CC BY
146УДК 321
ffh
"Г
Валерий Валерьевич ЧУГАЕВ,
старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск)
wigi7@mail.ru
Владимир Валентинович КОЖЕВНИКОВ,
профессор кафедры теории и истории государства и права Юридического факультета Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского, доктор юридических наук, профессор
kta6973@rambler.ru
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СТРУКТУРЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
TO THE ISSUE ABOUT THE MEANING AND STRUCTURE OF THE LEGAL STATUS FOR THE HEAD OF THE STATE
Статья посвящена анализу точек зрения различных авторов в определении понятия и структуры правового статуса главы государства. Отдельное внимание уделяется таким элементам правового статуса, как полномочия главы государства и особая их разновидность - дискреционные полномочия и порядок наделения полномочиями.
The article deals with analysis of different authors' viewpoints concerning such important issues as determining the meaning and structure of legal status for the head of the state. Special attention is paid to such elements of the legal status as powers of the head of the state and their special variety -discretionary power and order for granting the power.
Ключевые слова: глава государства, правовой статус, полномочия, должностное лицо, дискреционные полномочия, функции, механизм реализации.
Keywords: the head of the state, legal status, power, an official, discretionary power, functions, mechanism of realization.
Определение понятия и структурных элементов статуса главы государства, на наш взгляд, существенны для теории права и государства. Определение понятия "статус главы государства" и содержание его структурных элементов позволяют определить институциональные особенности и место главы государства не только в системе правовых и политических отношений, но и в системе всех общественных отношений.
Что касается понятия "'правовой статус", то, в отличие от подходов к его структуре, в юридической литературе прослеживается достаточно общая позиция. Так, статус (от лат. status - состояние, положение; англ. status) - правовое положение гражданина, юридического лица, государства, отдельной территории, характеризующееся совокупностью предусмотренных законодательством прав и обязанностей, а также льгот и преимуществ. [14, с. 818]
Дискуссионная трибуна соискателей ^Щр - ученых степеней и званий еъ&ьз*-
Н.Н. Цуканов приводит такое определение: "состояние субъекта в соответствующей правовой среде, характеризующееся совокупностью его прав и обязанностей" [18, с. 63].
О.Ф. Скакун раскрывает понятие "правовой статус" как систему закрепленных в нормативных правовых актах и гарантированных государством прав, свобод, обязанностей, ответственности, в соответствии с которыми индивид как субъект права (т.е. обладающий правосубьектностью) координирует свое поведение в обществе. [1 3, с. 410]
По мнению А.В. Жильцова, правовой статус есть урегулированная правовыми нормами совокупность взаимосвязанных элементов, определяющих положение субъекта, вступающего в конкретное правоотношение. [4, с. 85]
Таким образом, содержание понятия "правовой статус" заключает в себе положение лица в обществе, определяемое правом. Особенности же специального статуса того или иного субъекта права непосредственно определяются набором и конкретным содержанием входящих в него элементов.
Содержание правового статуса личности на сегодняшний день исследовано довольно полно (С.В. Бабенко, А.А. Чепур-нов, Д.В. Петрович, Д.Д. Невирко (мл.) и др.). Выделению же элементов правового статуса субъекта, обладающего властными полномочиями, как и его видовой разновидности - главы государства, уделено, на наш взгляд, недостаточно внимания. Исключение составляют некоторые работы авторов, занимающихся проблемами конституционного (Г.Т. Ермошин, А.В. Зуйков, О.М. Ва-луева и др.) и административного права (Н.Н. Цуканов, Д.А. Черногоро-дов, А.В. Жильцов и др.).
Наиболее универсальную структуру правового статуса личности можно определить, взяв за основу позицию А.В. Безрукова. [1, с. 84] Так, правовой статус личности включает:
- правосубъектность, включающую правоспособность и дееспособность;
- права, свободы и обязанности личности;
- гражданство или иную политико-правовую связь лица с государством;
- гарантии и юридическую ответственность;
- принципы правового статуса личности.
Следует заметить, что отождествление
понятий "правовой статус личности", "правовой статус должностного лица" и тем более "правовой статус главы государства", на наш взгляд, невозможно по причине принципиального несоответствия сущности этих субъектов права. Если применительно к личности, как более широкой категории, справедливо будет утверждение о высокой степени диспозитивности содержания правового статуса, то содержание статуса должностного лица, которому государство непосредственно или в лице уполномоченных субъектов предоставляет определенные организационно-распорядительные полномочия, сохраняя за собой реальную возможность контроля их применения, подчинено разрешительному типу правового регулирования. Глава государства, имея общие признаки должностного лица, обладает уникальными свойствами, например неприкосновенностью и особым порядком привлечения к ответственности, которые определяют совершенно иное содержание элементов его правового статуса.
