CC BY
204
Свистунова Людмила Юрьевна
старший преподаватель кафедры государственного и международного права Кубанского государственного аграрного университета (тел.: 89181384662)
К вопросу о понятии и признаках парламентских слушаний
Аннотация
Основную исследовательскую стратегию статьи можно представить как раскрытие сущности парламентских слушаний, как организационно-правовую форму деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации. В центре внимания находятся признаки парламентских слушаний, на основе анализа которых предложено понятие парламентских слушаний.
Annotation
The main exploratory strategy of the article possible to present as opening to essence of the parliamentary listening, as organizing-legal form to activity legislative (representative) organ state authorities to the Russian Federation. Are they In the highlight found signs of the parliamentary listening, on base of the analysis which is offered notion of the parliamentary listening.
Ключевые слова: парламент, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, формы деятельности парламента.
Key words: рагМатеп^ legislative (representative) organs subject to the RF, the forms to activity of the parliament.
овершенствование и развитие го-
Ссударственных органов законодательной власти на современном этапе происходит под влиянием различных факторов, в числе которых называются: активизация законотворческого процесса с целью создания достойной правовой системы государства, совершенствование принципов взаимодействия органов государственной власти различных ветвей и уровней и другие. Приоритетность направлений, по которым развивается деятельность законодательных органов в государстве предопределена тем, что результатом этой деятельности становятся законы. Следовательно, она должна быть не только четко регламентирована на всех этапах ее осуществления, но и эффективно организована, т.е. необходимо нормативно урегулировать все возможные формы данной деятельности в целях достижения конечного результата - принятия качественных нормативных актов и создания четкой, непротиворечивой системы законодательства в нашем государстве. Формой деятельности государственного органа рассматривают "внешние постоянно и типизировано фиксируемые выражения практической деятельности государственных органов" [1, с. 229].
Организационные формы деятельности законодательных (представительных) органов госу-
дарственной власти занимают важное место в характеристике работы этих органов. Они подчинены осуществлению законодательными органами их задач, функций и полномочий. При определении понятия организационной формы следует исходить из того, что в законодательном органе выполняются различные виды работы как депутатами индивидуально или совместно, так и с привлечением других субъектов. Каждая организационная форма отличается относительной самостоятельностью и обособленностью, одновременно являясь фрагментом общей организации деятельности законодательного органа. Устойчивость и стабильность организационных форм деятельности достигается путем их закрепления в нормах права, тем самым они приобретают статус организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа.
Все организационные формы подразделяются в зависимости от их роли и значения в реализации компетенции законодательного (представительного) органа. В большинстве парламентов одни из них связаны с решением вопросов общей компетенции (это в первую очередь сессии как основная организационно-правовая форма), другие применяются в рамках осуществления отдельных функций или направлений деятельности (постоянные комитеты, фракции законодательного органа).
7Q
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2012 № 1 (SB)
Система организационно-правовых форм призвана обеспечить правильное распределение ресурсов, имеющихся в распоряжении представительного органа, широкое использование опыта и знаний депутатов, работников аппарата и привлекаемых специалистов - ученых и практических работников. Кроме того, она направлена на то, чтобы в каждый конкретный период деятельности сосредоточить внимание законодательного (представительного) органа на главном, не упуская из вида всего объема работы, обеспечить разумное сочетание коллегиальности в решении вопросов, относящихся к полномочиям органа в целом, с индивидуальной деятельностью каждого его звена, каждого элемента, включенного в данный процесс. В силу вышесказанного система организационно-правовых форм должна охватывать весь спектр необходимых действий, направленных на реализацию задач и функций органа.
Организационно-правовые формы деятельности представительного органа производны от его функций, и во многом определяются содержанием его многогранной работы. Они носят конкретно-исторический характер, поскольку приспособлены к выполнению задач и функций, стоящих перед представительным органом государственной власти на каждом этапе его развития. Именно поэтому при коренной перестройке государственного аппарата, основанной на принципе разделения властей, были восприняты все наиболее эффективные и целесообразные формы деятельности как отечественных Советов так и представительных органов государственной власти зарубежных стран. Необходимо заметить, что изменение задач и функций представительных (законодательных) органов неизбежно сказывается на используемых ими организационно-правовых формах работы,обусловливая необходимость соответствующей модификации и совершенствования последних.
