CC BY
146
УДК 343 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10173 © М.М. Дикажев, 2019
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность; 12.00.14 — административное право; административный процес
К ВОПРОСУ О ПЕРСПЕКТИВАХ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ МОДЕЛЕЙ КОМПЛЕКТОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мухарбек Магомедгиреевич Дикажев,
профессор кафедры организации правоохранительной деятельности, доктор юридических наук, доцент Северо-Кавказский институт повышения квалификации Краснодарского университета МВД России
(350005, Краснодар, ул. Ярославская, д. 128) E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматривается проблема учета иностранных моделей комплектования и функционирования государственной службы в современной России: «традиционной», «рыночной», «участвующей», «гибкой», «дерегулированной». Констатируется, что процесс реформирования государственной службы требует коренной трансформации взаимодействия между российскими гражданами и органами государственной власти.
Ключевые слова: государственная служба, должностное лицо, кадровый аппарат, модели комплектования и функционирования государственной службы.
TO THE QUESTION OF THE PERSPECTIVES OF THE APPLICATION OF FOREIGN MODELS OF COMPLETING AND FUNCTIONING OF THE STATE SERVICE IN THE RUSSIAN FEDERATION
Muharbek M. Dikazhev,
Professor of the Department of Law Enforcement, Doctor of Law, Associate Professor North Caucasus Institute for Advanced Studies of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
(350005, Krasnodar, ul. Yaroslavskaya, d. 128)
Abstract. The article deals with the problem of accounting for foreign models of acquisition and functioning of the state service in modern Russia: «traditional», «market», «participating», «flexible», «deregulated». Stated that the process of reforming the civil service requires a fundamental transformation of the interaction between the Russian citizens and public authorities.
Keywords: state service, official, personnel apparatus, models of staffing and functioning of state service.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Дикажев М.М. К вопросу о перспективах применения зарубежных моделей комплектования и функционирования государственной службы в Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2019;(3):255-60.
Государственная служба в Российской Федерации представляет собой профессиональную служебную деятельность, осуществляемую гражданами Российской Федерации на соответствующих должностях. Государственная служба в России, в соответствии с действующим законодательством, структурно разделена на: 1) государственную гражданскую службу (федеральную или субъекта); 2) военную службу; 3) государственную службу иных видов [12].
Как отмечает Г.А. Борщевский, в Российской Федерации на сегодня сформировалась собственная достаточно эффективно функционирующая система госслужбы, адекватная современной политической действительности. Но, наравне с этим, представители высшего руководства нашей страны указыва-
ют на несоответствие существующей бюрократической системы реальным потребностям развития российского общества [4, с. 149].
Важно указать на то, что проблематика, касающаяся административного преобразования государственной службы в Российской Федерации, актуализировалась достаточно давно. Так, еще в 1997 г. в целях построения современной системы государственного управления был предложен первый проект «Концепции административной реформы», который приобрел нормативную форму 13 марта 1998 г. В дальнейшем были приняты «Концепция административной реформы в Российской Федерации» в 2006—2008 гг., «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности
государственных и муниципальных услуг на 2011— 2013 гг.» [16, с. 38].
Базовым положением прогрессивного развития системы государственного управления в Российской Федерации является эффективность функционирования государственной службы. По мнению В.Н. Грид-нева, вложения в человеческий капитал становятся сегодня ключевым условием увеличения результативности функционирования системы российской государственной службы, в частности, и системы государственного управления, в целом [8, с. 7]. Государственные служащие формируют структуру аппарата российской государственной власти, а государственная служба — это государственно-правовой институт, который способен заметно влиять на преобразование структуры российского гражданского общества, на процесс нормотворчества, а также на отечественную систему правовых и социальных ценностей.
В этой связи невозможно не согласиться с А.С. Астафьевой, которая предлагает обратить внимание на то, что для дальнейшего развития системы государственной службы в современной России необходимо решение совокупности социально-правовых и организационных задач [2, с. 29], среди них автором особо выделяются: 1) усиление мер по противодействию коррупции государственных служащих, в тесной корреляции с активным мотивированием их к качественному исполнению своих должностных обязанностей; 2) повышение уровня профессиональной и личностной (нравственности, правосознания и правовой культуры) компетентности лиц, замещающих должности государственных служащих, которое должно быть неразрывно сопряженное со строгим и неуклонным соблюдением ими установленных законодательством ограничений [2, с. 29—30].
