CC BY
76Национализация
как конституционный фантом*
Владимир Мазаев
В статье характеризуется понятие национализации, отмечается его правовая неопределенность, выделяются конституционно-правовые аспекты национализации, отмечаются фактические проявления национализации в России, анализируются проблемы принятия закона о национализации. Также обосновываются необходимость принятия закона о национализации и предложения по его концепции.
^ Национализация; приватизация; обращение в государственную собственность; изъятие имущества для государственных нужд; предварительное и справедливое возмещение; право частной собственности; суверенные права государства; общественное благо; публичная собственность
«Потерянное» понятие
В российской Конституции отсутствует понятие национализации и основные характеристики этого института. Общее нормативное представление о национализации установлено в Гражданском кодексе Российской Федерации1 (далее — ГК РФ).
В соответствии с частью 2 статьи 235 ГК РФ под национализацией понимается возмездное «обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц». Исходя из положений части 2 статьи 235 ГК РФ, национализация относится к одной из форм прекращения права собственности наряду с приватизацией. При этом предполагается развитие правового регулирования обоих институтов на основании законов.
Однако в плане последующего правового регулирования приватизации «повезло» больше.
* В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта «На пути к конкурентному правопорядку», выполненного в рамках Программы «Научный фонд НИу ВшЭ» в 2013 году, грант № 12-05-0006.
Во-первых, в ГК РФ была включена специальная норма о приоритете приватизационного законодательства перед нормами гражданского законодательства: согласно части 2 статьи 217 ГК РФ при приватизации нормы ГК РФ «применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное».
Во-вторых, исторически были приняты три базовых закона о приватизации, а на данный момент действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»2.
В-третьих, создана действующая система приватизационного процесса.
Национализации в законодательстве уделено меньше внимания, что выражается в том, что, во-первых, предусмотренный ГК РФ закон о национализации не принят3, соответственно, понятие «национализация» не имеет конкретного правового содержания, во-вторых, официально процесс национализации в России отсутствует, не признается.
Представители правовой и экономической наук по-разному представляют национализацию. Дефиниции рознятся и в юридической науке, ведь даже у цивилистов нет однозначного подхода к содержанию категории «на-
ционализация». В научной литературе также отмечается, что сегодня отсутствует легальное развернутое определение понятия «национализация», не разработаны его признаки, нет ясного представления об основаниях и процедуре проведения национализации4.
При этом даже если рассматривать национализацию как основание прекращения права частной собственности в пользу государства на возмездной основе, то, несмотря на данное определение в ГК РФ, и в теории, и в практике остаются без ответа ряд важнейших вопросов5. Например, является ли национализация действием принудительным, каковы цели и пределы национализации, что подразумевается под национализируемым имуществом, кто и в какой форме принимает решения о национализации, какова роль суда в процессе национализации?
Представляется, что одной из причин недосказанности, узости правового содержания национализации является то, что оно закреплено в гражданском законодательстве только как один из способов прекращения права собственности.
Нельзя не отметить, что не только национализация, но и ряд иных важнейших правовых институтов установления и регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной собственности (публичной собственности), в том числе статус субъектов и объектов публичной собственности, понятие «приватизация», закрепляются в нормах ГК РФ. Вместе с тем согласно части 1 статьи 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. При этом вопросы участия государства как главного хозяйственника и суверена в экономических отношениях, определения публичной собственности как общего блага и экономической основы деятельности органов публичной власти, распределения ее по уровням власти, установления целей и критериев ее использования и т. п. относятся к другому уровню правового регулирования — публично-правовому, а именно — конституционно-правовому. Несмотря на то что в ГК РФ упоминается понятие «национализация», однако это не сфера отношений, где частноправовое регулирование дополняется публично-правовым. Глав-
ной и преобладающей здесь является сфера публично-правовых отношений6.
Конституционные аспекты национализации
Сложность подхода к национализации обусловлена многоплановостью социально-политической природы данного явления.
