CC BY
94
К вопросу о понятии и механизме реализации земельно-правовой ответственности
Л. В. Криволапова, к.ю.н., Р. И. Тазтдинов, студент 5 курса, Оренбургский ГАУ
Как отмечает профессор В. Д. Перевалов, ответственность не существует «вообще», а проявляется в определенных ее видах. Юридическую ответственность можно классифицировать по различным основаниям. По отраслевому признаку различают уголовную, административную, гражданско-правовую, трудовую и другие виды ответственности 1]. Исходя из этой клас-
сификации, можно сделать вывод, что для любой отрасли права характерна «своя» ответственность. Так же как и уголовное, гражданское, административное, земельное право является самостоятельной отраслью права, следовательно, может иметь характерную земельно-правовую ответственность.
По мнению профессора В. С. Нерсесянца, самая распространенная классификация юридической ответственности — в зависимости от того, «нормы какой отрасли права нарушают-
ся, какой вид правонарушения совершен»[2]. Однако сам автор также не выделяет земельноправовую ответственность.
В литературе давно ставится вопрос о наличии особой, земельно-правовой ответственности, выражающейся в изъятии земельного участка у землепользователей за систематическое нарушение правил его использования.
Земельно-правовую ответственность в качестве особого института советского земельного права рассматривал О. В. Измайлов, полагая, что под ней «следует понимать применение государственно-правовых санкций, непосредственно предусмотренных земельным законодательством, к правонарушителю, в результате чего последний претерпевает лишения земельно-правового характера»[3]. Сторонники обоснования самостоятельного вида земельно-правовой ответственности, заключающейся в принудительном прекращении или ограничении прав нарушителя на пользование землей, считали, что «типичная мера земельно-правовой ответственности — это принудительное лишение виновного субъекта права пользования конкретным земельным участком, принудительное изъятие земли», в то время как другой разновидностью земельно-правовой ответственности является земельная реституция — возвращение законному землепользователю незаконно отторгнутого у него земельного участка.
Как отмечал В. А. Чуйков, «принадлежность юридической ответственности за конкретное нарушение права землепользования к определенной отрасли советского права устанавливается той отраслью материального права, нормами которой установлены санкции за данное правонарушение. Так, например, изъятие земельного участка городской застройки за нарушение права землепользования признается земельно-правовой ответственностью потому, что аналогичная санкция... установлена нормами материального земельного права... Хотя применение этой санкции и осуществляется посредством административных процессуальных форм, однако это не меняет содержания рассматриваемой земельно-правовой ответственности и не дает оснований для отнесения ее к административной ответственности»[4].
Под земельно-правовой ответственностью в теории земельного права традиционно понималось принудительное прекращение прав на земельный участок путем его безвозмездного изъятия (без возмещения стоимости земли собственнику) в случае совершения субъектом, использующим землю, определенного рода земельных правонарушений. Профессор А. И. Бобылев формулирует земельно-правовую ответственность как «обязанность претерпевать не-
благоприятные последствия в случае нарушения земельного законодательства»^].
Понятие земельного правонарушения нам раскрывает комментарий к Земельному кодексу под редакцией О. И. Крассова. Под земельным правонарушением понимается негативное социальное явление, его результатом является посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, цель которого — обеспечить рациональное использование и охрану земель, защиту лиц, использующих земельные участки[6].
Земельное правонарушение, как любое другое, характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной стороной и субъективной стороной правонарушения.
Ответственность за правонарушение может наступать только при наличии всех четырех элементов, отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность.
Субъектами земельных правонарушений могут быть как российские, так и иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства. Нередки случаи, когда субъектами земельных правонарушений являются должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления. Объектами земельных правонарушений могут выступать: установленный порядок использования и охраны земель; право собственности на землю; иные вещные и обязательственные права граждан и юридических лиц на землю.
Основанием ответственности является наличие в законе указания о применении соответствующих мер ответственности за противоправное поведение. Субъект правонарушения несет ответственность только в том случае, если его поведение (действие или бездействие) закон признает противоправным. Земельным правонарушением признается общественно вредное виновное действие или бездействие, нарушающее нормы земельного законодательства.
Объективная сторона земельного правонарушения — это конкретные деяния нарушителя, посягающего на земельные интересы участников земельных отношений (например, уничтожение межевых знаков, самовольный захват участка и т. д.).
Субъективную сторону земельного правонарушения составляет психическое отношение субъекта к совершаемому деянию, т. е. как нарушитель относится к совершаемому деянию: совершает его умышленно или по неосторожности, халатности, таков элементный состав земельного правонарушения. При решении вопроса о привлечении к конкретной ответственности это надо знать, правильно применять и исполнять.
В Гражданском кодексе предусмотрены нормы об изъятии земельных участков. В частности, вопросы принудительного прекращения прав на землю за земельные правонарушения нашли свое разрешение в ст. 284—287 ГК РФ.