На проблемы противодействия коррупции, злоупотребления и превышения должностных полномочий и совершения ряда иных преступлений должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления обращали внимание многие ученые [10; 13, с. 203—208; 14; 15, с. 38—40].
Решение совокупности обозначенных задач должно обеспечить достижение базовой социальной цели — повышение уровня доверия граждан к государственной службе, в частности, и к государству, в целом. По сути, все вышеперечисленные проблемы предъявляют повышенные требования к
личностным характеристикам кадров, составляющим человеческий ресурс аппарата отечественной государственной службы. Поэтому в ключе выбора направления реформирования системы российской государственной службы необходимо обращать особое внимание на механизм ее комплектования.
Отечественный исследователь Л.И. Воронина указывает, что основной причиной дисфункций отечественного аппарата государственной службы является отсутствие единой кадровой политики подбора кандидатов на замещение должностей в системе государственного управления. Последнее крайне заметно проявляется на уровне регионов Российской Федерации, и в качестве итога не представляет ожидаемого результата интеграции прогрессивных актов российского законодательства и современных научных решений в практический процесс прохождения государственной службы [6, с. 197]. Поэтому ключом к преодолению дисфункций в работе учреждений госслужбы в России является реформирование системы комплектования ее кадрового аппарата, системы подбора лиц, обладающих абсолютным количеством профессиональных и личностных компетенций для полноценного и продуктивного замещения должностей государственных служащих.
В достижении обозначенной цели отечественной науке необходим всесторонний и полный учет работы иностранных моделей регулирования рассматриваемой сферы в качестве базиса для выработки собственных эффективных мер по совершенствованию механизма комплектования и функционирования государственной службы. Анализ иностранных концепций комплектования и функционирования учреждений государственной службы в большой мере способствует лучшему пониманию перспектив реформирования отечественной модели государственной службы, а также выявлению возможностей увеличения эффективности ее практического действия.
В данном контексте важно указать на то, что в значительной части современных государств имеет место тренд, направленный на проведение крупномасштабных государственно-правовых реформ, касающихся преобразования национальных систем государственного управления. В большинстве случаев, на практике рассматриваемая тенденция заключается в оптимизации системы институтов кадрового менеджмента, т.е. процедуры, функци-
онирующей при приеме гражданина на должность государственного служащего. Цели, преследуемые данными административными преобразованиями, как правило, заключаются в решении определенного круга конъюктурных проблем организации государственного аппарата — конкретных задач государственной стратегии [6, с. 197].
По мнению Е.П. Лапа, в большинстве стран мира преобразование механизма или аппарата государственной службы, по преимуществу, касаются достижения следующих стратегических целей: 1) создание отношений баланса в системе государственной службы между внепартийной бюрократией и политическими назначениями; 2) создание механизма эффективной «менеджеризации» государственной службы, посредством внедрения принципов «рынка» в ее структуру; 3) усиление роли принципов демократичности и открытости функционирования системы государственной службы, адекватности последней социально-экономическим потребностям и законным интересам общества; 4) детализация процедуры конкурсных и квалификационных экзаменов на замещение должностей государственной службы страны; 5) формирование вспомогательного аппарата неправительственных учреждений, направленных на оказание поддержки аппарату государственной службы, функционирующего на конкурсно-контрактной основе, с целью исполнения конкретных государственных функций (оказания пакета государственных услуг); 6) редукция аппарата государственных служащих и оптимизация его функционирования, вместе с одновременным увеличением количества льгот и размера денежного довольствия (рассчитываемого по прогрессивной шкале роста, в корреляции с эффективностью служебной и профессиональной деятельности каждого государственного служащего) [11, с. 243—244].
В данном контексте исследования наиболее оптимальным будет рассмотрение моделей комплектования и функционирования государственной службы, действующих в зарубежных странах. Так, говоря о зарубежных моделях реформирования государственной службы, нельзя не согласиться с позицией Е.П. Лапа в том, что среди множества концептуально описанных моделей, разработанных в рамках политологических школ таких государств, как Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Французская
Республика, Федеративная Республика Германия, Япония, сводится к пяти моделям [11, с. 244]. Отечественный исследователь Ж.В. Грекова указывает на модели функционирования государственной службы: 1) традиционную; 2) рыночную; 3) участвующую; 4) гибкую; 5) дерегулированную [7, с. 46].