В национализации сочетаются публичные и частные аспекты. К публичным аспектам можно отнести свойства национализации, во-первых, как инструмента экономической политики, в том числе поддержания перспективных отраслей национального производства, стабилизации экономического развития в условиях кризиса; во-вторых, как способа решения задач социальной политики, экономической безопасности и обороны страны.
Чаще всего национализация используется как способ решения текущих государственных задач, связанных с общими интересами населения и государственными потребностями. Национализация также может быть использована как инструмент эффективного политического моделирования в рамках существующего конституционного строя7. Так, расширение государственного сектора за счет частного может приводить к доминированию государственных начал в ключевых отраслях и во всей рыночной экономике страны. А в условиях чрезмерного огосударствления собственности появляются все условия огосударствления общества, монополизации политической власти государственной бюрократией.
В этой связи характерен пример приватизации в России. Приватизация — вторая сторона медали экономической политики по изменению форм собственности в целях достижения необходимого баланса частного и публичного в экономике. Приватизация, как и национализация, также не является официальной конституционной категорией. Вместе с тем массовая приватизация в 1992—1994 годах сыграла основную роль в социально-экономическом переустройстве российского общества. Она явилась основным инструментом новой политической власти. Ее характер и результаты предопределили качество существующей сегодня экономики и государственной власти, многие издержки и проблемы конституционного строя8.
Частные аспекты национализации обращены к важнейшим экономическим правам человека — праву частной собственности и свободе экономической деятельности. Национализация — это ограничение, вторжение в частную собственность и, как результат, изъятие частной собственности в пользу государства. При этом изъятие полагается возмездное, что предполагает ограничение и публичной собственности в пользу частной. Этот процесс двустороннего изъятия предполагает нахождение компромисса между частным и публичным интересом в рамках конституционно-правовых механизмов.
Конституционно-правовой смысл национализации выражается в двух ее свойствах. Первое свойство основано на особом способе перераспределения собственности в общественных интересах. Второе свойство выражено в том, что национализация является формой защиты права частной собственности от произвола публичной власти. По поводу второго свойства национализации Б. Н. Чичерин писал: «Еще Локк выводил государство из потребности сохранения собственности и отрицал у него право выходить за пределы предоставленной ему с этой целью власти»9. Эта дуалистическая природа национализации предопределяет сложность правового регулирования данного института.
С одной стороны, национализация в цивилизованном государстве становится средством, призванным обеспечить интересы всего общества посредством имущества отдельных лиц. С другой стороны, общество и государство обязаны возместить собственнику стоимость и убытки за утраченное имущество10.
Таким образом, в национализации находит сочетание действенный инструмент достижения публичного интереса в сфере экономики и одновременно форма защиты права частной собственности. По сути, в национализации заложена конституционная коллизия базовых конституционных ценностей — экономической свободы человека и суверенной воли государства, что предполагает конституционно-правовой уровень закрепления природы и места национализации, ее основных принципов.
Конституционные рамки обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, являются достаточно широкими. В соответствии с частью 3 статьи 35 Кон-
ституции РФ «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
В Конституции РФ, как и в ГК РФ, устанавливается исключительный характер такого способа перераспределения имущества. Этот способ имеет три важнейших признака: во-первых, он может быть основан только на законодательном решении вопроса об отчуждении имущества в государственную собственность; во-вторых, его осуществление возможно на условиях предварительного и равноценного возмещения стоимости имущества и убытков, причиненных таким отчуждением; в-третьих, в этом процессе должен участвовать суд.
Указанная конституционная формула предусматривает общий конституционный принцип возможного принудительного отчуждения имущества для государственных нужд. Этот принцип относится к различным основаниям принудительного прекращения права собственности, в том числе и к национализации, в той части, в которой она осуществляется принудительно.
При этом к рассмотренным конституционным положениям также имеется немало вопросов. Например, что означает императивное требование о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда»? Согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ федеральным законом можно ограничивать конституционное право на частную собственность, то есть принудительно изымать частное имущество в государственную собственность (начиная от налогов и сборов, заканчивая реквизицией, выкупом бесхозяйственно содержимых домашних животных и т. п.). Или как однозначно истолковать и, главное, выполнить требование о предварительном возмещении собственнику стоимости имущества и других убытков?
