CC BY
79
Агафонов Александр Николаевич - кандидат экономических наук, начальник отдела Федерального казенного
предприятия «Научно-исследовательский институт «Геодезия» 141292, Московская область, город Красноармейск, проспект Испытателей, дом 14.
Тел.: (496) 523-32-04. E-mail: [email protected]
Гуров Александр Анатольевич - заместитель начальника отдела Федерального казенного предприятия «Научноисследовательский институт «Геодезия» 141292, Московская область, город Красноармейск, проспект Испытателей, дом 14.
Тел.: (496) 523-32-04. E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О МЕТОДАХ АНАЛИТИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ПРИ ВЫПОЛНЕНИИ ОБОРОННОГО ЗАКАЗА В УСЛОВИЯХ ИЗМЕНЕНИЯ
ВНЕШНЕЙ СРЕДЫ
Вступление в силу Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», безусловно, является началом перехода отечественной экономики от существующих правил государственных закупок к федеральной контрактной системе (ФКС), что является началом нового этапа размещения государственного заказа. Федеральной контрактной системой предусматриваются не только новые методы выбора поставщика, но и вводятся требования к оценке эффективности выполнения условий контрактов, что, в свою очередь, делает необходимым обращение к анализу существующих методов оценки эффективности государственных закупок. Стоит отметить, что все существующие методики управления государственными закупками разработаны в условиях применения Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и после того, как этот закон 31.12.2013 г. утратит силу, полностью или частично потеряют свою актуальность, либо потребуют существенной адаптации. Особое внимание положения федеральной контрактной системы приобретают при реализации заданий государственного оборонного заказа, что обосновывается повышенным вниманием к данному процессу со стороны общественности и высших органов государственной власти. Вопросы об эффективности государственных закупок являются актуальными не только для экономики России, так, например, украинские коллеги отмечают, что «без комплексного благоустройства системы государственных закупок невозможно решить вопрос устойчивого экономического развития экономики страны» [3].
В методиках оценки эффективности государственных закупок, как правило, выделяют два подхода: оперативный и аналитический. Анализ и определение слабых сторон оперативной оценки выполнены авторами в предыдущей статье данного цикла. Напомним, что оперативная оценка в режиме реального времени позволяет лишь определить размер экономии денежных средств. Аналитическая же предполагает комплекс мер, цель которых - оценка системы размещения заказов. В этой работе мы рассматриваем аналитические методы с учетом практики выполнения задач государственного оборонного заказа. Стоит отметить, что, несмотря на значительное количество качественных научных работ, в открытой печати авторам не удалось найти определения термина «аналитическая оценка государственных закупок». Наиболее распространена следующая трактовка термина «аналитическая оценка» - совокупность методов сравнения и группировки различных видов работ в зависимости от сложности и других факторов, определяющих качественные показатели [6]. Мы предлагаем следующее определение термина «аналитическая оценка государственных закупок»: аналитическая оценка государственных закупок - это комплексная программа, состоящая из ряда контрольных показателей (индикаторов), направленная на определение сбалансированного критерия эффективности государственных закупок.
Наиболее распространены следующие критерии аналитической оценки государственных закупок:
- экономия при размещении заказов;
- соблюдение законодательства при размещении заказов;
- доля конкурентных закупок;
- выполнение планов при размещении заказов;
- дисциплина исполнения контрактов;
- обоснованность определения начальной цены контрактов.
Показатель комплексной оценки (£) предлагается рассчитывать путем суммирования значений по каждому из критериев с учетом их весовых коэффициентов по формуле:
К = К1 х 0,3 + К2 х 0 , 1 + К3 х 0 ,2 + К4 х 0 , 1 + К 5 х 0 , 1 + /С6 х 0 ,2 [4]
Мы предлагаем анализ методики расчета комплексной оценки выполнить в следующей работе цикла статей, посвященных переходу на федеральную контрактную систему, здесь же можно дать качественную научно-обоснованную оценку наиболее распространенным критериям аналитической оценки государст-
венных закупок, перечисленных выше.
