CC BY
71
УДК 342.56
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ СОЗДАНИЯ УСТАВНОГО СУДА ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ
© Ольга Викторовна БЕЛЯНСКАЯ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права, e-mail: [email protected]
Раскрываются основные этапы процесса становления судебного конституционного (уставного) контроля в субъектах Российской Федерации. Выявляются некоторые проблемы и причины медленного становления уставных судов субъектов федерации. Приводятся доводы о необходимости их появления в тех регионах, где они до сих пор отсутствуют, в частности в Тамбовской области. Предложены основные правовые положения, которые должны быть закреплены в законе Тамбовской области об уставном суде.
Ключевые слова: судебная власть; конституционный контроль; суды субъекта; уставной суд; правовой статус уставного суда.
Составной частью реформ государственного аппарата, осуществляемых в Российской Федерации в 1990-е гг., были преобразования в сфере осуществления правосудия. Целью реформирования стали изменения, которые позволили судам стать независимыми в механизме государственной власти и воплотить принципы правосудия, признанные мировым сообществом. Процесс реформирования был длителен. Законодательство, регулирующее статус и компетенцию судебных органов формировалось довольно долго и неравномерно. Отсутствие четкого видения судебной системы и ее органов порождало многочисленные поправки в законодательство, которое начало формироваться с 1992 г., с момента принятия закона о статусе судей. В дальнейшем был принят ряд законов, регламентирующих деятельность Конституционного суда РФ, федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации», федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» и др. В феврале 2011 г. был принят закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», который стал последним в механизме правового регулирования статуса судебных органов. Таким образом, можно сказать, что только в 2011 г. практически сформировалось законодательство, определяющее статус всех судебных органов, т. к. был принят закон о судах общей юрисдикции.
В судебной системе России были сформированы четыре судебные подсистемы,
включающие Конституционный суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции и суды субъектов федерации - конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов Российской Федерации. Это, как полагают Д.Н. Вороненков, В.М. Оробец, явилось причиной появления комплекса проблем, связанных с определением юрисдикции этих судов [1, с. 32]. Так, например, конституционные (уставные) суды и мировые судьи содействуют совершенствованию и укреплению федеративных отношений, в связи с чем они не могут рассматриваться как органы, созданные исключительно с целью уменьшения «нагрузки» на федеральные суды путем создания дополнительного звена судебной системы Российской Федерации, т. к. в этом случае теряется смысл их создания.
Для судебной системы России стало новшеством формирование судов субъектов Российской Федерации. Уставы большинства субъектов федерации не были готовы к восприятию собственной системы судов, т. к. были приняты до появления федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», определившего суды субъектов Российской Федерации, поэтому в большинстве из них основное внимание при установлении системы органов государственной власти было сосредоточено на законодательной и исполнительной ветвях власти. О судебной власти, как правило, сказано, что правосудие на территории края (области, округа) осуществляется федеральными судами. В ряде ус-
тавов вопрос о судебной власти и осуществляющих ее органах вообще не решен. Как и не решен вопрос о существовании уставного суда, например, в уставе Тамбовской области, Липецкой области, Саратовской области, Ставропольского права и др.
Но с принятием федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» уставные суды как судебные органы уставного контроля находят свое место в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В ряд уставов вносятся соответствующие изменения, уточняющие, что судебная власть в крае, области, автономной области, автономном округе осуществляется уставным судом, определяются основы его статуса. Как, например, это сделано в уставе Воронежской области путем внесения поправок в 2010 г. и 2011 г. Корректировка уставов в этом направлении продолжается.
Тем не менее, в настоящее время усиливаются препятствия для создания судов субъектов Российской Федерации и, как считает С.Г. Павликов, это связано с ограничением полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию статуса мировых судей (введение запрета на самостоятельное установление ими порядка отправления правосудия по делам об административных правонарушениях в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и т. п.), и отказ de facto субъектов Российской Федерации от предоставленного федеральным законодательством права самостоятельно определять статус конституционных (уставных) судов [2, с. 14-15].
Процесс становления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации замедлился и это видно исходя из количества вновь созданных конституционных (уставных) субъектов за последние десять лет. После 2003 г., когда был образован уставный суд Калининградской области, судов этого вида в регионах не создавалось. И если с количеством конституционных судов все не так плохо: из 21 республики в составе Российской Федерации в 14 имеются такие суды, то в иных субъектах, а их 62, в настоящее время существует только 3 уставных суда. Процесс формирования Уставного суда Челябинской области приостановлен в связи с несформированностью судейского корпуса.
