных актов о национализации конкретных объектов частной собственности. Второй путь осуществления национализации предусматривает принятие отдельных законов о национализации конкретных объектов частной собственности. Полагаем, что для России приемлем первый путь, предусматривающий наличие рамочного закона о национализации и на его основе уже издание актов исполнительных органов государственной власти о национализации конкретных объектов частной собственности, которые будут учитывать их специфику. Одновременно должны вноситься изменения и дополнения в расходную часть бюджета — источника выплаты компенсации собственнику национализируемого имущества [1, с. 20].
Обратимся к законодательной практике. Начиная с 1998 г. в Государственную думу поступают законопроекты, касающиеся обращения имущества, находящегося в частной собственности, в собственность государства (национализации). Первые законопроекты имели своей целью пересмотр результатов приватизации, т. е. национализация была приравнена к такому правовому явлению, как деприватизация, а это является в корне неверным. Деприватизация и национализация — хотя и близкие, но все же разные понятия, как замечает Е. П. Губин. Основная цель деприватизации — вернуть государству и обществу все незаконно полученное в процессе приватизации. Основная цель национализации — удовлетворение общественных (государственных) интересов, в т. ч. для формирования в необходимых объемах имущественной базы государства, для выполнения последним своих функций [5]. Другие внесенные законопроекты ставят своей целью огосударствление отдельных отраслей экономики.
Особенно плодотворным на внесение в Государственную думу законопроектов о национализации стал 2003 г. Их инициаторами были Правительство Российской Федерации и депутаты Государственной думы. Среди общих недостатков данных законопроектов можно назвать следующие: 1) ни в одном из предложенных законопроектов не сформулированы четко и ясно цели национализации; 2) при принятии решения о национализации предусматривается незамедлительное уведомле-
ние об этом собственника национализируемого имущества, однако неясно, кто должен уведомлять и в какой срок; 3) судебный порядок предусмотрен только в отношении определения размера возмещения, но не по вопросу принятия решения о национализации, что явно свидетельствует о несоответствии данного положения п. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации; 4) некоторые законопроекты предусматривают порядок возмещения в виде облигаций сроком погашения 10 лет, что также не соотносится с принципом национализации — предварительного и равноценного возмещения; 5) среди оснований национализации, содержащихся в законопроектах, обращают на себя внимание такие основания, как приватизация с нарушением законодательства, которое не может являться основанием национализации, поскольку, как уже отмечалось выше, речь в данном случае идет о качественно ином правовом явлении, т. е. о деприватизации. Также в качестве основания национализации указывается установление систематического нарушения налогового законодательства, что вообще противоречит сущности национализации, так как она в данном случае будет выступать как санкция за совершение н ало гового правонарушения; 6) ни один из законопроектов не отвечает требованиям общепризнанных принципов и норм международного права, Конституции Российской Федерации. В связи с этим верной является позиция Д. Ивлиева, который считает, что принятие законопроектов в таком виде способно существенно повлиять на инвестиционный климат в стране, а также запустить механизм передела собственности [6].
П о мимо национализации как основания принудительного обращения имущества, находящегося в частной собственности, в собственность государства вызывает интерес изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Этому вопросу было посвящено большое количество трудов, однако до сих пор неясен вопрос относительно правовой природы данного явления. При подробном рассмотрении мы видим, что это правовое явление привязано к отраслям права, а именно изъятие для государственных нужд регулируется нормами Земельного Кодекса РФ, гл. 17 части первой Гражданского Кодекса РФ,
Жилищным кодексом РФ и другими нормативно-правовыми актами. Причем одна и та же группа отношений, связанных с изъятием, регулируется нормами земельного, гражданского и жилищного законодательства по-разному [7].
Дискуссионным остается вопрос о соотношении таких понятий, как «нациоанализация» и «изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд». Анализ данных понятий говорит об их сходстве по цели осуществления — удовлетворение государственных нужд. Можно согласиться с мнением Г. И. Андреевой, согласно которому понятие «государственные нужды» должно быть истолковано законодателем максимально узко, поскольку конституционная защита права собственности направлена на минимизацию возможных ограничений и изъятий имущества [8].