Итак, экономия при размещении заказов ( К1). Многие исследователи выделяют его как наиболее важный показатель, который показывает эффективность с точки зрения экономии бюджетных средств, при этом предлагается для сравнительной точки применять не начальную максимальную цену контракта (так как она может быть определена с заведомыми нарушениями, а средние квартальные отраслевые цены предложений участников, устанавливаемые в относительных величинах - проценте снижения начальной максимальной цены [4]. Вопрос определения экономии как наиболее важного показателя достаточно полно освещен нами в работе «К вопросу о методах оперативной оценки эффективности государственных закупок при выполнении оборонного заказа в условиях изменения внешней среды» и не требует дополнительных комментариев. Здесь же стоит отметить, что утверждение о заранее ошибочном определении начальной максимальной цены контракта вызывает сомнение, так как указанная процедура достаточно полно отражена в действующем законодательстве [1,2] и, следовательно, умышленное нарушение требований Федерального закона, скорее, исключение, и относится к рискам, сопровождающим закупочную деятельность, чем правило.
Соблюдение законодательства при размещении заказов ( ) - показатель,
целью которого является учет наличия установленных нарушений размещения заказов у заказчика в течение отчетного периода — квартала. Его значимость определяется тем, что отсутствие нарушений и возможных злоупотреблений - неотъемлемая и важнейшая часть построения эффективной системы государственных закупок [4]. Да, безусловно, соблюдение норм закона является основной частью процесса выбора поставщиков; вызывает лишь вопрос, каким образом за квартал можно узнать число нарушений? Этот показатель очень удобен для практики отчетов в вышестоящие инстанции, так как будет равен нулю. Выявить нарушение в трехмесячный период можно только одним образом - получив жалобу, направленную в надзорный орган (ФАС, Рособоронзаказ России) от участника процедуры, тем самым привлечь к ней внимание. Плановые же проверки проходят гораздо реже, а срок давности привлечения к ответственности по нарушениям в сфере государственных закупок составляет шесть лет. Статистика претензионной деятельности предприятий оборонно-промышленного комплекса показывает, что более 40 % жалоб со стороны участников процедур размещения заказа являются необоснованными. Таким образом, оценивать эффективность государственных за-
купок по количеству противоправных нарушений необоснованно и неправомерно. Гораздо целесообразнее будет применение показателя претензионной деятельности, учитывающего выявленные нарушения и отношение количества жалоб и обращений участников процедур к количеству жалоб, признанных обоснованными.
Доля конкурентных закупок ( ) - показатель, учитывающий долю закупок
в общем объеме, выполненных методом проведения торгов, либо запросов котировок цен у оцениваемого заказчика в сравнении со средним показателем по всем заказчикам. Его значимость определяется тем, что только конкурентные закупки позволяют обеспечить экономическую эффективность системы государственных закупок, сокращение доли закупок у единственного поставщика — наиболее важная составляющая эффективности [4]. Данный показатель не вызывает особых противоречий, за исключением того, что согласно нормам Федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», запрос котировок не является конкурентным выбором поставщика [1], вследствие чего требует незначительной корректировки.
Выполнение планов при размещении заказов ( ). Аспект размещения зака-
за, позволяющий сбалансировать систему закупок. Показатель позволяет оценивать систему планирования каждого заказчика и выявлять наличие отклонений в фактически проведенных закупках от плана - наличие незапланированных закупок, не проведение запланированных закупок, смещение сроков проведения закупок [4]. Действительно важный показатель, стоит отметить возможность оценки качества управления закупками через оценку качества планирования. Стратегическое планирование - это одна из функций стратегического управления, которая представляет собой процесс выбора целей организации и путей их достижения [5]. С точки зрения государственных закупок, планирование является функцией стратегического управления, одной из составляющих которой являются методики разработки и выполнения планов закупок, формы которых утверждаются Правительством Российской Федерации. Стоит отметить то, что не все организации могут обладать высокими показателями по данному критерию даже при условии высокой добросовестности в сфере выбора поставщиков, например, предприятия оборонно-промышленного сектора экономики, хозяйственная деятельность которых зависит от множества факторов, присутствующих во внешней среде.