В подавляющем большинстве конституций стран с рыночной экономикой допускается изъятие собственности в общественных интересах. В зависимости от масштабов и задач такого изъятия выделяются две основные группы конституционно-правовых норм.
Первую группу составляют нормы, рассчитанные на решение общественных задач
на уровне экономического развития отдельных регионов, местностей (градостроение, строительство дорог, мостов и т. п.). Вторую группу составляют нормы, рассчитанные на национализацию в масштабах всей государственной экономики или ее отдельных отраслей11.
При этом гарантии права собственности в большинстве конституций представлены четырьмя элементами. Во-первых, процедура изъятия должна быть основана на специальном законе; во-вторых, решение об изъятии может быть обосновано только общественным интересом; в-третьих, изъятию должно предшествовать предварительное возмещение, которое выражается в предварительном установлении критериев справедливости возмещения и возможности обжаловать решения административных органов по данному вопросу; в-четвертых, закрепляется возможность судебного обжалования решения данного вопроса12.
В иностранных государствах по-разному представлена правовая база законодательства о национализации. Например, во Франции существует Кодекс об экспроприации, в ФРГ имеется ряд законодательных актов (общего и специального характера) об изъятии того или иного имущества, в Англии правовую основу этого вопроса составляет ряд специальных актов, в том числе Акт о национализации угольной промышленности (1946), Акт о Банке Англии (1946), Акт о национализации железной и стальной промышленности (1951) и др.13 В США согласно Пятой поправке к Конституции «ни одно лицо не должно лишаться собственности без должной правовой процедуры; частная собственность не должна изыматься для общественных нужд без справедливого вознаграждения»14. При оценке принятия решений об основаниях изъятия частного имущества преобладающее значение имеет судебная практика, свободное усмотрение американских судей15.
В зарубежном конституционном законодательстве более определенно формулируются основания обращения имущества в публичную собственность. Например, в абзаце 3 статьи 14 Основного закона ФРГ предусматривается, что отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего харак-
тер и размеры возмещения. Размеры возмещения определяются со справедливым учетом интересов общества и затронутых лиц. В абзаце 2 § 13 Конституции Венгерской Республики 1949 года экспроприация собственности допускается только как исключение и исходя из общественных интересов, в случаях и способом, установленных законами, при полной, безусловной и немедленной компенсации. В части 4 статьи 42 Конституции Итальянской Республики закрепляется, что в установленных законом случаях частная собственность может быть отчуждена в общих интересах при условии выплаты компенсации. В пункте 2 статьи 62 Конституции Португальской Республики предусматривается, что реквизиция и экспроприация в общественных интересах могут быть осуществлены только на основании закона и при условии справедливого вознаграждения16.
Следует особо выделить в зарубежных конституциях определение целей национализации через общественные интересы, общественное благо17.
Исходя из изложенного, отметим, что зарубежный конституционный опыт отражает регулирование основных вопросов национализации на конституционно-правовом уровне. В российском конституционном законодательстве этот вопрос не получил должной конкретизации, что, по нашему мнению, связано с «конституционными страхами» социалистического прошлого. Нет опасного понятия — нет самой проблемы. Однако считаем, что в настоящее время от этих «страхов» следует избавляться.
Национализация как реальность: три источника проявления
При отсутствии законодательной базы национализация в России реально осуществляет-
ся18.
Следует оговориться, что под национализацией в данном контексте мы понимаем фактическое обращение (приобретение) имущества частных собственников государством. При этом такой признак национализации как «обращение в государственную собственность» экономистами понимается более широко, чем юристами. Это выражается в том, что государственный сектор в экономике рассматривается шире, чем перечень государ-
ственных предприятий и организаций. В государственный сектор попадают, кроме государственных унитарных предприятий и учреждений, также хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся в государственной собственности и хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики19. Кроме того, государственная экспансия в экономику осуществляется через такие организационно-правовые формы как государственные корпорации, государственные компании, иные хозяйствующие субъекты с особым правовым статусом, например статусом единого хозяйствующего субъекта, которым обладает ОАО «Российские железные дороги» согласно статье 2 Федерального закона от 27 февраля 2003 года № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»20.