Одной из законодательно закрепленных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти являются парламентские слушания. Их значение и статусные характеристики обусловлены принципами деятельности парламента, такими как: коллегиальность, самостоятельность, профессионализм депутатов, разграничение предметов ведения и полномочий. И таковыми они закрепляются в нормативно-правовых актах различной юридической силы.
Анализируя понятие и признаки парламентских слушаний невозможно не показать их соотношение и взаимосвязь с деятельностью законодательного (представительного) органа в це-
лом. Представляется, что изучение парламентских слушаний как организационно - правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти необходимо производить с учетом качественных характеристик парламента. В их числе назовем, прежде всего, конституционно-правовое закрепление статуса органа как выражение сущности парламентаризма: его представительный характер, т.е. его формирование населением государства в соответствии с нормами избирательного права; функционирование на постоянной основе в режиме принципов разделения властей, бикамерализма (при двухпалатной структуре), механизма "сдержек и противовесов"; коллегиальность и профессионализм деятельности депутатов. Перечисленные сущностные признаки парламентаризма предопределяют юридическую природу парламентских слушаний, технологии их проведения, позволяют показать их значение и результативность, обеспечивают качество правового регулирования анализируемой организационно-правовой формы.
В научной юридической литературе практически не встречается комплексная, завершенная дефиниция парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности парламента. Определения, представленные учеными, затрагивают лишь некоторые сущностные элементы в правовой природе слушаний. В частности, С.А. Авакьян в монографии "Федеральное Собрание РФ - парламент России" называет парламентские слушания "формой работы российского парламента, в ходе которой обсуждаются вопросы с привлечением специалистов и других заинтересованных лиц" [2].
Т.Я. Хабриева под парламентскими слушаниями понимает форму обсуждения в палатах актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности [3, с. 154].
Применительно к субъектам Российской Федерации Т.Я. Хабриева называет парламентские слушания формой взаимодействия их законодательных (представительских) органов с общественностью; на которые выносятся законопроекты, требующие публичного обсуждения [4, с. 191].
В представленных дефинициях авторами предложены такие признаки слушаний, как их публичный характер и значимость вопросов, становившихся предметом обсуждения. Но этого оказывается недостаточно, поэтому И.В. Гранкин, определяя слушания как "широко распространенную форму депутатской деятельности" по вопросам своего ведения, возможность проведения которых предусмотрено ст. 101, ч.3 Консти-
71
туции Российской Федерации [5], выделяет еще один необходимый признак: ограничение предмета слушаний вопросами ведения и полномочий законодательного (представительного) органа. Он вытекает из принципа разделения властей, при котором орган не может выходить в своих действиях и решениях за пределы предоставленной компетенции. Однако в ее границах орган самостоятельно устанавливает формы реализации тех или иных вопросов, поэтому парламентские слушания могут быть задействованы избирательно, затрагивая любые аспекты общественной и государственной жизни в рамках закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст. 102-103) вопросов ведения Федерального Собрания Российской Федерации.
РН. Мирсаев определяет парламентские слушания как составную часть парламентского права, чем подчеркивает важное место слушаний как правового института конституционного права. По его мнению, они "представляют собой эффективную форму обсуждения в парламенте актуальных и наиболее значимых вопросов с привлечением специалистов и широкой общественности. Они могут быть посвящены концепции законопроекта, международному договору, подлежащему ратификации, контролю исполнения законодательного акта, но каких-либо обязывающих решений парламентские слушания давать не в праве" [6, с. 33-36]. Определение, предлагаемое РН. Мирсаевым, заслуживает внимания, поскольку в нем впервые выделены контрольные функции и рекомендательный характер итогов слушаний как обязательные признаки.