Отечественный исследователь Г.А. Борщевский отмечает, что сущностью «традиционной» модели является то, что государственная служба в данной концепции ориентирована на существующую власть. С представленных позиций, все остальные модели организации государственной службы являются либо «модернизационными» — т.е. теми, при которых государственная служба ориентирована на гражданское общество, либо «транзиторными» — т.е. теми, при которых государственная служба ориентирована на саму себя [3, с. 47]. Традиционная модель организации государственной службы, обладавшая линейной структурой, характеризовавшаяся директивно-распорядительными способом регулирования, существовала до 50-х гг. ХХ в. [1, с. 43] и на сегодня является морально устаревшей.
«Рыночная» модель функционирования госслужбы наиболее широко представлена в Соединенных Штатах Америки. На сегодня эффективность ее функционирования стала довольно спорной (в частности, после мирового экономического кризиса 2008 г.). Сущность рассматриваемой парадигмы заключается в специфическом типе функционировании аппарата государства и государственных учреждений — ориентированности деятельности последних на гражданское общество, как на «потребителей». Так Е.П. Лапа отмечает, что, в этом контексте государство превращается в аналог центра оказания сервисного обслуживания, который предоставляет гражданам определенный заранее оговоренный пакет государственных услуг. Этим объемом услуг, в соответствии с рассматриваемой концепцией, ограничиваются государственные обязательства в отношении гражданского общества (последние жестко разделены по уровням и сферам управления). Рассматриваемый «сервисный» механизм обеспечивает эффективное функционирование системы институтов гражданского контроля в отношении оценки качества предоставления государственных услуг. Преобразование сущности функций государства по итогам реформирования
института госслужбы, через попытку перенесения рыночных механизмов в административно-политическую систему государственных учреждений, в первую очередь, служит разрушению самих основ публичной службы [11, с. 243—244].
«Участвующая» («континентальная», «закрытая») модель госслужбы наиболее широко представлена в Федеративной Республике Германия и в Республике Франция. Сущность ее заключается наиболее полной реализации института публичной службы, в основе которого лежит функционирование неформальных способов регулирования эффективности профессиональной и служебной деятельности чиновников. Среди основных направлений «неформального» регулирования госслужбы можно выделить: 1. Общественный контроль госслужащих, т.е. одобрение (порицание) деятельности того или иного государственного служащего, как выражение приемлемости (неприемлемости) для массового сознания общества конкретных поведенческих форм, характерных для чиновников; 2. Контроль за репутацией госслужащих, который становится эффективным механизмом регулирования деятельности последних через наличие системы референтых общественных групп, которыми производится соотнесение действий чиновника с ожидаемой оценкой общественности [11, с. 244].
«Гибкая» модель организации механизма государственной службы наиболее полно реализована в Японии. Сущность модели заключается в функционировании конкурсной процедуры найма кандидатов на должности государственной службы (Ст. 14, 15 Конституции Японии) [9, с. 4]. «Гибкость» в данном случае состоит в том, что любой кандидат может претендовать на занятие должности государственной службы. Благодаря такой системе наибольшего качества достигает универсальность подбора кандидатов. В соответствии с данной моделью, организация подбора персонала для всех должностей государственной службы происходит в соответствии с заслугами человека (Ст. 33 Конституции Японии) [9, с. 4], которая предполагает: 1) эффективную процедуру соотнесения объема служебных обязанностей, предполагаемых должностным регламентом, и профессиональных компетенций, которыми должно располагать лицо эту должность замещающее; 2) общий доступ граждан к информации о количестве вакансий, (краткое описание служебных
обязанностей, список компетенций кандидата);
3) стандартизированную форму подаваемого заявления (анкеты) для рассмотрения кандидатуры;
4) систему расчета (баллов) профессиональной пригодности кандидата для замещения вакантной должности государственной службы; 5) процедуру отбора подходящих заявлений (анкет); 6) порядок подбора кандидата на основе компетентностного профиля (собеседование с кандидатами); 7) порядок уведомления о результатах кандидатов [11, с. 244].