А. В. Жильцов в качестве одного из обязательных элементов правового статуса любого государственного органа определяет стоящие перед ним цель и задачи, которые формулируются исходя из социальных потребностей граждан и организаций и подлежат закреплению в статусном нормативном правовом акте. [4, с. 86]
Б.М. Лазарев в числе важнейших элементов правового статуса любого государственного органа выделяет его компетенцию, под которой традиционно понимается система полномочий (прав и обязанностей) этого органа, носящих внешневластный характер. [9, с. 26-27]
Д.В. Тихонов, рассматривая правовой статус с точки зрения его системного характера, выделяет три уровня элементов
правового статуса специальных субъектов. Первый уровень - исходный - включает такие элементы, как принципы, гражданство (подданство), правосубъектность, рассматриваемые как условия полноты и реализации правового статуса. Второй уровень - базовый - непосредственно состоит из субъективных прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности, сопряженных с формализацией способов их государственного обеспечения. И, наконец, третий уровень - обеспечительный -включает юридические гарантии и юридическую ответственность. [15, с. 7]
На наш взгляд, содержание правового статуса главы государства как набор его структурных элементов должно включать:
- порядок наделения полномочиями;
- функции и вытекающие из них полномочия;
- правосубъектность, как способность непосредственно участвовать в правоотношениях с целью удовлетворения своих законных интересов;
- механизм реализации полномочий [4, с. 85];
- порядок прекращения полномочий;
- порядок привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий.
Приведенный перечь структурных элементов правового статуса является в некоторой степени условным, так как на практике вопрос о содержании статуса главы государства должен решаться каждый раз конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированно-сти положения главы государства действующей конституцией и национальным законодательством, практики функционирования государственных институтов, а также особенностей личности главы государства.
Представляет особый интерес не способ наделения полномочиями (избрание, назначение или наследование), а порядок наделения (присвоения) дополнительными полномочиями, прямо не предусмотренными нормативными правовыми актами, существующими на момент вступления лица в должность.
На сегодняшний день можно сформулировать две модели наделения (присвоения) должностного лица дополнительными полномочиями:
- принятие специального акта конституционного характера, что обусловлено волей компетентного правотворческого субъекта и является формальным ограничением расширения объема полномочий главы государства;
- самостоятельное присвоение полномочий.
На наш взгляд, вторая модель представляет наибольший интерес, так как способна обеспечить в лице главы государства эффективный институт управления. И если первая модель находит отражение в парламентарных формах государственного правления, где роль главы государства прослеживается лишь в условиях политического кризиса, то вторая характерна для "сильного" президента или монарха.
В условиях активного государственного реформирования, нарастающей политической и международной напряженности не вызывает сомнения необходимость существования сильного главы государства. В связи с этим оптимальным будет использование второй из названых моделей. С целью соблюдения режима законности, на наш взгляд, должен быть соблюден ряд условий:
1 ) наличие пробела в праве, то есть данное полномочие не должно сложиться как прерогатива другого властного субъекта;
2) рациональное и обоснованное присвоение полномочий в том смысле, что это не должно создавать открытого противостояния властных субъектов; как правило, подобное присвоение должно быть одобрено представительным органом либо принято его молчаливым согласием;
3) эффективность выполнения задач, связанных с присвоенным полномочием.
Подобная модель наделения государственными полномочиями обладает большей эффективностью на первых стадиях развития системы государственного управления и при достаточном внешнем обоюдном контроле способна оптимизировать
Дискуссионная трибуна соискателей ^Щр - ученых степеней и званий
объемы распределенных полномочий среди органов государственной власти, что позволит исключить факты фиктивного выполнения возложенных обязанностей и повысить эффективность как политических, так и основанных на них юридических актов.
Результатом использования данной модели является возникновение особой разновидности полномочий главы государства - дискреционных полномочий ("скрытое полномочие должностного лица или органа государственной власти, проявляющееся, как правило, в силу умолчания "закона" [14, с. 24]). По мнению профессора В.М. Капицына, данное понятие можно раскрыть как "возможность верховной власти принимать решения об использовании полномочий в целях сохранения влияния на общественные процессы в национальных интересах, когда с точки зрения нормативной определенности и правовой связанности этих решений они могут выходить за рамки формально понимаемого права" [6, с. 2].
