CC BY
127новление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 3.
11. В СПЧ назвали соответствующим мировой практике муниципальный фильтр на выборах губернаторов 27 июля 2017 г. URL: https://news.myseldon.com/ru/news/index/173726997 (дата обращения: 22.10.2019).
12. Андреева Л. А. «Муниципальный фильтр» на выборах высшего должностного лица субъекта федерации: законность и обоснованность // Вопросы современной юриспруденции. 2017. № 7 (68). С. 74-77.
13. Демьянов Е. В., Мухачев И. В. Система избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации // Конституционное право. 2016. № 4. С. 40-47.
14. ВЦИОМ: цифровое голосование в России: первые эксперименты и перспективы 11 ноября 2019 г. URL: https://echo.msk.ru/blog/echomsk/2535313-echo/ (дата обращения: 14.11.2019).
© Подгорный В. И. © Лысенко Е. С.
УДК 342.4-048.35(470)
Л. В. ХАНАХМЕДОВА, доцент кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя, кандидат юридических наук (г. Рязань)
L. V. KHANAHMEDOVA, assistant professor of the Chair of State and Civil-Legal Disciplines of Ryazan branch of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after
V Ya. Kikotya, Candidate of Law (Ryazan)
Е. В. СТРУГОВА, доцент кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя, кандидат юридических наук (г. Рязань)
E. V. STRUGOVA, assistant professor of the Chair of State and Civil-Legal Disciplines of Ryazan branch of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after
V Ya. Kikotya, Candidate of Law (Ryazan)
К ВОПРОСУ О МОДЕРНИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ON THE ISSUE OF MODERNIZING THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация. В статье дается анализ поправок к Конституции Российской Федерации, а также особенностей их нормативного закрепления, предложенных Президентом Российской
Федерации в своем обращении к Федеральному собранию в январе 2020 года. В. В. Путин абсолютно своевременно обратил внимание на необходимость разрешения ряда важных внутригосударственных проблем, в частности, в области демографии, социальной поддержки детей, семей с низким доходом, социального контракта, материнского капитала, образования, продолжительности жизни, здравоохранения, оплаты труда, пенсионного обеспечения и др. Концептуально значимыми являются поправки, касающиеся совершенствования деятельности органов государственной власти. Предложено расширение полномочий Президента Российской Федерации и закрепление за Государственным Советом Российской Федерации статус государственного органа. Заслуживают внимания и предлагаемые консультационные процедуры с Советом Федерации по вопросам назначения и освобождения от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, которые занимаются вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности. Поправки было предложено внести для реализации вышеуказанных вопросов на качественно новом уровне.
Ключевые слова и словосочетания: поправки к Конституции, модернизация Конституции, совершенствование деятельности, государственная власть.
Annotation. The article analyzes the amendments to the Constitution of the Russian Federation, as well as the features of their normative consolidation proposed by the President of the Russian Federation in his address to the Federal Assembly in January 2020. V.V. Putin promptly drew attention to the need to resolve a number of important domestic problems, in particular, in the field of demography, social support for children, low-income families, social contract, maternity capital, education, life expectancy, health care, labor remuneration, pension provision and many others. Amendments related to improving the activities of public authorities are conceptually significant. It is proposed to expand the powers of the President of the Russian Federation and consolidate the status of a state body for the State Council of the Russian Federation. Noteworthy are the proposed consultation procedures with the Federation Council on the appointment and dismissal of heads offederal executive bodies that deal with defense, state security, internal affairs, justice, foreign affairs, emergency prevention and natural disaster response, and public safety. Amendments were proposedfor the implementation of the above issues at a qualitatively new level. Amendments to the Constitution of the Russian Federation 2020, improving the activities of public authorities.
Keywords and phrases: amendments to the Constitution, modernization of the Constitution, improvement of activities, state power.
15 января 2020 года в своем Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ В. В. Путин абсолютно своевременно обратил внимание на необходимость разрешения ряда важных внутригосударственных проблем. Были озвучены проблемные вопросы в области демографии, социальной поддержки детей, семей с низкими доходами, социального контракта, материнского капитала, образования, продолжительности жизни, здравоохранения, оплаты труда и многие другие.
Для их реализации на качественно новом уровне им было предложено внести в Конституцию РФ ряд поправок. Через два часа после оглашения обращения
председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев объявил об уходе Правительства РФ в отставку в полном составе, ввиду того, что предложенные Президентом РФ изменения в Конституцию РФ предполагают организацию работы органов исполнительной власти на иных принципах [2].