Таким образом, только около 20,5 % субъектов имеют конституционные (уставные) суды. Республики - на 66 % обеспечены данными судами, а иные субъекты - на 4,8 %. Цифры говорят сами за себя.
Приведем некоторые доводы в пользу создания судов данного уровня и, прежде всего, уставных судов.
Во-первых, как показывает анализ научных дискуссий по проблемам уставных судов субъектов федерации, большинство ученых и практиков считают, что создание органов конституционного (уставного) контроля во всех российских регионах необходимо и целесообразно, т. к. они будут включены в механизм обеспечения контроля за законодательством субъекта Российской Федерации и содействовать его развитию, создавать дополнительные гарантии качества правоприменительного механизма, в основе которого лежит реализация конституционного принципа судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.
Во-вторых, формирование конституционных (уставных) судов является логическим завершением как процесса организации системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, так и системы судов субъектов Российской Федерации, включающую, к сожалению, в большинстве регионов пока только мировых судей.
Создание уставных судов субъектов Российской Федерации завершит процесс формирования систем судов субъектов и, как считает С.Г. Павликов, обеспечит условия для формирования практически отсутствующих связей конституционных (уставных) судов и мировых судей, имеющих конституционно-правовой статус судов субъектов Российской Федерации [2, с. 12].
Это может найти развитие и в трансформации компетенции данных судов. Так, перечень полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, установленный в ч. 1 ст. 27 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», нельзя считать исчерпывающим, а значит законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе наделить такие суды и иными полномочиями. В частности такими, которые бы позволили усилить взаимосвязь консти-
туционных (уставных) судов и мировых судей, а также усилить взаимодействие между иными органами власти.
В-третьих, с созданием конституционного (уставного) суда в субъекте Российской Федерации при наличии двух действующих ветвей власти - законодательной и исполнительной учреждается и полноценная третья ветвь государственной власти уровня субъекта федерации - судебная. С этого момента, считает Д.С. Петренко, в субъекте федерации начинает действовать классическая схема организации и взаимодействия властей [3, с. 8]. Присоседимся к данной позиции и выразим убеждение в том, что наличие конституционных (уставных) судов способствует реализации принципа разделения властей и позволяет более эффективно совместно всем органам участвовать в механизме осуществления государственной власти и способствовать качественной защите прав личности на территории субъекта.
У конституционных (уставных) судов субъектов федерации особая цель - обеспечение приведения в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов и повышения гарантий юридической защиты прав и свобод человека. Важная функция данных судов и в правотворческом процессе субъекта. Рассматривая дела о проверке на соответствие уставу субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, уставные суды блокируют нормы, не соответствующие уставу.
Особая роль уставных судов в правотворческом процессе проявляется и при реализации их полномочий по толкованию устава субъекта. При этом уставные суды не должны подменять законодательный орган и создавать новую норму устава. Толкование устава состоит в преодолении неопределенности в понимании его положений, в выяснении объективного их смысла.
И, в-четвертых, наличие проблем в существующем правовом регулировании деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не снижает роста положительных тенденций в сфере региональной конституционной юстиции. Это проявляется в увеличении количества жалоб граждан в общем объеме обращений в эти суды, широкого вовлечения в кон-
ституционное (уставное) правосудие субъектов местного самоуправления, последовательной политики по отстаиванию интересов населения субъекта. Все это усиливает потенциал региональной конституционной юстиции, способствует ее стабилизации и усилению местоположения в правоприменительном механизме.
В силу разных обстоятельств в уставе Тамбовской области отсутствуют нормы о возможности создания уставного суда области. Причины, обусловившие отсутствие уставного суда не только в Тамбовской области, но и в большинстве субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, таковы.
Сложившееся не совсем верное понимание целей и задач конституционного (уставного) суда в отдельных субъектах Российской Федерации. В середине 1990-х гг. ряд республик в составе Российской Федерации видели цель создания, прежде всего, конституционных судов в признании легитимными нормативных правовых актов, которые не всегда соответствовали федеральному законодательству, но поскольку правовая позиция, выраженная в их решениях была не бесспорна, поэтому иные субъекты Российской Федерации, опасаясь совершения ошибок и неодобрения со стороны федерального центра, воздержались от создания органов конституционного (уставного) контроля.
