CC BY
319
К ВОПРОСУ О МЕЖДУНАРОДНЫХ СОГЛАШЕНИЯХ КАК ИСТОЧНИКАХ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ
ЧИХЛАДЗЕ Леван Теймуразович
Аннотация. В статье рассматривается место международных соглашений в правовой системе Российской Федерации, в частности, соотношение Конституции РФ и международных соглашений по юридической силе. Международные соглашения представляются автором важным источником муниципального права России, позволяющим установить в стране модель местного самоуправления, отвечающую всем международным стандартам.
Annotation. The article considers the place of international treaties in the legislative system of the Russian Federation, and in particular, relation of the constitution of the Russian Federation and international treaties by their legal force. The author represents international treaties as an important source of the Russian municipal law because they allow setting in the state the pattern of local government that responds to all international standards.
Ключевые слова: международные соглашения, источник права, местное самоуправление, правовая система.
Keywords: international treaties, sources of law, local government, legal system.
Исходя из понимания смысла ч. 4 ст. 15 Конституции РФ1, в состав источников муниципального права могут быть включены нормы и принципы международного права, а также международные соглашения, ратифицированные Российской Федерацией и являющиеся составной частью ее правовой системы. Таким образом, конституционный термин «составная часть правовой системы» предполагает, что в иерархии нормативных правовых актов международные соглашения занимают второстепенное место после Конституции РФ.
Так, например, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
В рассматриваемой статье четко расставлены акценты в вопросе взаимодействия между Конституцией РФ и международными соглашениями, поскольку сначала в ст. 15 устанавливается верховенство Конституции РФ,
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «Кон-сультантПлюс».
а последним является положение об общепринятых принципах и нормах международного права и международных соглашениях как составной части правовой системы. Конституционная норма о том, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора», устанавливает приоритет международного договора перед законом, но не Конституцией РФ. Данная точка зрения корреспондирует с научной позицией Б.С. Эбзеева, который, в частности, пишет: «В самом деле, если строго исходить из действующей Конституции РФ, Конвенция о защите прав человека и основных свобод обладает в правовой системе Российской Федерации статусом федерального закона. Она не имеет общего примата над национальным правом, но в силу прямого указания Конституции РФ обладает приоритетом в применении в случае обнаружившейся коллизии с федеральным законом... понятие "федеральный закон" следует толковать расширительно, имея в виду, что приоритет в применении конвенционных норм распространяется и на подзаконные нормативные правовые акты»2.
Безусловно, Б.С. Эбзеев ссылается на конкретный международный акт, однако его
2 Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России : моногр.
М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2013. С. 244.
позиция по поводу статуса конвенции, обнаруживающей сходство с федеральным законом, может быть применима и к другим международным соглашениям. Таким образом, включенные в правовую систему РФ международные соглашения имеют по сути форму федерального закона и, как следствие, не должны противоречить Конституции РФ.
Анализ ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не позволяет сделать вывод о формировании в Российской Федерации так называемой монистической теории международного права. Иными словами, вряд ли можно говорить об абсолютном верховенстве международного права в правовой системе России. Скорее здесь можно найти признаки дуалистической теории, согласно которой международное и внутригосударственное (национальное) право признаются различными правовыми системами. Однако по смыслу положений Конституции РФ и Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»3 нужно говорить о формировании в России основы для согласованного взаимодействия между этими двумя системами. Однако, к сожалению, как показывает практика межгосударственных отношений, конфликтные ситуации в вопросе о месте и роли международных соглашений, а также решений различных межгосударственных организаций в национальной системе конкретно России возникают часто. Это свидетельствует либо о политике двойных стандартов, либо о недопонимании между государствами. Ярким примером является решение Европейского суда по правам человека по делу «Константин Маркин против России», в котором Европейский суд практический оспорил решение Конституционного Суда РФ, поставив тем самым свое решение выше конституционно-правовых норм.
Весьма важным аргументом, доказывающим превосходство Конституции РФ перед международным соглашением, является пункт «г» ст. 125 Конституции РФ, согласно которому Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ. Данный вопрос регулируется также в гл. Х
3 Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
«Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»4.
Позиция Российской Федерации как суверенного государства о верховенстве Конституции РФ в своей правовой системе в целом и над международным соглашением в частности остается неизменной, что подтверждается многими положениями Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П5 и изменениями, внесенными в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающими специальный правовой механизм разрешения вопроса о возможности или невозможности исполнения постановлений различных судебных органов против Российской Федерации.