Проявление национализации в реальности можно наблюдать в трех источниках: административной практике по вопросам экономической политики; законодательной деятельности; судебной практике.
В практике исполнительной власти фактические элементы национализации происходят в общем русле расширения государственного участия в экономике, государственного сектора, расширения различных способов государственного воздействия на промышленный и финансовый капитал. По мнению аналитиков, основанному на официальных данных и собственных оценках, госсектор в экономике России существенно расширился. Например, по оценкам Европейского банка реконструкции и развития, к 2009 году доля госсектора российской экономики во внутреннем валовом продукте возросла с 30 до 35 %. К началу 2008 года «глубина концентрации собственности» в руках государства в рамках базы «Эксперт-400» составила примерно 40—45 %, а в 2009 году этот показатель оценивался в пределах 50 %21. По данным Минэкономразвития, доля государственного сектора в экономике страны достигает 50 % ВВП. По данным исследования аналитиков банка «BNP Paribas», в ключевой для страны отрасли, нефтедобыче, госкомпаниям принадлежит 40—45 %, в банковском секторе —
49 %, в транспортном — 73 %. По информации Росстата, доля госсектора в услугах связи в 2012 году составляла 13,8 %, в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды - 25,8 % (в 2009 году - 14 %). Существенно увеличилась доля госсектора в добыче полезных ископаемых — до 16,5 % в 2012 году (в 2009—2010 годах — 10—11 %)22.
Показательно, в российских средствах массовой информации в качестве примеров фактических актов национализации приводятся следующие эпизоды.
2000—2001 — передача акций ОРТ (аббревиатура ОАО «Общественное российское телевидение», сегодня переименовано в ОАО «Первый канал». — Примеч. ред.) Б. Березовским государству за $175 млн (по заявлению Б. Березовского, сделанному в ходе лондонского суда); 2001 — захват медиагруппы «Медиамост» «Газпромом»; 2004 — приобретение «Роснефтью» 76,79 % акций (100 % голосующих акций) «Юганскнефтегаза» за $9,3 млрд через посредство подставной фирмы ООО «Байкалфинансгрупп». 2005 — формальная национализация «Газпрома»: «Роснефтегаз» за счет кредита зарубежных банков (в сумме $7,6 млрд) купил у дочерних компаний «Газпрома» 10,74 % акций концерна. С национализацией «Газпрома» оказались национализированы НК «Славнефть», «Газпромбанк»; 2005, октябрь — 72,6 % акций «Сибирской нефтяной компании» («Сибнефть») было приобретено группой «Газпром» у «Millhouse Capital» (структура, принадлежащая Роману Абрамовичу) за $13,1 млрд; 2008 — выкуп государственным ВЭБом 98 % акций «Связь-Банка» за 5 тыс. рублей с последующим размещением в ВЭБе $2,5 млрд депозита ЦБРФ и получением от государства 142 млрд рублей на его санацию; 2011 — приобретение ВТБ миноритарных пакетов «Банка Москвы». Общая стоимость: 258 млрд рублей минус пакет г. Москвы; 2011 — покупка Сбербанком «Тройки Диалога» примерно за $1 млрд. Косвенным результатом сделки стала национализация «АвтоВАЗа» — восстановление более 50 % собственности государством и др.23
В отсутствие адекватного правового решения задач национализации, по мнению ряда экспертов, государство использует набор различных методов государственного присвоения частных активов (национализации),
включая не совсем правовые, не вполне справедливые и не вполне открытые для общества, такие как: давление правоохранительных органов — возбуждение уголовного дела, арест руководителей (дело ОРТ, «Ме-диамоста», «Связь-Банка»); предъявление налоговых претензий (дело «Медиамоста», ЮКОСа, «Банка Москвы»); использование кризисов и покупка по символической цене с последующей господдержкой либо установлением госконтроля («Кит-финанс», «Связь-Банк», «Глобэкс»); организация финансовых ловушек и покупка по символической цене («Гута-Банк», «Донстрой»); косвенная национализация — дело «Газпрома» (косвенная национализация «Славнефти», «Газпромбанка» и др.); финансовое усиление госкомпаний (народные IPO, массированная поддержка во время последнего кризиса) и т. д.24
Формально юридически подобные экономические методы в полной мере нельзя назвать национализацией. Но их совокупность отражает существующую государственную потребность в национализации как инструменте социально-экономического развития и проблемы существующей административной практики в этой области. В ряду данных проблем стоит отметить выход за конституционные барьеры, защищающие сферу частной собственности как основу экономической конституции страны, а также использование способов, подменяющих конституционную суть правовых конструкций изъятия имущества для общественных целей.