Таким образом, сущность дискреционных полномочий может быть определена через наличие в процессах управления обществом и государством так называемых полуправовых и полуадминистративных методов [10, с. 41], способствующих реализации политической воли, отвечающей государственным интересам. Совершение волевых актов, выходящих за рамки правового регулирования, также возможно и по мнению В.А. Малхозова: "Эксклюзивные полномочия правителя состоят в том, что обладание верховной государственной властью позволяет ему в исключительных случаях принимать решения, которые выходят за пределы установленного правопорядка" [12, с. 12]. В качестве положительной стороны данного способа управления выступает одновременное подкрепление правового регулирования скрытыми административными ресурсами.
Следует заметить, что, несмотря на наличие определенного сходства с правонарушением, дискреционные полномочия представляют, на наш взгляд, совершенно
иное государственно-правовое явление. В формальном составе дискреционных полномочий фактически отсутствует признак общественной вредности, и, несмотря на разрешительный характер деятельности органов и должностных лиц государственной власти, отсутствие данного признака не позволяет отнести данное явление к категории правонарушений. Кроме того, по мнению Г. Кельзена, такие понятия, как "право", "государство" и "политика", отстоят друг от друга, а действия власти, противоречащие тем или иным ограничениям закона, не отражаются в правовом поле, а относятся к сфере допустимого политического произвола. [7, с. 47-48]
В данном контексте "допустимый политический произвол" тесно связан с таким понятием, как легитимность. Легитимность дискреционной власти, на наш взгляд, является необходимым критерием, позволяющим отграничить дискреционные проявления от формально противоправных. Подобное условие вызывает необходимость заручаться определенной поддержкой должностного лица со стороны определенной целевой группы либо отдельных органов государственной власти, что, например, может обеспечиваться использованием системы компромиссов в иных сферах государственной деятельности.
Таким образом, можно выделить признаки, характеризующие явление дискреционной власти:
- существование в силу умолчания закона [2, с. 231], когда определенным или совокупностью нормативных правовых актов очерчен лишь общий круг полномочий управляющего субъекта без их конкретизации, либо те случаи, когда закон предусматривает определенные полномочия, не закрепляя при этом ответственность за их превышение;
- усмотрение субъекта [6, с. 3], то есть существование волевого желания должностного лица, а в нашем случае главы государства, совершать то или иное деяние;
- легитимность государственной власти [6, с. 2] - одно из основных, на наш взгляд, условий функционирования государствен-
ной власти (видимая легитимность), позволяющее облекать властное решение, не предусмотренное правом, в квазиправовую форму. Подобные действия могут неоднозначно толковаться с точки зрения законности, но в странах, использующих в качестве источника права конституционное соглашение, вполне могут облекать в правовую форму отдельные отношения. Легитимность в этом случае необходимо толковать в том смысле, что решения главы государства должны быть одобряемы лишь представительным органом власти;
- эффективность решений дискреционной власти [17, с. 24] тесно связана с явлением легитимности и на сегодняшний день воплощена в философии управления различных государств мира. Цели, достигнутые в результате принятия неправового решения, в некоторых случаях, например, когда на первый план ставятся эффективность и оперативность, позволяют облекать отдельные волеизъявления в правовую форму.
В непосредственной связи с явлением дискреционных полномочий находится механизм реализации властных полномочий, под которым следует понимать формально закрепленный или сложившийся в результате многократного повторения определенный порядок реализации предоставленных властному субъекту полномочий.
Порядок реализации большей части властных полномочий главы государства не получает законодательного оформления. Исключением является порядок реализации наиболее значимых полномочий, например порядка введения новых налогов и сборов, набора и содержания армии, отстранения или назначения некоторых должностных лиц. Другие же, как правило, оформляются молчаливым согласием представительного органа на неоднократное повторение определенных деяний главы государства или его представителей. В том же случае, когда это вызывало опасения представительного органа или носило ярко выраженный антиобщественный характер, инициировался законопроект, целью которого было установление определенного запрета.
В юридической литературе сформировался относительно общий подход к набору групп полномочий главы государства. Например, А.М. Осавелюк выделяет такие полномочия главы государства, как:
- определенные полномочия в отношении парламента, правительства, судебной власти;
- полномочия в сфере личного статуса подданных;
- полномочия в качестве высшего представителя государства за его пределами;
- полномочия в сфере безопасности. [8, с. 694-695]
По мнению В.В. Маклакова, к числу наиболее типичных групп полномочий относятся:
- представительные полномочия;
- полномочия по отношению к парламенту;
- полномочия в сфере судебной власти;
- иные полномочия. [11, с. 732-739]
В.Е. Чиркин в качестве основных полномочий главы государства выделяет:
- представительство государства внутри страны и на международной арене;
- формирование органов государства и назначение высших должностных лиц;
- защиту конституционного строя;
- полномочия, относящиеся к сфере правового статуса личности и защите прав человека и гражданина;
- координационно-арбитражные полномочия (разрешает споры между органами государственной власти, а также координирует их деятельность);
- участие в деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти. [20, с. 18]
Следует заметить, что выделение универсальных функций и властных полномочий главы государства, на наш взгляд, возможно не только в результате исследования особенностей содержания той или иной формы правления и государственного режима, но и с учетом особенностей личности главы государства.