Отсутствие стратегии развития системы судов на уровне субъектов в момент принятия базового нормативного акта субъекта в середине 90-х гг. XX в., в т. ч. в связи с отсутствием стратегии и концепции эволюции правовой системы определенного субъекта Российской Федерации. Кроме этого, считаем, что существенную роль играет то обстоятельство, что конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации необходимо финансировать за счет средств бюджета этого субъекта Российской Федерации. В связи с чем становится понятно, почему именно у большинства краев и областей нет уставных судов. Но причины, безусловно, необходимо рассматривать в комплексе, ведь в настоящее время отсутствует уставной суд г. Москвы, Московской, Тюменской областей, а это совсем не бедные регионы.
Среди факторов медленного становления судебного уставного контроля в территориальных субъектах РФ некоторые ученые на-
зывают отсутствие модельного закона об конституционных (уставных) судах субъектов РФ и это является одним из сдерживающих факторов, т. к. показывает отношение федерального центра к данным органам и необходимости их существования в субъектах [4-6]. Выделяют и кадровые, финансовые проблемы, нежелание субъектов РФ идти на самоограничение и установление судебного контроля за их нормотворческой деятельностью [7; 8].
Безусловно, не способствовало развитию конституционной (уставной) юстиции в субъектах федерации и постановление Конституционного суда России отдельных положений федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 11 апреля 2000 г., в котором закреплялось право судов общей юрисдикции признавать законы и иные нормативные правовые акты недействующими. Это оказало сдерживающее влияние на развитие в регионах конституционного (уставного) правосудия, так как приоритет был отдан судам общей юрисдикции.
Как видно из сказанного, проблем много. Тем не менее, считаем, что в целях создания дополнительных гарантий реализации конституционного права граждан Российской Федерации на судебную защиту (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) и для обеспечения системности в организации судов субъектов Российской Федерации, а также повышения эффективности регионального механизма судебной защиты прав и интересов граждан, организации публичной власти, необходимо начать процесс формирования конституционного судопроизводства в Тамбовской области. Для этого необходимо решить ряд вопросов, направленных на устранение препятствий для образования уставного суда.
Прежде всего, необходимо выработать концепцию развития правовой системы Тамбовской области, одной из целей которой будет создание уставного суда Тамбовской области - независимого органа судебной власти, чьи решения, не подлежащие обжалованию в Конституционном суде Российской Федерации, содержат самостоятельные правовые позиции по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также исключительного ведения субъектов Российской Фе-
дерации. Уставной суд должен обеспечивать баланс общефедеральных и региональных интересов, соответствовать цели охраны основ конституционного строя Российской Федерации, учитывать требования Конституции Российской Федерации о суверенитете Российской Федерации (ч. 1 ст. 4).
Учитывая их позитивную роль в оптимизации функционирования региональных и местных властей, целесообразно было бы активизировать процесс образования уставного суда в Тамбовской области и вначале внести поправки в устав (Основной закон), в частности, в раздел VIII «Судебная власть» и гл. 37 «Органы правосудия. Система судебной власти» и в дальнейшем принять закон Тамбовской области «Об уставном суде Тамбовской области». В этом законе необходимо детально указать полномочия суда; его состав и порядок назначения (избрания) судей на должность; юридические последствия решений суда (т. е. их окончательность и обязательность в данном регионе); гарантии деятельности уставного суда и судей (финансовые, организационные и др.); общие принципы судопроизводства (среди которых обязательно должны быть указаны независимость судей, коллегиальность, гласность, устность, непосредственность, равенство, состязательность, язык судопроизводства и др.); общие правила судопроизводства (его участники, стадии и т. п.); статус судей (требования к кандидатам, срок их полномочий, порядок прекращения полномочий и др.). Вопросы относительно правил назначения председателя уставного суда и его заместителей, порядка и очередности проведения заседаний, правил делопроизводства, требования к работникам аппарата уставного суда и другие вопросы внутренней деятельности могут быть урегулированы в соответствующем регламенте уставного суда Тамбовской области.
