CC BY
46
УДК 351.95 РОМАН ВАДИМОВИЧ НАГОРНЫХ,
ББК 67.401.031.2 кандидат юридических наук, доцент, директор института
Н16 (Северо-Западный институт (филиал)
Московского государственного университета
имени О. Е. Кутафина Е-тай: nagornikh-vipe@mail.ru.
К ВОПРОСУ О ПЕРСПЕКТИВАХ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ ПРОЦЕДУРЫ МЕДИАЦИИ В ПРОИЗВОДСТВО ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Реферат: статья подготовлена в рамках проекта № 2.5.1.3 Программы стратегического развития Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). В статье обосновываются некоторые теоретические аспекты расширения возможности применения примирительных процедур в российском законодательстве, регулирующем порядок производства по делам об административных правонарушениях, предложены возможные варианты введения некоторых аспектов медиации в административное законодательство.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и развития медиации в Российской Федерации как самостоятельного способа урегулирования правовых споров, а также при ее интегрировании в практическую деятельность при производстве об административных правонарушениях.
Цель статьи - изучение возможности и направлений организации и применения медиации как самостоятельного альтернативного способа урегулирования правовых споров при производстве об административных правонарушениях, а также подходов к интегрированию медиации в деятельность юрисдик-ционных органов.
Действующее законодательство об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации) не предусматривает возможность применения медиации в административных публичных спорах. В отличие от уголовного и уголовно-процессуального законодательства Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможность прекращения дела об административном правонарушении при примирении лица, совершившего административное правонарушение, с потерпевшим. Указывается на необходимость введения в законодательство РФ об административных правонарушениях статьи, аналогичной ст. 76 УК РФ, предусматривающей возможность прекращения административного производства вследствие примирения сторон, если такое правонарушение связано с причинением вреда физическому или юридическому лицу. Появление такой нормы в КоАП РФ стало бы базовым основанием для внедрения процедуры медиации в производство по административным правонарушениям.
В статье отмечается, что применение процедуры медиации при разрешении административно-правовых споров апробировано в международном и зарубежном законодательстве и приносит положительный результат.
В заключение делается вывод о том, что альтернативные средства разрешения административных споров становятся более актуальными, насущными и отличаются оперативностью, гибкостью и простотой. Основными достоинствами применения процедуры медиации при производстве об административных правонарушениях являются сближение административных органов и общественности путем исключения антагонизма между сторонами административного спора, скорость ваыполнения решения по административному спору, минимальная формальность, процедурная экономия.
Ключевые слова: примирительные процедуры, медиация, альтернативное урегулирование споров при производстве об административных правонарушениях, прекращение административного производства, примирение сторон административного спора, совершенствование административного законодательства, досудебное урегулирование административных споров.
Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» не предусматривает возможность применения медиации в административных публичных
спорах. Вместе с тем считаем необходимым рассмотреть вопрос о перспективах внедрения института медиации в производство об административных правонарушениях. В связи с этим нужно прежде всего определить, в рамках каких дел об ад-
министративном правонарушении, а также каких институтов административного производства возможно внедрение медиации.
В отличие от уголовного и уголовно-процессуального законодательства Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможность прекращения дела об административном правонарушении при примирении лица, совершившего административное правонарушение, с потерпевшим. КоАП РФ предусматривает лишь такие основания освобождения от административной ответственности за виновно совершенное административное правонарушение, как истечение срока давности привлечения (ст. 4.5), а также вследствие малозначительности (ст. 2.9).
Показательными являются следующие примеры [1]: Гражданин Соколов виновно совершил ДТП, в результате которого пострадал потерпевший Д., которому был причинен согласно заключению эксперта средний вред здоровью. Соколов возместил все расходы потерпевшего на лечение и восстановление и выплатил сумму денег в возмещение морального вреда. В результате потерпевший не имел никаких претензий к виновнику ДТП, но тот был привлечен к административной ответственности и подвергнут административному наказанию в виде лишения права управлять транспортным средством сроком на один год. Доводы потерпевшего об отсутствии претензий к виновнику и о прекращении административного производства были приняты во внимание судьей, но в полном их удовлетворении было отказано, так как административное производство не содержит норм, позволяющих прекратить преследование в связи с примирением участников административного производства - правонарушителя и потерпевшего.
В то же время гражданин Воронин виновно совершил ДТП, в результате которого пострадал потерпевший З., которому был причинен согласно заключению эксперта тяжкий вред здоровью. Воронин возместил все расходы потерпевшего на лечение и восстановление и выплатил сумму в возмещение морального вреда. В результате потерпевший З. не имел никаких претензий к виновнику ДТП. В отношении Воронина было возбуждено уголовное дело, проведено досудебное производство. Далее дело направлено в суд, и по ходатайству потерпевшего уголовное дело в отношении Воронина прекращено в связи с примирением подсудимого с потерпевшим и заглаживанием причиненного преступлением вреда в соответствии с положениями ст. 76 УК РФ.