По мнению Е. А. Конюх, под государственными (муниципальными) нуждами следует понимать определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями [9]. В. А. Евстегнеев считает, что «государственные и муниципальные нужды» могут включать не только публичные потребности, но и частно-хозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников [10]. С такой точкой зрения не согласна С. А. Странцо-ва, которая считает, что увеличение перечня оснований изъятия будет притеснять (ущемлять) принцип неприкосновенности частной собственности либо приведет к чиновничьему произволу [11].
На наш взгляд, понятие «государственные нужды» должно быть законодательно определено и находиться в границах, обозначенных п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод об отнесении изъятия земельных участков для государственных нужд, к случаям национализации исходя из их общей цели — удовлетворение государственных нужд, и по наступлению юридического результата — возникновение права собственности на имущество у государства. Аналогичной точки зрения придерживаются С. В. Орлов и М. А. Кислякова. Исследуя правовое регулирование порядка изъятия имуще-
ства для государственных и муниципальных нужд, они приходят к выводу о том, что создается такая ситуация, при которой, по сути, один и тот же процесс может регулироваться по-разному, т. к. национализация является не чем иным, как изъятием имущества для государственных нужд [12].
Что же касается изъятия земельных участков для муниципальных нужд, то можно отметить несколько противоречий. Согласно Конституции Российской Федерации принудительное отчуждение имущества осуществляется именно для государственных нужд. В связи чем Г. Н. Андреева верно замечает, что поскольку конституционная защита права собственности направлена на минимизацию возможных ограничений и изъятий имущества, данное конституционное понятие должно быть истолковано законодателем максимально узко, то это означает, что Конституция не допускает изъятия имущества для муниципальных нужд [9, с. 5]. Также существует некоторый пробел в ГК РФ относительно изъятия для муниципальных нужд. Пункт 1 ст. 279 определяет, что в зависимости о того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, однако в п. 2 этой же статьи среди органов, имеющих право применять решение об изъятии земельного участка, органы муниципальной власти не указываются. Таким образом, стоит согласиться с мнениями С. В. Орлова и М. А. Кисляковой о том, что сама возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд ставится под сомнение из-за отсутствия механизма такого изъятия [13, с. 44]. Ну и, конечно, неуместным в данном случае я в ляется употребление некоторыми авторами такого термина, как «муниципализация» (по мнению В. А. Белова, обращение в муниципальную собственность имущества, находящегося в собственно-ст и граждан и юридических лиц, является не чем иным, как муниципализацией).
Та ким образом, подводя итог вышеизложенному, мы можем сделать ряд выводов: 1) целесообразна систематизация всех случаев обращения частной собственности в собственность государства и выведение единого понятия, объединяющего все возможные случаи обращения частной собст-
венности в государственную, например «экспроприация»; 2) необходимо принятие рамочного закона о национализации, в котором должно быть сформулировано четкое понятие данного процесса и закреплен исчерпывающий перечень оснований для ее осуществления, а также определяю-
щий порядок, сроки и характер возмещения собственникам стоимости национализируемого имущества и иных убытков; 3) особенности национализации конкретных объектов должны определяться в отраслевом законодательстве, учитывающем их специфические свойства.
Список библиографических ссылок
1. Макарчук Н. В. Формы принудительного отчуждения имущества для государственных нужд и их место в системе оснований принудительного прекращения права собственности // Право и жизнь. 2007. № 115 (10). С. 16.
2. Белов В. А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность // Законодательство. 1999. № 2, 3.
3. Щербина М. В. Международно-правовые вопросы национализации и защиты частной собственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 10.
4. Дорофеева Ю. А. Национализация: вопросы международного частного права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
5. Губин Е. П. Национализация как инструмент государственного регулирования рыночной экономики // Рос. судья. 2005. № 2. С. 44
6. Ивлиев Д. И вновь о национализации // Эж-Юрист. 2003. № 14.
7. Дихтяр А. И. Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: соотношение норм Гражданского и Земельного кодексов // Юрид. мир. 2007. № 2.
8. Андреева Г. Н. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в Российской Федерации как публично-правовой институт: некоторые теоретико-методологические аспекты правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 6.
9. Конюх Е. А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Журнал рос. права. 2006. № 1.
10. Евстегнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал рос. права. 2004. № 8.
11. Странцова С. А. Пробелы правового регулирования изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Вестник Омского университета. Сер.: Право. 2008. № 3.
12. Орлов С. В., Кислякова М. А. Правовое регулирование порядка изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации // Недвижимость. 2003. № 7. С. 45.
© О. Л. Алтенгова, 2011