Реальность процесса национализации видна и в законодательных актах последних лет. Разновидностью отчуждения имущества для государственных нужд (родственными национализации) являются такие институты, как выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ) и отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (ст. 239 ГК РФ). Общая процедура изъятия земельных участков для публичных нужд регламентирована статьями 279-283 ГК РФ, статьями 49, 55, 57, 63 Земельного кодекса РФ25 и отличается сложностью и длительностью процесса.
В целях решения задач реализации крупных федеральных проектов законодатель пошел по пути принятия ряда законов, существенно упрощающих данную процедуру и условия изъятия частной собственности в соб-
ственность государства. На сегодняшний день принято четыре таких акта: Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 43-Ф3 «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»26, Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 310-Ф3 «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралим-пийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»27, Федеральный закон от 8 мая 2009 года № 93-Ф3 «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»28 и Федеральный закон от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»29. В указанных законах более детально регламентируется и в то же время упрощается процедура изъятия собственности и прекращения иных вещных прав, сокращаются сроки реализации изъятия земельных участков и прекращения прав собственности на изымаемое недвижимое имущество. Несомненно, что это «скороспелое» законодательство имеет ряд позиций, требующих оценки на предмет соответствия конституционной защите права собственности. Но в данном случае положительным является то, что появилась объемная законодательная база по порядку перехода частного имущества в государственную собственность. Это создает возможность более основательного научного и практического анализа проблем национализации.
Судебная практика Конституционного Суда РФ также накопила определенный багаж по вопросам защиты прав собственников при изъятии имущества для государственных
нужд. Нарушения конституционных норм в законодательстве и практике досудебного и внесудебного изъятия имущества (чрезмерные налоговые выплаты, административные штрафы, конфискация предметов контрабанды и т. д.) существовали ранее и продолжают существовать в настоящее время.
Принципиальным по вопросу ограничения права собственности является Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года № 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой поли-ции»30. В указанном решении Конституционный Суд РФ подтвердил, что «право частной собственности не является абсолютным», «оно может быть ограничено федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
В ряде своих решений Конституционный Суд РФ выработал правовые позиции по защите от незаконных или необоснованных изъятий имущества, нарушения права собственности. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года № 24-П31 отмечено, что повторное взыскание с добросовестного налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов (бесспорное списание средств путем выставления на инкассо платежных поручений) нарушает часть 3 статьи 35 Конституции. «Взыскиваемые суммы в таком случае не являются недоимкой, поскольку конституционная обязанность считается исполненной в тот момент, когда изъятие части имущества добросовестного налогоплательщика в рамках публично-правовых отношений фактически произошло». «Толкование пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", предусматривающего, что "обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога", должно осуществляться с учетом взаимосвязанных конституционных положений»32.
Таким образом, национализация в России фактически осуществляется, имеет определенную нормативную базу и практику адми-
нистративного и судебного применения. Вместе с тем правовые контуры этого процесса в полной мере не конкретизированы и не обеспечены конституционно-правовым уровнем регулирования.