Анализ приведенных формулировок свидетельствует о том, что одни авторы определяют парламентские слушания как форму обсуждения различных вопросов работы парламента с участием общественности (Т.Я. Хабриева, В.А. Купин, РН. Мирсаев). Другая группа ученых называет парламентские слушания формой работы парламента, депутатов, формой деятельности. И уж тем более все представленные определения слушаний не формируют комплексного образа парламентских слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа в Российской Федерации. Они лишь позволяют определить некоторые признаки данной самостоятельной формы работы парламента: самостоятельность слушаний как организационно-правовой формы деятельности законодательного органа; публичный характер проведения слушаний; общественная или государственная значимость и важность вопросов, являющихся предметом обсуждения; ог-
раничение предмета слушаний вопросами ведения законодательного (представительного) органа; обязательность принятия итоговых документов (рекомендаций) и их рекомендательный характер.
Анализ теоретических позиций о парламентских слушаниях позволяет выделить следующие аспекты в их теоретической характеристике как организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа: деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти в условиях построения правового государства предполагает нормативное закрепление и реальное существование на практике системы организационно-правовых форм, позволяющих реализовывать вопросы, входящие в предметы ведения и полномочия органа.
парламентские слушания должны быть закреплены как одна из основных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти федерального и регионального уровней; также представляется, что в нормативном закреплении нуждаются признаки и основные функции парламентских слушаний;
они могут проводиться исключительно по вопросам ведения законодательного органа, закрепленным в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации;
следует также четко регламентировать основную цель организации и проведения парламентских слушаний - публичное обсуждение, всестороннее и полное изучение узких, специальных вопросов, требующих нормативного закрепления.
в нормах права должна быть закреплена процедура назначения и проведения парламентских слушаний, как нормами законов, так и регламентами представительных органов государственной власти.
Существование парламентских слушаний предопределено необходимостью реализовывать функции законодательных (представительных) органов государственной власти, обусловленные их сущностью, и осуществлять полномочия, предоставленные им Конституциями, уставами. В свою очередь, самостоятельность парламентских слушаний как организационно-правовой формы работы парламента конкретно проявляется в их функциях и принципах, на которых осуществляется их организация и проведение.
Таким образом, мы предлагаем определить парламентские слушания как самостоятельную
72
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2012 № 1 (38)
организационно-правовую форму деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации, заключающуюся в коллективном, основанном на объективных позициях ученых, должностных лиц и практических работников, обсуждении значимых вопросов государственной и общественной жизни государства в целом и отдельных регионов в целях повышения эффективности деятельности законодательного органа и реализации вопросов его компетенции.
1. Советское государственное строительство и право: курс лекций. М.: Мысль, 1982. С. 229.
2. Авакьян С.А. Федеральное Собрание РФ парламент России. М.: "Российский Юридический Издательский Дом", 1999 г.
3. Парламентское право России: Учебное пособие / под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: "ЮРИСТЪ", 2003. С. 154.
4. Парламентское право России. Учебное пособие под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: "ЮРИСТЪ" 2003. С. 191.
5. Гранкин И.В. Парламент России/И.В. Гранкин. М.: Изд-во гуманитар. лит., 1999. С.
202.
6. Мирсаев Р.Н. Роль парламентских слуша-
ний в развитии парламентаризма / Р.Н. Мир-саев // Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: Проблемы и решения: V респ. Обществ.-полит. чтения, посвящ. 9-й годовщине принятия Декларации о гос. суверенитете Респ. Башкортостан. Уфа, 1999. C. 33-36: ВЭГУ.
1. Soviet state construction and right: course of lectures. M.: Thought, 1982. P. 229.
2. Avakyan S.A. Federal Meeting of the Russian Federation parliament of Russia. M.: "Russian Legal Publishing House", 1999.
3. Parliamentary right of Russia. The manual under the editorship of T.Ya. Habriyeva. M.: "LAWYER"2003. P. 154.
4. Parliamentary right of Russia. The manual under the editorship of T.Ya.Habriyeva.M.: "LAWYER" 2003-s. 191.
5. Grankin I.V. Russia /I.Vparliament. Grankin. M.: Publishing house guman/lit., 1999. P. 202.
6. Mirsayev R. N. A role of parliamentary hearings in parliamentarism/rouble development N. Mirsayev/ /parliamentarism Formation in the Republic of Bashkortostan: Problems and decisions: V rep. Societies. - it is watered. readings, nocea^. to the 9th anniversary of adoption of the Declaration on the state. sovereignty Resp. Bashkortostan. Ufa, 1999. p. 33-36: VEGU.
73