Следует отметить, что согласно рассматриваемому постановлению Конституционный Суд РФ будет разрешать вопрос о возможности или невозможности исполнения такого постановления по запросу федерального органа исполнительной власти, уполномоченного защищать интересы России в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека. Позиция Конституционного Суда РФ сводится к тому, что в основе Конституции РФ и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод6 лежат общие базовые ценности. Исходя из этого, в подавляющем боль-
4 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1 -ФКЗ «О конституционном Суде Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».
6 Конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в г. Риме 4 ноября 1950 г., ратифицированная Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СПС «КонсультантПлюс».
шинстве случаев коллизии между двумя документами не возникают. При этом подобный конфликт возможен, если Европейский суд по правам человека даст трактовку Конвенции, противоречащую Конституции РФ. В подобном случае, в силу верховенства Конституции РФ, Россия откажется от буквального следования постановлению Страсбургского суда. Как указывает Конституционный Суд РФ, при разрешении подобных конфликтов следует не стремиться к самоизоляции, а исходить из конструктивного диалога и взаимодействия.
Безусловно, в анализируемом постановлении речь идет о решениях Европейского суда по правам человека, правовой статус которого устанавливается в Европейской конвенции по правам человека и основным свободам, являющейся международным соглашением. Следовательно, позиция Конституционного Суда РФ о верховенстве Конституции РФ касается международных соглашений в целом, хотя указанный принцип давно закреплен в нормативных правовых актах РФ.
Думается, что принцип верховенства Конституции РФ является одним из важнейших способов защиты суверенитета Российской Федерации. В связи с этим оспаривание неоспоримых по сути решений Конституционного Суда РФ, главной функцией которого является осуществление конституционного правосудия, выглядит политическим актом, безусловно противоречащим теории суверенитета. К тому же суверенное равенство государств является общепризнанным принципом международного права. Закрепляя верховенство Конституции РФ над международными соглашениями, Российская Федерация не отказывается от признания гуманитарных стандартов, которые устанавливаются международным правом.
Говоря непосредственно о международных соглашениях как источниках муниципального права, следует отметить, что они, безусловно, играют позитивную роль в развитии институтов местного самоуправления в России. По сути, между таким важнейшим международным соглашением в сфере местного самоуправления, как Европейская хартия местного самоуправления7, и Конституцией РФ по
7 Европейская хартия местного самоуправления (совер-
шено в Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.
определению не может быть противоречий. Это связано с тем, что изначально многие положения проекта конституции в сфере местного самоуправления создавались с учетом европейских стандартов. На тот момент было ясно, что демократический конституционный строй должен основываться на соответствующих принципах. Последнее лишний раз демонстрирует вектор демократического развития Российской Федерации и ее приверженность международным стандартам гуманизма.
Однако как в этом случае, так и в случае взаимодействия Европейской конвенции по правам человека и основным свободам с Конституцией РФ, конфликт возможен в случае некорректных решений межгосударственных европейских организаций, а также Европейского суда по правам человека, вступающих в противоречие с конституционно-правовыми нормами.
С учетом вышесказанного думается, что положение ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8, где среди нормативных актов в системе правовых основ местного самоуправления на первом месте перед Конституцией РФ стоят общепризнанные принципы и нормы международного права и международные соглашения, не совсем корректно. Думается, что в определенной степени данное положение вступает в противоречие с вышеуказанными правовыми нормами и с позицией Конституционного Суда РФ, и, как следствие этого, ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части верховенства международного соглашения по отношению к Конституции РФ требует корректировки.
В доктрине муниципального права положения ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ-
По сути, данный акт базируется на целом ряде норм-принципов, которые определяют европейские стандарты местного самоуправления. Обобщающим принципом Хартии является принцип субсидиарности. Это значит, что более эффективный уровень осуществления публичной власти может корректировать деятельность нижестоящих органов (в данном случае имеются в виду муниципальные органы власти), если последние не справляются с реализацией своих полномочий. Кроме того, эти полномочия должны реализовываться теми органами власти, которые находятся близко к населению.
8 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
ления в Российской Федерации» подвергаются конструктивной критике. Так, например, по мнению Е.С. Шугриной, признание приоритета общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных соглашений над Конституцией РФ, «строго говоря, не совсем корректно»9. Другой известный го-сударствовед И.В. Гранкин, также критически оценивая данную норму, отмечает: «В той или иной интерпретации положения Хартии нашли отражения в федеральном законодательстве. Но это не дает основания ставить Хартию по приоритетности впереди федерального законодательства и тем более Конституции РФ. Национальное право гарантирует более высокий, чем предусмотрено Хартией, международными обязательствами России, уровень гарантии самостоятельности местного самоуправления»10. Точка зрения еще одного ученого В.И. Фадеева о том, что положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о включении в правовую систему России международных источников права не позволяют «ставить под сомнение принцип верховенство Конституции РФ в системе нормативных правовых актов»11, также корреспондирует с научными позициями вышеуказанных авторов.