Приведенные примеры иллюстрируют определенный диссонанс между тяжестью деяний и их последствиями соответственно для лица, совершивше-
го преступление, и правонарушителя. Так, Соколов, совершивший ДТП с менее тяжелыми последствиями, понес реальное административное наказание в виде лишения права управления транспортным средством на определенный срок, а Воронин, совершивший ДТП с более тяжкими последствиями, от какого-то либо наказания освобожден.
Мы полагаем, что существование такой ситуации позволяет говорить о необходимости введения в законодательство РФ об административных правонарушениях статьи, аналогичной ст. 76 УК РФ, предусматривающей возможность прекращения административного производства вследствие примирения сторон, если такое правонарушение связано с причинением вреда физическому или юридическому лицу. Безусловно, что появление такой нормы в КоАП РФ стало бы базовым основанием для внедрения процедуры медиации в производство по административным правонарушениям.
В действующем законодательстве об административных правонарушениях примирение сторон и добровольное возмещение лицом, совершившим административное правонарушение, причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда является в соответствии со ст. 4.2 КоАП РФ лишь обстоятельством, смягчающим административную ответственность. Несомненно, что данное обстоятельство ограничивает возможность имплементации института медиации в производство по делам об административных правонарушениях.
Возможность применения процедуры медиации при разрешении административно-правовых споров апробирована в международном и зарубежном законодательстве. В частности, возможность проведения медиации по публично-правовым спорам с участием граждан и организаций, не связанным с оспариванием законности административных актов общего действия, прямо предусматривается Рекомендацией Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 г. № R (2001) 9 «Об альтернативах судебному разбирательству между органами исполнительной власти и частными сторонами» [2].
В Нидерландах с 1 апреля 2005 г. допускается альтернативное разрешение налоговых споров в ходе медиации, что успешно и делается. В Германии с 2000 г. в административных спорах используется медиация, и каждый десятый профессиональный судья является активным медиатором [3, с. 71].
Вместе с созданием административной юстиции на Украине процедура медиации начала распространяться в сферу административного судопроизводства. Например, на Украине еще в 2007 г. началась подготовка судей-медиаторов. Процедура рассмотрения дела с участием медиатора следую-
щая: во-первых, дело рассматривает обычный профессиональный судья; во-вторых, при рассмотрении в суде административного иска судья дает заключение о необходимости применить процедуру медиации, то есть судья по своим усмотренче-ским соображениям решает, подлежит ли спор ме-диационному урегулированию или нет; в-третьих, если судья решил, что медиатор урегулирует данный спор, он обращается к сторонам с вопросом, согласны ли они урегулировать конфликт путем медиации; в-четвертых, если стороны согласны на урегулирование спора с помощью процедуры медиации, дело передается специальному судье-медиатору, который не вправе в дальнейшем рассматривать данное дело в порядке судопроизводства. В данном случае судебное разбирательство по делу приостанавливается. Судья-медиатор организует встречу со сторонами в специально отведенной комнате.
Опыт зарубежных государств показывает, что внедрение процедуры медиации в административное судопроизводство приносит позитивный результат и судьи охотно передают дела на медиацию. Например, основным аргументом в пользу медиации по административным делам являются приводимые голландскими экспертами данные о том, что на каждом случае, по которому применяется процедура медиации, государство экономит в среднем от 20 до 50 тысяч евро [3, с. 71].
Вопрос о необходимости внедрения института медиации в производство по отдельным административным спорам в Российской Федерации обсуждается на законодательном уровне. В частности, проект федерального закона № 246960-6 «Кодекс об административном судопроизводстве Российской Федерации» предполагает регулирование процедуры рассмотрения в суде споров гражданина с государственными организациями. Председатель Комитета Государственной Думы Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин предложил, что «в рамках Кодекса можно рассмотреть и вопрос введения обязательных медиационных процедур при таких спорах. Проще говоря, прежде чем идти в суд, гражданину предложат сесть за стол переговоров с чиновником. Если консенсуса найти не удастся, тогда уже придется судиться. Медиация предполагает изменение в себе цивилизационного кода. Новый цивилизационный код - это диалог. У нас же в обществе ранее чаще всего использовались недиалоговые схемы решения вопросов. Сегодня же государство заинтересовано в развитии института медиации» [4].
Как полагает А. Н. Приженникова, не все административные споры подлежат разрешению в по-
рядке медиации. Например, опыт зарубежных стран демонстрирует, что для проведения процедуры посредничества подходят административные споры со следующими характеристиками:
- между сторонами возможно продолжение взаимоотношений, в частности, между собственниками соседних земельных участков;
- наличие проблем коммуникации участников конфликта;
- административный орган имеет свободу выбора в виде альтернативы санкций;
- обстоятельства конфликта не подлежат разглашению.