20 января 2020 года, используя свое право внесения поправок и пересмотра положений Конституции РФ, в соответствии со ст. 134 Конституции РФ, Президент РФ внёс в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума РФ) законопроект «О совершенствовании регулирования отдельных во-
просов организации публичной власти» [3]. 21 января 2020 года Государственная Дума РФ, рассмотрев законопроект, приняла его в первом чтении, предложив профильному комитету внести необходимые коррективы в двухнедельный срок (к 6 февраля 2020 года). Напомним, что порядок рассмотрения поправок к главам 3-8 Конституции РФ регламентируется Федеральным законом № ЗЗ-ФЗ [4]. Проанализируем предложенные Президентом РФ поправки в Конституцию РФ более подробно.
1. Законопроект в изложенной редакции предлагает внести в Конституцию РФ 22 поправки, которые будут приниматься, используя процедуру всенародного голосования ввиду того, что изменения не затрагивают положения главы 1, 2, 9 (для которых необходимо проведение референдума).
Обратим внимание на поправку 2 п. «а», в которой на конституционном уровне предлагается дополнить ст. 75 Конституции РФ частью 5, закрепляющей гарантии минимальной оплаты труда на уровне не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации и индексации социальных пособий и иных социальных выплат в порядке, установленном федеральным законом. Это положение по своей сути дополняет ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, содержание которой ранее раскрывалось на уровне федерального законодательства и было закреплено в п. 1 ст. 1 федерального закона № 82-ФЗ от 19 июня 2019 г. «О минимальном размере оплаты труда» [5]. С одной стороны, вынесение этой нормы на конституционный уровень автоматически ставит под запрет возможность несоблюдения этого правила в случае каких-либо бюджетных затруднений, с другой - уже имеющееся федеральное законодательство позволяет проводить необходимое индексирование с уже сформированных финансовых и нормативных инструментов.
Кроме того, ст. 75 в новой редакции раскрывает содержание гл. 3 Конституции РФ «Федеративное устройство». Однако по своему предмету правового регулирования, как представляется, конкретизирует содержание ст. 7 гл. 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя». Первая часть ст. 7 указывает на то, что Российская Федерация является социальным государством, и конкретизация принципа социальной справедливости, выражающаяся в установлении зависимости минимально заработной платы от прожиточного минимума, выглядит более логично, чем конкретизация содержания ст. 75, посвященной раскрытию содержания монетарной политики, осуществляемой в Российской Федерации.
По нашему мнению, наиболее юридически верным было бы отнести указанную поправку к гл. 1, изменив соответствующим образом и процедуру принятия решения по ней. Аналогичным видится и содержание п. «б» вышеуказанной поправки, предлагающей внести дополнение этой же ст. 75 частью 6 следующего содержания: «6. В Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также регулярно осуществляется индексация размера пенсий в порядке, установленном федеральным законом».
Вопросы пенсионного обеспечения в действующей Конституции РФ закреплены в ст.ст. 7 и 39, причем в ст. 7 раскрывается содержание понятия социального государства, а в ст. 39 гл. 2 конкретизируется положение именно о социальном обеспечении граждан Российской Федерации в контексте имеющихся у них прав и свобод. Если статья закрепляет принципиальные основы функционирования пенсионной системы, то логичным видится эта поправка в качестве дополнения, раскрывающего в новой редакции
содержание ч. 2 ст. 39, но никак не ч. 6 ст. 75, предложенной в проекте.
Следует обратить внимание и на принцип солидарности поколений, который предлагается внести в текст действующей Конституции РФ. Применительно к пенсионной системе это означает, что те денежные средства, которые работающие ныне отчисляют в пенсионный фонд, идут на выплату пенсий тех, кто достиг пенсионного возраста, а следующие поколения будут выплачивать содержание по старости тем, которые работают сегодня.