Известные российские ученые-государ-ствоведы, чьи научные позиции приведены выше, пока еще остаются в меньшинстве, поскольку преобладают учебники и учебные пособия по данной проблематике, в которых международные источники муниципального права занимают главенствующее место в системе правовых основ местного самоуправления.
Необходимо отметить достаточно обширную базу источников права международного сотрудничества в сфере местного самоуправления, действующих в ряде европейских стран и не ратифицированных Российской Федерацией. В данном случае речь идет о таких актах, как Европейская рамочная конвенцию о трансграничном сотрудничестве 1980 г. и два дополнительных протокола к ней, Европейская конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 г., Ев-
9 Шугрина Е.С. Муниципальное право : учеб. М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2012. С. 63.
10 Гранкин И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций : учеб. пособие. М. : Проспект, 2012. С. 48.
11 Фадеев В.И. Муниципальное право : учеб. для бакалав-
ров. М. : Проспект, 2013. С. 71.
ропейская хартия региональных языков или языков меньшинств 1992 г., Европейская конвенция о ландшафтах 2000 г., Европейская хартия городов 1992 г., Хартия об участии молодежи в жизни городов и регионов 1992 г.
К источникам муниципального права международно-правового характера относятся также решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, которые направлены на мониторинг исполнения Европейской хартии местного самоуправления государствами, подписавшими ее.
Немаловажное значение играет модельное законодательство на уровне стран СНГ. Так, следует отметить принятую в развитие международного законодательства Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества12 и Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления13. Настоящие документы в соответствии с Конституциями государств - участников СНГ определяют роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, устанавливают организационные, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления в государстве - участнике Содружества.
Таким образом, международные соглашения являются важными источниками муниципального права, поскольку способствуют формированию и утверждению современных тенденций развития местного самоуправления. Примечательно то, что международные стандарты местного самоуправления являются определенным фундаментом развития автономии местного самоуправления и корректируют взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в сторону реализации права на местное самоуправление.
По сути, местное самоуправление, являясь международным гуманитарным стандартом,
12 Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принята 29.10.1994) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6. С. 85-89.
13 Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (принят в г. Санкт-Петербурге 06.12.1997 Постановлением 10-17 на 10-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 16. С. 349-387.
определяет уровень демократического развития государства. В Конституции РФ содержатся важнейшие нормы-принципы, лежащие в основе современной модели местного самоуправления, построенной на положениях ведущих европейских актов в сфере местного самоуправления. В связи с этим возможное утверждение о том, что российская конституционная модель вступает в противоречие с европейской моделью местного самоуправления, представленной положениями Европейской хартии местного самоуправления, не соответствует действительности.
Однако в рамках деятельности Конгресса местных и региональных властей Совета Европы не раз отмечалось, что многие нормы российского муниципального законодательства вступают в противоречие с положениями Европейской хартии местного самоуправления. Особенно это касается российской модели административного контроля за деятельностью муниципальных органов власти. Опасения вызывают нормы гл. 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции». Однако если проанализировать положения указанной главы на соответствие положениям ст. 8 «Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления» Европейской хартии местного самоуправления, то можно увидеть, что в основе административного контроля обоих актов лежит принцип обеспечения законности.
Конечно, будет неправильным утверждение о том, что российская модель местного самоуправления развивается абсолютно самостоятельно, без участия органов государственной власти. Однако «разумная централизация» без фактического встраивания органов местного самоуправления в систему органов государственного управления вполне соответствует мировым тенденциям развития взаимоотношений между органами публичной власти. Элементы централизации, а не полная централизация местного самоуправления свойственна многим современным демократическим государствам, и методы, обеспечивающие эффективное функционирование государственного и муниципального управления, могут быть различными. Главное, чтобы они не вступали в прямое противоречие с международными и внутригосударственными (национальными) стандартами местного самоуправления.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень международных договоров. - 1998. - № 11.
4. Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принята 29.10.1994) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. - 1995. - № 6.
5. Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (принят в г. Санкт-Петербурге 06.12.1997 Постановлением 10-17 на 10-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. - 1998. -№ 16.
6. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О конституционном Суде Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»// СПС «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Гранкин, И.В. Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций : учеб. пособие. - М. : Проспект, 2012.
13. Фадеев, В.И. Муниципальное право : учеб. для бакалавров. - М. : Проспект, 2013.
14. Шугрина, Е.С. Муниципальное право : учеб. - М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2012.
15. Эбзеев, Б.С. Введение в Конституцию России : моногр. - М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2013.