Возникший спор может быть разрешен с помощью медиации при наличии двух характерных условий: 1) разрешение неправового вопроса; 2) в споре не задействованы третьи лица.
В рамках процедуры посредничества не могут быть урегулированы конфликты, характеризующиеся следующими признаками:
- правонарушение может повлечь за собой уголовное наказание;
- цель судебного процесса направлена исключительно на решение какой-либо правовой проблемы;
- конфликт можно решить только путем процедуры доказывания [3, с. 72].
Наиболее часто о внедрении процедуры медиации в производство по административным правонарушениям говорят применительно к налоговым спорам, в связи с чем актуальными являются следующие вопросы:
- каковы должны быть сроки досудебного урегулирования спора?
- возможно ли продление срока вступления в силу решения налогового органа при назначении процедуры медиации?
- каковы должны быть основания возникновения (прекращения) процедуры медиации?
- кто должен выступить с инициативой участия медиатора[5] ?
В результате возникновения данных вопросов представлялось необходимым разработать четкие законодательные процедуры.
Основой для проведения процедуры медиации применительно к налоговым спорам может стать, в частности, введенное с 1 января 2014 г. обязательное досудебное урегулирование всех налоговых споров.
Ранее обязательная досудебная процедура обжалования была предусмотрена только в отношении решений о привлечении к ответственности за налоговые правонарушения (отказе в этом), принятых по результатам налоговых проверок. В настоящее время налоговое законодательство закре-
пило достаточно оперативную, менее формализованную и затратную процедуру рассмотрения налоговых споров по сравнению с судебной.
«Процедура досудебного урегулирования налоговых споров имеет ряд преимуществ для налогоплательщиков, большая часть которых физические лица и индивидуальные предприниматели, - она менее формализованная, чем судопроизводство, и к тому же бесплатная. Вижу только один недостаток: в ходе досудебного рассмотрения налоговых споров заявитель лишен возможности участвовать в формировании состава условного «арбитража» -в него входят исключительно сотрудники вышестоящего налогового органа. Сгладить эти ведомственные недостатки отчасти можно, организовав рассмотрение споров с привлечением авторитетных специалистов или ученых не из числа штатных работников ФНС» [6].
В заключение следует отметить, что альтернативные средства разрешения административных споров становятся более актуальными, насущными и отличаются оперативностью, гибкостью и простотой.
К показательным преимуществам использования медиации в административных спорах можно также отнести:
- приближение администрации к общественности путем исключения антагонизма между сторонами спора;
- скорость достижения решения;
- минимальную формальность, снижающую процедурную гибкость;
- корректный и дружественный характер процедуры;
- обращение к экспертам;
- процедурную экономию [7, с. 244].
Таким образом, считаем возможным сформулировать ряд выводов:
1) действующее законодательство об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации) не предусматривает возможность применения медиации в административных публичных спорах;
2) Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможность прекращения дела об административном правонарушении при примирении лица, совершившего административное правонарушение, с потерпевшим. Считаем необходимым введение в законодательство РФ об административных правонарушениях статьи, предусматривающей возможность прекращения административного производства вследствие примирения сторон, если такое правонарушение связано с причинением вреда физическому или юридическому лицу. Появление такой нормы в КоАП РФ стало бы основанием для внедрения процедуры медиации в производство по административным правонарушениям;
3) применение процедуры медиации при разрешении административно-правовых споров апробировано в международном и зарубежном законодательстве и приносит положительный результат;
4) основными достоинствами применения процедуры медиации при производстве об административных правонарушениях являются оперативность, гибкость, скорость выполнения решения по административному спору, минимальная формальность и процедурная экономия.
Список литературы
1. Трубецкой Н. А. Диспропорция частного и общественного интереса в процедуре примирения сторон по уголовным делам о ДТП с тяжкими последствиями. URL: http://www.palatask.ru/article-all/trubetskoy/accident.html.
2. Об альтернативах судебному разбирательству между органами исполнительной власти и частными сторонами : Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 г. № R (2001) 9. URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1116305&Site=COE#Top.
3. Приженникова А. Н. Медиация в административном судопроизводстве: быть или не быть? // Административное право и процесс. 2014. № 6. С. 71-72.
4. Куликов В. В. Кодекс об административном процессе войдут нормы о медиации. URL: http://www.rg.ru/2013/05/16/kodeks-site.html.
5. Приженникова А. Н. Альтернативные способы разрешения споров: актуальные вопросы. URL: http://e-notabene .ru/lr/article_10280.html#8.
6. Бухарова О. Медиация выходит в люди. Решать административные публичные споры вскоре можно будет до суда. URL: http://www.rg.ru/2013/04/02/sud.html.