Думается, что с учетом скорости развития современного общества словарное определение поколения как отношение отцов и детей или выявление специфики какого-либо знакового поколения «декабристы», «дети войны», «революционеры» не отражает всей сложности этого понятия. Поколение - это еще и условия его жизни, показатель жизнеспособности, отражающий баланс преемственности и изменений в социальной, культурной, экономической и политической сферах. И новый мир вырабатывает новые модели жизни, совершенно непохожие на те, которыми жили даже наши родители. Современное общество по разным подсчетам включает в себя от трех до шести поколений, каждое из которых имеет свои отличные ценности и приоритеты [6]. И одним из видов связи между поколениями выступает пенсионная система, которая работает стабильно до тех пор, пока демографическая ситуация либо улучшается, либо стабильна. Как только она начинает ухудшаться, в системе, которая построена по принципу солидарности поколений, возникают проблемы. Официальный прогноз Росстата даже по среднему уровню показывает, что за следующие 20 лет соотношение работающего населения и достигшего пенсионного возраста ухудшится в полтора раза с учетом ожидаемого роста продолжительности жизни пенсионеров [7]. Таким образом, закрепление в Конститу-
ции РФ принципа солидарности поколений представляется избыточным ввиду того, что скорее всего не будет реализован, а в перспективе соотношение пенсий и зарплат будет только ухудшатся [8].
2. Концептуально значимой, на наш взгляд, является поправка 5, которая предлагает изложить ст. 79 Конституции РФ в новой редакции, дополнив ее следующим тезисом: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».
Подобная редакция ст. 79, полагаем, может стать причиной конкуренции норм с ч. 4 ст. 15 действующей Конституции РФ ввиду того, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Это указывает на сходность предмета правового регулирования данных конституционных установлений, а для них, как известно, предусматривается иной порядок пересмотра.
Напомним, что в соответствии со ст. 135 Конституции РФ положения гл. 1, 2, и 9 являются неизменяемыми. Для них в соответствии с ч. 2 вышеуказанной статьи предусматривается особый порядок изменения путем созыва Конституционного Собрания, порядок созыва которого утверждается соответствующим федеральным конституционным законом. Несмотря на то, что проект такого закона был разработан еще в 2000 году [9], на сегодняшний момент он все еще не принят (отклонен 14 сентября 2012 г. Государственной Думой РФ) [10].
Исходя из конструкции ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой конституции, который принимается двумя третями голосов этого
собрания или выносится на всенародное голосование. Причем на всенародном голосовании такие поправки будут считаться принятыми, если за них проголосуют более половины избирателей при условии общей явки более 50 %.
Таким образом, внесение поправок в ст. 79 Конституции РФ конкретизирует содержание гл. 1, что, по нашему мнению, нарушает процедурный порядок внесения изменений в системообразующий документ нашего государства. Подтверждением сказанного может выступать правоприменительная практика Конституционного Суда РФ, которым в 2016 году было принято решение, разрешившее имеющуюся неоднозначную, с точки зрения толкования, конструкцию ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [11].
3. Проект по внесению изменений в Конституцию РФ предлагает на рассмотрение ряд согласительных процедур, которые до этого момента не содержались в тексте Конституции РФ.
Так, согласно поправке 7 предлагается п. «а» ст. 83 изложить в новой редакции: «... назначает Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатура которого утверждена Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, и освобождает Председателя Правительства Российской Федерации от должности». Напомним, что в действующей редакции п «а» ст. 83 выглядит следующим образом: «а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации». Как видим, в действующей редакции происходит замена «назначает с согласия» на «назначает Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатура которого утверждена» и «согласовывает» на «утверждает», что не меняет содержание данного пункта.
Если в новой редакции назначение Председателя Правительства РФ усложняет процедуру путем дополнительно-
го утверждения кандидатуры Государственной Думой РФ, то возникает вопрос: «Почему процедура освобождения от должности Председателя Правительства РФ осуществляется без такой согласительной процедуры?». Аналогичный вопрос возникает и по поводу предлагаемого этой же поправкой изменения п. «д» ст. 83 по процедуре назначения заместителя Председателя Правительства РФ.
Заслуживают внимания и предлагаемые консультационные процедуры с Советом Федерации по вопросам назначения и освобождения от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, которые занимаются вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности согласно п. «д1» ст. 83. Что понимается под такими консультационными процедурами, в чем они выражаются, к сожалению, из текста предлагаемых изменений либо сопроводительных документов к ним не ясно.
4. Поправка 7 содержит предложение п. «к», согласно которому ст. 83 Конституции РФ должна быть дополнена п. «ж1», расширяющим полномочия Президента РФ в части формирования Государственного Совета РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.
Напомним, что с момента подписания Конституции РФ это уже третья поправка в ст. 83. Первые две касались изменения редакции п. «е» и добавления п. «е.1», которыми был изменен механизм назначения судей Конституционного и Верховного судов РФ, а также Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов и иных
прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров [12]. Третья поправка включила в ст. 83 п. «е.2» и наделила Президента РФ правом назначать и освобождать от должности представителей Российской Федерации в Совете Федерации [13].