Что касается привлечения к юридической ответственности, то это институт, зачастую лишь формально гарантирующий на-
Дискуссионная трибуна соискателей - ученых степеней и званий
личие императивного мандата главы государства. Следует сказать, что развитие данного института в большинстве наблюдается в государствах с республиканской формой правления и представляет собой определенным образом выраженное волеизъявление представительного органа, связанное с отрешением от должности главы государства в связи с совершением им тяжкого преступления. Основной целью является обеспечение возможности привлечения высшего должностного лица к уголовной ответственности. Диспозитивная конструкция правовых норм, регламентирующих данную процедуру, позволяет сделать вывод о ее факультативном характере и не связана с конституционной обязанностью представительного органа. Факультативный характер института конституцион-
ной ответственности главы государства подтверждает и тот факт, что ряд государств в своих конституциях вообще не уделяют ему внимание.
В государствах с монархической формой правления распространение получил институт контрасигнатуры, что обусловило невозможность привлечения монарха к юридической ответственности за принятые им политические решения.
В завершение следует отметить, что ввиду сложности и многогранности института главы государства рассмотрение структурных элементов его статуса должно осуществляться на основе исследования властеотношений между конкретными субъектами в конкретный промежуток времени и не может сводиться к анализу нормативной правовой базы.
Библиографический список
1. Безруков, А.В. Конституционное право Росси : учебное пособие / А.В. Безруков. -3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2015. - 304 с.
2. Гегель, Г.В.Ф. Политические произведения / Г.В.Ф. Гегель. - М.: Наука, 1978. -440 с.
3. Ермошин, Г.Т. Модусы судьи как научная категория / Г.Т. Ермошин // Журнал российского права. - 2016. - Т. 4. - № 3. - С. 148-155.
4. Жильцов, А.В. Административная ответственность за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, и роль полиции в механизме ее применения : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / А.В. Жильцов. - Омск, 2014. - 184 с.
5. Зуйков, А.В. О природе Администрации Президента Российской Федерации и ее правовом статусе / А.В. Зуйков, О.М. Валуева // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 1. - С. 53-57.
6. Капицын, В.М. Государственная дискреция как проблема конституционного права / В.М. Капицын // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 3. - С. 2-8.
7. Кельзен, Г. Чистое учение о праве : пер. с нем. / Г. Кельзен. - М.: ИНИОН РАН, 1987. - 213 с.
8. Конституционное право зарубежных стран : учебник / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: Инфра-М, 2012. -1088 с.
9. Лазарев, Б.М. Компетенция органов управления / Б.М. Лазарев. - М.: Юридическая литература, 1972. - 280 с.
10. Лейст, О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права / О.Э. Лейст.
- М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. - 288 с.
11. Маклаков, В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть : учебник для студентов юридических вузов и факультетов / В.В. Маклаков. - М.: "Волтерс Клувер", 2006. - 896 с.
12. Малхозов, В.А. К вопросу о феномене власти главы государства / В.А. Малхозов // История государства и права. - 2008. - № 6. - С. 11-13.
13. Скакун, О.Ф. Теория государства и права : учебник / О.Ф. Скакун. - Харьков: Консум, 2000. - 704 с.
14. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. - 5-е изд., доп. и пе-рераб. - М.: Издание г-на Тихомирова М. Ю., 2005. - 972 с.
15. Тихонов, Д.В. Конституционно-правовые гарантии прав и свобод лиц со специальным статусом в России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Д.В. Тихонов. -Белгород, 2015. - 22 с.
16. Цуканов, Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел : монография / Н.Н. Цуканов ; науч. ред. Ю.П. Соловей. - Красноярск: СибЮИ ФСКН России, 2012. - 288 с.
17. Хабибуллин, А.Г. Политическая субъектность как характеристика современного российского государства / А.Г. Хабибуллин, Р.А. Рахимов // Государство и право. - 1999.
- № 12. - С. 21-30.
18. Черногородов, Д.А. Административно-правовой статус должностного лица : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Д.А. Черногородов. - М., 2014. - 187 с.
19. Чепурнов, А.А. Правовой статус личности в Российской Федерации: конституционные основы гарантирования : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Чепурнов. -Ростов-на-Дону, 2006. - 239 с.
20. Чиркин, В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование / В.Е. Чиркин. - М.: Норма : Инфра-М, 2010. - 240 с.