7. Шевчук П. П. Медиация в административных спорах // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. № 4. С. 244.
ROMAN VADIMOVICHNAGORNYH, PhD in Law (Kandidat Nauk), associate professor, director of the institute, the Northwest institute (branch) of Moscow State University
of O. E. Kutafin (MGYuA) E-mail: nagornikh-vipe@mail.ru.
ON PERSPECTIVES OF IMPLEMENTATION OF MEDIATION IN CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENCES
Annotation: the article has been prepared within the framework of Project №2.5.1.3 of Strategic Development Program at the University named after O. E. Kutafin (MGYuA). Some theoretical aspects nave been developed in the article to extensively apply reconciliation in the Russian legislation regulating legal proceedings in cases of administrative offences. Possible variants to integrate the aspects of mediation into the administrative legislation have been proposed.
Public relations in the sphere of organization and development of mediation in the Russian Federation as an independent method of resolving legal disputes, as well as its integration into practice of administrative offences ' proceedings have been studied.
The aim of the article is to explore the possibilities and directions of the organization and use of mediation as an alternative dispute resolution method for administrative offenses, as well as approaches to integrate mediation into the activities of jurisdictional bodies.
The author shows that the current legislation on alternative dispute resolution process involving mediation (mediation procedure) does not envisage the use of mediation in the public administrative disputes. Unlike the Criminal Law and the Criminal Procedure Law the Russian Federation Code of Administrative Offences does not provide for the termination of administrative cases at reconciling a person who did an administrative offence with a victim. In this connection, the author points out the need to introduce legislation into the Administrative Offences Code of the Russian Federation similar to Art. 76 of the Criminal Code, which reckons the possibility of the termination of administrative proceedings on the basis of conciliation of the parties, in case the offense damages either a person or entity. Such a norm in the Code of Administrative Offences of the Russian Federation (KoAn) would be the basic foundation for the integration of mediation into the legal proceedings of the administrative law offences.
In addition to it, the article states that the use of the mediation procedure in the resolution of legal and administrative disputes has been practiced in international and foreign legislation and has brought positive results.
The author makes a conclusion that alternative methods of resolving administrative and legal disputes are becoming more urgent, crucial, and fast, flexible and clear. The main advantages of the use of mediation in dealing with administrative offences are: making the public administrative bodies closer to society at large by eliminating the antagonism between the disputants, swift decisions of administrative disputes, slashing formalities, reducing procedure flexibility, cutting lengthy procedure.
Key words: conciliatory procedures; mediation; alternative settlement of disputes by production about administrative offenses; termination of administrative production; reconciliation of the parties of administrative dispute; improvement of the administrative legislation; pre-judicial settlement of administrative disputes
References
1. Trubetskoj N. A. Disproportsiya chastnogo i obshhestvennogo interesa v protsedure primireniya storon po ugolovnym delam o DTP s tyazhkimi posledstviyami [The disproportion of the private and public interest in the process of reconciliation of the parties in criminal cases involving accidents with severe consequences]. Available at: http://www.palatask.ru/article-all/trubetskoy/accident.html.
2. Ob al'ternativakh sudebnomu razbiratel'stvu mezhdu organami ispolnitel'noj vlasti i chastnymi storonami. Rekomendatsiya Komiteta ministrov Soveta Evropy ot 05 sentyabrya 2001 goda № R (2001) 9 [Recommendation Rec(2001)9 of the Committee of Ministers to member states on alternatives to litigation between administrative authorities and private parties]. Available at:https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1116305&Site =COE#Top.
3. Prizhennikova A. N. Mediatsiya v administrativnom sudoproizvodstve: byt' ili ne byt'?[ Mediation in administrative proceedings: to be or not to be?]. Administrativnoe pravo i process - Administrative law and process, 2014, no. 6, pp. 71-72.
4. Kulikov V. V. Kodeks ob administrativem protsesse vojdut normy o mediatsii [The Code of Administrative Procedure will include rules on mediation]. Available at: http://www.rg.ru/2013/05/16/kodeks-site.html.
5. Prizhennikova A. N. Al'ternativnye sposoby razresheniya sporov: aktual'nye voprosy [Alternative Dispute Resolution: topical issues]. Available at: http://e-notabene.ru/lr/article_10280.html#8.
6. Bukharova O. Mediatsiya vykhodit v lyudi. Reshat' administrativnye publichnye spory vskore mozhno budet do suda [Mediation comes to people. Resolve administrative public controversy will soon be up to the court]. Available at: http://www.rg.ru/2013/04/02/sud.html.
7. SHevchuk P. P. Mediatsiya v administrativnykh sporakh [Mediation in administrative disputes]. Aktual'nye problemy gumanitarnykh i estestvennykh nauk - Actual problems of humanitarian and natural sciences, 2011, no. 4, p. 244.