Предложенная поправка также направлена на расширение полномочий Президента РФ и закрепляет за Государственным Советом РФ статус государственного органа. Этот совещательный орган был образован Президентом РФ в 2000 году в целях содействия реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти [14]. Анализ положения о Государственном Совете РФ показывает, что на его заседаниях обсуждаются вопросы укрепления федерализма и государственного строительства, исследуются проблемы реализации действующего законодательства федерального, регионального и местного уровней власти, содействуют в преодолении разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти.
В состав Государственного Совета РФ, помимо руководителей палат Федерального Собрания РФ, а также руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входят полномочные представители Президента РФ. Правовой основой их функционирования выступает Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 [14]. К основным задачам полномочного представителя в округе относится организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики, контролю за исполнением решений федеральных органов государственной власти, кадровой политики, обеспечению национальной безопасности и т. д.
В предложенной редакции, как представляется, может возникнуть ситуация
дублирования полномочий или, еще хуже, конфликта между конституционными органами государственной власти, так как аналогичными компетенциями наделено и Правительство РФ. К сожалению, ни в самих поправках, ни к сопроводительным документам к ним какой-либо информации, конкретизирующей компетенцию, принципы функционирования, критерии разграничения полномочий, а также порядок формирования Государственного Совета РФ как государственного органа, не отражается. Указывается лишь на то, что порядок его деятельности определяется федеральным законом. Причем ряд поправок предусматривает конституционное закрепление некоторых дополнительных цензов, которые предъявляются к отдельным должностным лицам: достижение определенного возраста, оседлости. При этом не совсем понятно, почему с точки зрения юридической техники нельзя было закрепить эти критерии на уровне федерального законодательства (за исключением требований к Президенту РФ).
Подводя итог всему вышесказанному, хотелось бы отметить, что большинство из предложенных поправок объективно оправданы и обусловлены необходимостью перехода системы государственного управления на качественно новый уровень функционирования. Тем не менее, с точки зрения юридической техники, ряд новелл нуждается в конкретизации. Например, нуждается в уточнении расположение поправок по вопросам, закрепляющим соотношение минимального размера отплаты труда и прожиточного минимума, пенсионного обеспечения. Аналогичные вопросы возникают и в отношении дополнений к ст. 79 Конституции РФ при коллизии решений государственных органов, принятых на основании положений международных договоров, если их истолкование противоречит Конституции РФ. Нуждаются в более развернутой характеристике и новые термины, предложенные
для включения в текст Конституции РФ, процедуры назначения на должности, полномочия вновь создаваемых органов,
а также целесообразность введения новых цензов, необходимых для назначения отдельных категорий должностных лиц.
***
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Правительство России подало в отставку. URL: https://meduza.io/live/2020/01/15/putin-predlozhil-perepisat-konstitutsiyu-pravitelstvo-rossii-podalo-v-otstavku-hronika (дата обращения: 28.01.2020).
3. Система обеспечения законодательной деятельности. Законопроект № 885214-7. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7 (дата обращения: 28.01.2020).
4. О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
5. О минимальном размере оплаты труда: федеральный закон от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 26. Ст. 2729.
6. Полюшкевич О. А. Солидарность поколений: монография. Иркутск: Изд-во ИГУ, 2014. 180 с.
7. Федеральная служба государственной статистики. URL: https://www.gks.ru/folder/13877 (дата обращения: 28.01.2020).
8. Гурвич Е. Распутать узлы пенсионных компонент. URL: https://iq.hse.ru/news/177672846 (дата обращения: 28.01.2020).
9. О Конституционном Собрании: проект Федерального конституционного закона № 4800-3 (ред. от 08.09.2000) // СПС «КонсультантПлюс».
10. О проекте Федерального конституционного закона № 4800-3 «О Конституционном Собрании»: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 14 сентября
2012 г. № 778-6 ГД // Собрание законодательства РФ от 24 сентября 2012 г. № 39. Ст. 5226.
11. По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля
2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. № 12-П // Собрание законодательства РФ. 2016. № 17. Ст. 2480.
12. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
13. О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4202.
14. О Государственном совете Российской Федерации: указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
© Ханахмедова Л. В.
© Стругова Е. В.