Нужен ли закон о национализации?
Существует мнение, что ни законодатели, ни исполнительная власть не заинтересованы в законе о национализации, он не будет востребован на данной стадии развития экономики и российского общества33. На наш взгляд, такой закон необходим для современного рыночного хозяйства в рамках правового демократического государства. С учетом российских условий решение о принятии названного акта требует ряда оговорок.
Первое. Национализация в России может иметь достаточный потенциал для существенного корректирования сегодняшней экономической основы как в сторону оптимизации экономических отношений и форм собственности, так и в сторону огосударствления экономики, возврата к старым социальным постулатам. Вопрос в том, каким содержанием может быть наполнен механизм национализации. Российский законодатель отклонил 18 законопроектов о национализации, не приняв ни одного34. Это показывает сложность политического выбора концепции закона. Все множество внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов законов о национализации можно объединить в три основные модели.
Первая (социальная) сводится к тому, что национализация рассматривается как средство ограничения олигархического капитала, восстановления социальной справедливости, нарушенной в процессе массовой приватиза-ции35.
Вторая (государственная, технологическая) модель рассматривает национализацию как инструмент обеспечения экономических задач государства путем перераспределения экономических ресурсов.
Третья (либеральная) модель представляет национализацию как способ ограничения вмешательства государства в перераспределение собственности, как средство защиты частной собственности от притязаний публичного интереса. На наш взгляд, при разработке концепции национализации следует
учитывать элементы всех названных моделей.
Второе. В России существует правовой институт национализации, но не имеется законодательного механизма его осуществления. Поэтому государство использует квазиправовые или косвенные правовые конструкции для достижения фактических целей национализации: поставить под контроль стратегические отрасли производства (сырьевую, атомную, авиационную), обеспечить конкурентоспособность отдельных направлений национальной промышленности (судостроение) и т. п. При этом можно спорить, насколько оправдано присвоение государством ряда ключевых объектов экономики. По всей видимости, условия «мутной», непрозрачной национализации более подходят для свободного маневра исполнительной власти по перераспределению и преобразованию права собственности. Но в этом и содержится опасность для правовой системы государства в целом, прежде всего для системы конституционных ценностей. Закон о национализации поможет укреплению каркаса правового государства.
Третье. Национализацию обычно представляют как приращение общественного блага в виде государственной собственности. Но на самом деле национализация есть очень затратное мероприятие. В процессе обращения (присвоения) частного имущества государство должно обеспечить равноценное возмещение стоимости имущества и убытков. Это может стать серьезным ударом по государственному бюджету. Кроме того, приобретенное имущество необходимо содержать и вкладывать в него большие инвестиции. То есть национализация предполагает корреспондирующую приватизацию значительной части публичной собственности. Возникает вопрос: если приватизация имеет хорошо разработанный правовой механизм, особый статус субъектов принятия решений (парламент, президент, правительство), повышенный уровень открытости и гласности проведения, развитый контрольный механизм, то почему национализация этим не обеспечена? Применительно к приватизации, это объясняется особой значимостью распоряжения публичной собственностью как общественным благом. Национализация также должна иметь аналогичный политико-правовой ме-
ханизм, нацеленный на повышенную защиту и адекватное распоряжение государственной собственностью.
Концепция проекта закона о национализации
В целях совершенствования правового регулирования института национализации в России стоит предложить следующую концептуальную модель проекта федерального закона.
Основными задачами предполагаемого федерального закона «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в государственную собственность (национализации)» являются определение четких принципов и оснований национализации, обеспечение гарантий защиты прав физических и юридических лиц при проведении национализации, определение целей и объектов национализации.