«Дерегулированная» («англосаксонская», «открытая») модель госслужбы, наиболее характерная для Великобритании, заключается в формировании кадрового аппарата государственной службы посредством использования системы «открытого» подбора кадров на основе имеющегося у кандидата профессионального опыта руководства вне рамок официальных должностей публичной службы. Отбор на замещение государственных должностей происходит через проведение общего конкурса среди лиц, не проходящих службу в государственных учреждениях. В соответствии с рассматриваемой концепцией, берется за основу то положение, что субъекты, обладающие профессиональным опытом руководства вне пределов государственных учреждений, могут внести положительные преобразования в способ работы государственных органов и организаций. Смысл данной парадигмы сводится к закладыванию в основу госслужбы принципа политической незаинтересованности кадрового аппарата. По замыслу разработчиков, работа представленного механизма должна привести к его функционированию в соответствии с требованиями добросовестности и высокого правового сознания госслужащих. По рассматриваемой схеме, назначение на должность происходит следующим образом: 1) отбор кандидата, наиболее соответствующего квалификационным требованиям; 2) выявление и исключение всех случаев (подозрений) назначения на должность посредством непотизма, внешнего покровительства (друзей, партнеров по бизнесу); 3) применение принципа политической «беспристрастности» при проведении процедуры профессионального отбора кандидатов [11, с. 244—245].
Представленные модели комплектования и функционирования госслужбы в различных государствах скрывают в себе различные ограничения
собственного применения и практической пользы. Соглашаясь с позицией Е.П. Лапа, укажем, что основная дисфункция «рыночной» модели заключается в неспособности адекватной реализации подотчетности государственной службы населению страны. В рамках «участвующей» модели сложность представляет реализация баланса ответственности госслужащего с объемом его полномочий. В случае «гибкой» модели функционирования государственной службы дисфункцией является нарушение конституционных прав и законных интересов граждан, фактическое пренебрежение ими в целях обеспечения наибольшей эффективности. Дисфункцией «де-регулированной» модели функционирования госслужбы является недостаточная обеспеченность коррупционной устойчивости последней [11, с. 245].
По справедливому замечанию П. Бэйрсто, объективная, полностью «прозрачная» процедура отбора высококвалифицированных, профессионально-опытных кадров, исключающая все формы дискриминации — это высшая, но практически недостижимая цель, предполагающая гармонию между структурной организацией государственной службы и высоким доверием общества по отношению к учреждениям правительства. Характерными для всех моделей комплектования и деятельности государственной службы дисфункциями, наблюдаемыми на практике, являются, как правило: политические назначения и внутренние назначения (переводы), практика дискриминации [5, с. 337].
Касаясь вопроса реформирования отечественной государственной службы, необходимо отметить, что сегодня в научном сообществе доминируют два основных взгляда на адекватную отечественным государственно-правовым реалиям модель преобразования механизма государственной службы. Так А.В. Старовойтов отмечает, что одни ученые являются сторонниками «участвующей» («континентальной», «закрытой») модели организации госслужбы, другие ученые являются сторонниками «дерегулирующей» («англосаксонской», «открытой») модели организации отечественной государственной службы [17, с. 56].
Соглашаясь с Е.П. Лапа, признаем, что традиционная относимость отечественной правовой системы к континентальной правовой семье представляет собой основание для того, чтобы предполагать
наибольшую приемлемость для реформирования государственной службы по образцу континентальной модели [11, с. 245]. В обозначенной концепции наиболее полно отражены фундаментальные принципы, среди которых следует выделить: высокую стабильность госслужбы; высокий социально-правовой статус госслужащего; высокую степень его правовых и социальных гарантий. Автор указывает на то, что из «открытой» парадигмы следует интегрировать принципы: «открытости» госслужбы, процедуру подбора кадров для замещения должностей госслужбы на основе открытого конкурса [11, с. 245].
Таким образом, подводя итоги настоящего исследования, необходимо изложить его выводы:
1. Для достижения целей эффективного реформирования системы государственной службы Российской Федерации необходим учет зарубежного государственно-правового опыта.
2. Большинством ученых указывается пять основных моделей комплектования и функционирования государственной службы, применяемых в иностранных государствах: 1) «традиционная»; 2) «рыночная»; 3) «участвующая»; 4) «гибкая»; 5) «дерегулированная» [7, с. 46].