Дисциплина исполнения контрактов ( ) - критерий, который продолжает
оценивать эффективность размещенного заказа после выполнения процедур выбора поставщика. Предлагается оценивать основную цель размещения заказа -получение тех благ, для которых оно проводилось, для этого в систему показателей оценки вводится показатель оценки исполнения контрактов на предмет сроков исполнения, качества исполнения и иных [4]. Этот показатель, по нашему мнению, является самым весомым. Для чего размещается госконтракт? Ответы могут быть разными: для гласности, для экономии средств федерального бюджета, для прозрачности и так далее. На самом деле основной целью размещения государственного контракта является выбор поставщика для его исполнения, именно «исполнения» и «не исполнения» или «попытки исполнения», кому нужна экономия средств бюджета, если работы выполнены наполовину, аванс израсходован исполнителем, а распорядитель бюджета инициирует судебные процессы и внесение исполнителя в реестр недобросовестных подрядчиков.
Заключительным критерием в данной цепочке ( ) является критерий обос-
нованности определения начальной максимальной цены контракта. Показатель показывает достоверность определения начальной максимальной цены контрактов и величину отклонения начальной цены контракта от среднеотраслевой. В некоторых работах утверждается, что существует практика, когда начальная цена контракта определяется не на основе реальной рыночной конъюнктуры, а иными путями - произвольно, исходя из имеющихся лимитов бюджетных ассигнований, только из опыта предыдущих закупок [4]. Мы со своей стороны отмечаем, что после того, как в законодательстве появились требования обоснования начальной максимальной цены контракта, данный критерий снизил свою значимость, хотя и не утратил ее вовсе. Федеральной контрактной системой детализированы методы определения начальной максимальной цены, что приведет к существенному снижению значимости данного критерия. Данная процедура больше предъявляет требования к контролю над данным процессом, чем к его анализу. Мы уже неоднократно отмечали, что при осуществлении процедур государственных закупок необходимо больше внимания уделять построению процессов управления ими, целесообразнее всего будет воспользоваться методологией контроллинга.
На основании выполненного анализа мы предлагаем распределение критериев по значимости в авторской иерархии:
- показатели исполнения контрактов;
- показатели качества планирования;
- показатели претензионной деятельности;
- размер экономии бюджетных средств;
- обоснованность определения начальной максимальной цены контрак-
тов.
Стоит отметить, что показатель - «доля конкурентных закупок» - исключен, так как, по мнению авторов, в настоящее время не несет никакой смысловой нагрузки.
Анализу методов расчета показателя комплексной оценки эффективности государственных закупок будет посвящена следующая работа, здесь же стоит отметить, что методика аналитической оценки эффективности государственных закупок может быть эффективным инструментом достижения целей федеральной контрактной системы, это в большей части касается и оборонно-промышленных предприятий, так как в условиях выполнения заданий государственного оборонного заказа все они попадают в сферу Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
* * *
1. Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». М.: «Российская газета» от 15 июля 2011 г. № 153.
2. Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». М: «Российская газета» от 11 июня 2013г. - Федеральный выпуск № 6100.
3. Катроша Л.В. Научно-методические основы оценки эффективности системы государственных закупок / Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов.- [электронный ресурс].- (http://jurnal.org/articles/2013/ekon59.html).-Проверено 07.10.2013 г.
4. Методика оценки эффективности государственных закупок Костромской
области [электронный ресурс].- (derpt.region.kostroma.net/gz/13.01.09/ocenzak. doc).- Проверено 27.09.2013г.
5. Портал Стратегическое планирование [Электронный ресурс].- (http: //wwstplan.ru/articles/theory/strplan.htm).- Проверено 07.10.2013 г.
6. Свободный словарь [электронный ресурс].- (http://termin.bposd.ru/publ/1-1-0-3905).- Проверено 07.10.2013 г.
7. Хрусталёв Е. Ю. Финансово-экономическая значимость наукоемких инновационных проектов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 8.
8. Цыганов С. А., Рудцкая Е. Р., Хрусталёв Е. Ю. Совершенствование конкурсных механизмов поддержки и финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 11.