Наиболее точно цели национализации обозначены в конституционном законодательстве, так как ограничивают свободу усмотрения чиновников и иных представителей публичных властей. На наш взгляд, сведение целей национализации только к государственным нуждам или государственным потребностям, что предлагается в ряде проектов федерального закона «О национализации», внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания РФ36, ограничивает природу и содержание национализации рамками только государственных потребностей. Общественное благо, общественные интересы в качестве целей национализации характеризуют национализацию, во-первых, как более качественное явление, природа которого связана не только с нуждами органов государства, но с обеспечением интересов общества; во-вторых, указанные цели менее формализованы и привязаны к ведомственным формулировкам исполнительной власти, что ориентирует законодателя на исключительность каждого конкретного случая национализации отдельных объектов.
Основания национализации (критерии выбора объектов). Для российских условий этот вопрос требует законодательного урегулирования. В противном случае все сведется к устоявшейся в приватизационном процессе схеме выделения стратегических предприятий, список которых утверждает Пре-
зидент РФ по представлению Правительства РФ. Выделение объектов национализации также может быть отдано на откуп исполнительной власти и Президента РФ без должной доли публичности в оценке критериев данного отнесения. В законе должен быть установлен перечень критериев выбора объектов для национализации и, возможно, рамочный список хозяйственных объектов, которые могут быть национализированы при определенных условиях.
Объем правовой регламентации национализации. Национализация в нормально функционирующей экономике является инструментом экстраординарного вмешательства. Поэтому в качестве основной нормативной базы национализации следует принимать и использовать закон общего характера и ряд специальных законов. Так, например, должен приниматься специальный закон о каждом отдельном объекте, который обладает ключевыми позициями на определенном рынке товаров или в отдельных отраслях или стоимостью свыше 50—100 млн долларов37.
Справедливое возмещение стоимости имущества. Необходимо законодательное установление критериев справедливости возмещения и возможности обжаловать решения исполнительных органов по данному вопросу.
Защита интересов публичной собственности. Создание условий для открыто -го, гласного обсуждения планируемой национализации тех или иных объектов (по ряду объектов возможно обсуждение с выявлением мнения населения). Создание гарантий адекватной оценки национализируемого объекта, фиксирование его цены от произвола рынка в процессе национализации, расширение форм государственного и общественного контроля над процедурой национализации.
Уровни национализации. Субъекты Российской Федерации обладают имуществом на праве собственности и отвечают за социально-экономическую политику на своей территории. Согласно конституционной логике федерализма они вправе осуществлять национализацию на своем уровне. При этом по аналогии с федеральным законодательством о приватизации субъекты Российской Федерации могут принимать региональные законы о порядке национализации имущества на основании федерального законодательного акта
общего характера. По вопросу национализации отдельных имущественных объектов должны приниматься специальные законы субъектов Российской Федерации.
Мазаев Владимир Дмитриевич — доктор юридических наук, профессор НИУ «Высшая школа экономики».
1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
2 Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251.
3 В ряде федеральных законов встречается категория «национализация», но без определения ее содержания. Например: Федеральный закон от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3493; Федеральный закон от 8 января 1998 года № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 226.
4 Подробнее о различных подходах к определению национализации см.: Коновалов А. И. Национализация имущества: Проблемы правового регулирования: Монография. М.: Юнити-Дана; Закон и право. 2012. С. 7—9.
5 Следует отметить, что в европейской научной литературе национализацию понимают достаточно широко. Например, согласно энциклопедическому словарю Габлера, национализация — это «отчуждение или передача имущества частных лиц в собственность государства. Может осуществляться безвозмездно на основании государственных актов или посредством выкупа имущества компаний, фирм, домашних хозяйств» / Экономика и право: Энциклопедический словарь Габлера: Пер. с нем. / Под ред. А. П. Горкина. М.: Большая Российская энциклопедия, 1998. С. 109.
6 См.: Губин Е. П. Национализация как инструмент государственного регулирования рыноч-
ной экономики // Российский судья. 2005. № 2. С. 42-46.
7 В данном случае речь идет не об экспроприации (принудительном безвозмездном обращении частной собственности в государственную), а о возмездном принудительном обращении частной собственности в собственность государства.