Обзор представленных парадигм комплектования и организации работы государственной службы дает основания для того, чтобы предлагать проведение дальнейшего реформирования системы государственной службы в Российской Федерации по модели, синтезирующей характеристики «участвующей» и «дерегулированной» моделей. Это условие позволяет объединить сильные стороны обеих моделей: стабильность и высокую правовую регламентированность первой и гибкость, широкую доступность, «прозрачность» функционирования второй.
Государственная служба, являясь основной опорой национального государства в силу своей многочисленности, объема выполняемых функций, реального распоряжения ресурсами, а также будучи связующим звеном между государством и обществом, выступает в то же время объектом воздействия со стороны многочисленных участников политического процесса. Сегодня реформирование госслужбы в России связано, напрямую, с изменением модели ее внутренней организации, что может быть успешно осуществлено только благодаря целенаправленным действиям отечественного государственного руко-
водства. От выбора модели комплектования и функционирования государственной службы в определяющей степени зависит достижение стратегических целей государства. Дальнейшее строительство современной и прогрессивной России сегодня является основной задачей, которая не может быть достигнута в отрыве от совершенствования прогрессивной и практически эффективной российской модели комплектования и функционирования государственной службы, соответствующей внутренним и внешним интересам отечественной государственной политики. Поэтому, осуществление выбора парадигмы преобразования отечественной государственной службы является, первостепенно, решением, имеющим фундаментальное административно-правовое значение для всего российского государства и общества.
Литература
1. Абрамова Л.П., Ворбенкова Т.М. Этика государственной службы в условиях общественных трансформаций. // Управленческое консультирование. актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 2 (38).
2. Астафьева А.С. Проблемы эффективности государственной гражданской службы России // Молодой ученый. 2018. № 40.
3. Борщевский Г.А. Соотношение модели государственной службы и этики государственных служащих. // КОММУНИКОЛОГИЯ. 2015. Т. 3. № 3.
4. Борщевский Г.А. Трансформация государственной службы в условиях политических изменений современности: опыт США. // Вестник Московского университета. серия 21: управление (государство и общество). 2017. № 2.
5. Бэйрсто П. Принципы подбора и отбора персонала // Реформа государственной гражданской службы / под ред. К. Плоккера и М. Николаева. М.: ЛеНАНД. 2006.
6. Воронина Л.И., Радченко Т.Е. Анализ теоретико-методологических и нормативно-правовых основ проведения комплексной оценки результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих // Вопросы управления. 2015. № 6.
7. Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: Опыт Великобритании и США в контексте российских реалий: дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. / Грекова Жанна Владиславовна. М., 2001.
8. Гриднев В.П. Актуальные проблемы развития государственной гражданской службы Российской Федерации. // Управленческое консультирование. 2014. № 8 (68).
9. Илышев А. Япония: административная реформа и государственный аппарат // Проблемы теории и практики управления. 1995. № 5.
10. Карпович О.Г., Малиновский И.Б., Трунцев-ский Ю.В. Полномочия подразделений органов внутренних дел (полиции) в противодействии коррупции: учебное пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011.
11. Лапа Е.П. Заимствование зарубежного опыта в реформировании государственной службы России / Е.П. Лапа // Вестник Бурятского государственного университета. 2011. Вып. 2: Экономика и право.
12. О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. 23.05.2016): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 25 апреля 2003 г. // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063; 2016. № 22. Ст. 3091.
13. Осокин Р.Б. Квалификация служебного подлога и иных преступлений, способом совершения которых является подлог документов // Развитие уголовного законодательства: юридическая наука и практика: материалы Общероссийской научно-практической конференции. Тамбов: Издательский дом Тамбовского государственного университет имени Г.Р. Державина, 2005.
14. Осокин Р.Б., Феркалюк Ю.И. Уголовно-правовая охрана интересов службы в органах местного самоуправления от коррупционных преступлений, совершаемых муниципальными служащими: монография. Тамбов: Тамбовский филиал МосУ МВД России, 2010.
15. Петросян О.Ш., Трунцевский Ю.В., Еса-ян А.К. О первоочередных мерах, предпринимаемых в органах внутренних дел, по борьбе с коррупцией // Российский следователь. 2008. № 17.
16. Петров М.П. О необходимости развития концепции административной реформы в современной России. // Вестник Пермского университета: юридические науки. 2011. № 3(13).
17. Старовойтов А.В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. Фонд «Развитие парламентаризма в России». М., 2003.