В ст. 284 (она называется «Изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением») установлено, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда этот участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
В соответствии со ст. 285 «Изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства», земельный участок может быть изъят у собственника, если он грубо нарушает правила рационального использования земли, установленные земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
В ст. 286 «Порядок изъятия земельного участия ввиду его ненадлежащего использования» говорится, что орган государственной власти или его местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. 284 и 285 ГК РФ, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников о допущенных нарушениях определяется земельным законодательством.
Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов.
Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.
Статья 50 ЗК указывает, что земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (конфискации). Однако «конфискация» в настоящий момент не применяется в качестве санкции за совершен-
ное правонарушение (с 11 декабря 2003 г.). И остается открытым вопрос, насколько продуман механизм изъятия земельного участка законодателем.
Изъятие земельных участков путем выкупа — также не выход из положения. В ст. 49 ЗК не указывается, что изъятие путем выкупа может производиться в случае совершения земельного правонарушения.
Пункт 1 статьи 286 ГК содержит перечень вопросов в области изъятия земель в случае их ненадлежащего использования и когда они исключаются из сферы регулирования гражданского законодательства и передаются на рассмотрение законодательства земельного.
Примечательно, что ЗК практически никак не решает эти вопросы. Так, он предусматривает в ст. 54, что изъятие земельных участков ввиду их ненадлежащего использования осуществляется путем обращения соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления в суд с иском о прекращении соответствующего права (кроме права собственности) в порядке искового производства. Более того, по вопросу установления в целом порядка принудительного изъятия земельного участка у собственника ЗК делает отсылку к гражданскому законодательству (ст. 44 ЗК).
Таким образом, весь указанный выше порядок сводится к нормам п. 2 и 3 статьи 286 ГК.
Следует отметить, что способ прекращения права собственности, предусмотренный п. 2 и 3 ст. 286 ГК, в известной степени противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, устанавливающей, что лишение любого лица принадлежащего ему имущества возможно только в судебном порядке. Вопреки данному принципу статья допускает возможность осуществления изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования путем издания соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления решения о таком изъятии и последующего получения согласия собственника на его исполнение. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что положения п. 2 и 3 данной статьи в части принятия решения органом государственной власти (не являющегося судебным органом) или органом местного самоуправления об изъятии земельного участка у его собственника не подлежат применению.
Особенность изъятия земельного участка у собственника ввиду его ненадлежащего использования и, одновременно, отличие от конфискации заключаются в продаже изъятого участка на публичных торгах, а не обращении его в собственность государства или муниципального образования.
Напрашивается вывод, что механизм изъятия земельного участка у собственника не работает.
В ЗК, как требует ГК, не определены ни орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по указанным основаниям, ни порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников. ЗК не допускает возможности изъятия земельного участка у собственников в таких случаях. Статьи 45, 46, 47, 48 закрепляют основания прекращения прав на землю только лиц, не являющихся собственниками земельных участков, а ст. 54 — условия и порядок принудительного прекращения прав на землю этих лиц, но не собственников земельных участков. Поэтому ст. 284, 285 и 286 ГК утратили юридическую силу.
В ЗК, где говорится о «Прекращении прав на земельный участок, принадлежащий лицам, не являющимся его собственниками», сказано, что прекращение прав на земельный участок, принадлежащий арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством.
ЗК не регулирует норм прекращения права собственности на землю в порядке применения специальной земельной ответственности. Данный порядок должен быть закреплен в ЗК ис-
черпывающим образом, тем более что этот вопрос по своей природе не является гражданско-правовым и ГК урегулирован недостаточно. ГК предусматривает прекращение права собственности без предварительного привлечения к административной ответственности, а ЗК для несобственников предусматривает применение такого же порядка. Получается, что с этих позиций права собственников защищены хуже, чем права землевладельцев и землепользователей. Глава 17 ГК РФ содержит отсылки к земельному законодательству. Однако ЗК оставляет без решения эти вопросы.
Минусом Земельного кодекса является и то, что в главе 13 он не содержит конкретных норм, в которых были бы указаны земельные правонарушения и ответственность за их совершение как, например, в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях, хотя это необходимо для оперативного разрешения возникших правонарушений и упрощения механизма привлечения к ответственности.
Литература
1 Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н., проф. В. Д. Перевалов. — М.: Норма, 2004.
2 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф. В. С. Нер-сесянца. — М.: Норма, 2004.
3 Измайлов О. В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — М., 1973. - С.7-8.
4 Чуйков В. А. Право пользования землями городской застройки: Дисс. ... канд. юрид. наук. — Харьков, 1973. — С.98.
5 Бобылев А. И. Предмет и методология теории права и государства // Право и политика. — 2000. — №11. — С.16—26.
6 Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. — М.: Юристъ, 2002.