8 По мнению О. Е. Кутафина, несправедливость проведенной приватизации породила основные проблемы построения конституционного, правового государства. Об этом см.: Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 342.
9 Чичерин Б. Собственность и государство. Кн. III: Государство. М.: Тип. П. И. Брискорн, 1883. С. 197.
10 См.: Дорофеева Ю. А. Национализация: вопросы международного частного права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 2.
11 См.: Андреева Г.Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 170— 171.
12 См.: Там же. С. 171.
13 См.: АндрееваГ.Н. Указ. соч. С. 172-173; Коновалов А.И. Указ. соч. С. 49-52.
14 Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2006. Т. 1: Северная и Центральная Америка. С. 820.
15 См.: Сырунина Т. Конституционные гарантии права собственности при изъятии имущества для публичных нужд: экономический анализ (на примере судебной практики США) // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 5 (72). С. 25-38, 29-31.
16 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 2. С. 767.
17 См.: Дорофеева Ю. А. Указ. соч. С. 1.
18 См., например: Дмитриев М. Э. В защиту национализации // Коммерсантъ. 2006. 30 января. С. 8.
19 См.: Постановление Правительства РФ от 4 января 1999 года № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 2. Ст. 304.
20 Федеральный закон от 27 февраля 2003 года № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 9. Ст. 805.
21 См.: Радыгин А., Симачев Ю., Энтов Р. Государство и разгосударствление: риски и ограничения «новой приватизационной политики» // Вопросы экономики. 2011. № 9. С. 14.
22 См.: Токарева А. Госсектор в экономике России // Коммерсантъ Власть. 2013. № 27 (http:// www.kommersant.ru/doc/2233355/print); Родионов Д. Доля экономики: половина под государством // Экономика и жизнь. 2012. № 44 (http://www.eg-online.ru/article/194147/).
23 См.: Михайлов А. Путинская национализация России (http://www.gazeta.ru/column/mikhailov/ 3963429.shtml).
24 См.: Михайлов А. Указ. соч.; Коновалов А. И. Указ. соч. С. 145-150.
25 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
26 Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1651.
27 Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралим-пийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6071.
28 Федеральный закон от 8 мая 2009 года № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 19. Ст. 2283.
29 Федеральный закон от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные за-
конодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 23. Ст. 2866.
30 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 года № 20-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 5.
31 В настоящее время закон утратил силу.
32 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года № 24-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. № 1.
33 См.: Коновалов А.И. Указ. соч. С. 150.
34 С 1997 по 2011 год в Государственную Думу Федерального Собрания РФ было внесено 18 законопроектов по вопросам национализации. К числу этих законопроектов относятся проекты национализации отдельных объектов имущества, например «О национализации РАО ЕЭС России» (законопроект № 97801402-2), «О национализации РАО Газпром» (законопроект № 97801403-2), «О национализации кредитных организаций (коммерческих банков)» (законопроект № 98077114-2). Но в основном представлены проекты о национализации как общем инструменте экономической политики, например «Об обращении имущества в собственность Российской Федерации (национализации)» (законопроект № 98093726-2), «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)» (законопроект № 342362-3). Подробнее см.: duma.gov.ru/systems/law/?пame.
35 Например, см.: проект федерального закона «О национализации имущества юридических и физических лиц, отчужденного из государственной или муниципальной собственности в процессе приватизации» (законопроект № 294272-3) (http://www.duma.gov.ru/systems/law/?пame).
36 Например, см. проекты федеральных законов: «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)» (законопроект № 317178-3) — «для удовлетворения потребности Российской Федерации в продукции (работах, услугах)»; «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)» (законопроект № 311559-3) — «для удовлетворения ее потребности в продукции (работах, услугах)» (http://www.duma.gov.ru/systems/ law/?name).
37 Следует отметить, что российский законодатель имеет опыт принятия решений в форме закона по вопросу отчуждения отдельных наиболее важных объектов публичного имущества. Например, согласно статье 7 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251) акции ОАО «Газпром», РАО «Единая энергетическая система России» и др. включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании федерального закона.