Необходимо решать вопрос и о научном обеспечении создания нового судебного органа Тамбовской области. Это касается как кадровой политики, так и в целом работы судебных органов. Научное сообщество Тамбовской области обращает внимание на проблему качественного состава судейского корпуса, обсуждая необходимость создания в ходе судебной реформы благоприятных условий для привлечения в их ряды лучших
юристов области, в т. ч. с перспективой создания уставного суда области.
Чрезвычайно важным является тезис, высказанный Президентом РФ уже более десяти лет назад, но не потерявший своей актуальности: «Суть судебной системы - это вершина всего правосудия: там, как мы с вами знаем, принимаются решения по делам, от которых зависит в итоге не только судьба каждого конкретного человека, скажем, в уголовном процессе, но и самочувствие государства и экономики в административном и арбитражном процессе. Это в известной степени вершина кадровой карьеры, поэтому считаю, что мы должны утвердить вот этот принцип положения суда в нашем государстве» [9]. И если процесс создания законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации завершен, можно только говорить об их совершенствовании, реформировании, измении схемы формирования, то до окончания формирования судебных органов большинства регионов еще далеко, поэтому пока нельзя сказать, что принцип высокого положения суда, судей осуществлен. Судебная власть остается обслуживающей ветвью власти, ожидающей в очереди процесса реформирования системы региональной государственной власти.
Как нам кажется, процесс массового создания уставных судов произойдет только после того, как будет принят модельный закон о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, в котором федеральный законодатель четко определит роль данных органов в системе государственной власти субъекта и выразит свое отношение к данным органам, определит федеральную политику в данной сфере, а еще лучше - и объем федерального финансирования этих судов.
Но не думаем, что законодателям Тамбовской области следует принять выжидательную тактику и ждать указания федеральных органов. Чтобы иметь эффективный аппарат власти нужно предугадывать варианты и направления развития государственного аппарата, способного в современных условиях удовлетворять социально-экономические и политические потребности региона. Отметим и то, что в современных условиях, ха-
рактеризующихся укреплением федеративных отношений, назрела необходимость создания уже не судебных систем субъектов Российской Федерации, а полноценных систем судебных органов субъектов Российской Федерации (в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации), элементом которой и является уставной суд. Это позволит укрепить взаимодействие всех уровней публичной власти в регионе, обеспечить правовую охрану устава субъекта и усилить механизм защиты прав человека.
1. Вороненков Д.Н., Оробец В.М. Судебная реформа в Российской Федерации: вопросы теории и практики // Представительная власть - 21 век: законодательство, комментарии, проблемы. М., 2006. № 2.
2. Павликов С.Г. Системы судов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юр. наук. М., 2010.
3. Петренко Д.С. Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации: современные правовые проблемы и перспективы: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2007.
4. Кокотов А.Н. Законодательство о конституционном (уставном) правосудии в субъектах федерации: вопросы совершенствования // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2002. № 3.
5. Митюгов М. Конституционные (уставные) суды: от теории к практике решения // Российская юстиция. 2000. № 4.
6. Кряжков В. Региональная юстиция // Юрист. 2003. № 49. иЯЬ: http://www.gazeta-yurist.ru/
7. Чепурнова Н. Конституционный (уставной) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта федерации // Российская юстиция. 1999. № 3.
8. Интернет-конференция председателя Конституционного суда РФ Зорькина В.О. «К 10-летию Конституции РФ». иКЬ: http://www. garant.ru/action/conference/10139/. Загл. с экрана.
9. Путин В. В. Мы все хотим, чтобы наш суд был «скорым, правым и справедливым»: выступление Президента Российской Федерации на V Всероссийском съезде судей // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 3-7.
Поступила в редакцию 22.09.2012 г.
UDC 342.56
ON QUESTION ON NECESSITY OF CREATION OF AUTHORIZED COURT OF TAMBOV REGION Olga Viktorovna BELYANSKAYA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor of Theory of State and Law Department, e-mail: [email protected]
The basic stages of process of formation of judicial constitutional (authorized) control in subjects of the Russian Federation are revealed. Some problems and the reasons of slow formation of authorized courts of subjects of Federation are shown. Arguments about necessity of their occurrence for those regions where they are absent till now, in particular in the Tambov region are given. The basic legal statuses which should be fixed in the law of the Tambov region on authorized court are offered.
Key words: judicial authority; constitutional control; courts of subject; authorized court; legal status of authorized court.
