CC BY
67
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 347.73:334.723
М. М. Воробьев
К вопросу о месте правового регулирования государственно-частного партнерства в системе финансового права
В целях формирования точного и единообразного применения положения закона о государственно-частном партнерстве необходимо определить место данной совокупности правовых норм в системе финансового права. В статье представлены авторские выводы о приоритетности публично-правового регулирования общественных отношений в рамках государственно-частного партнерства.
For formation of exact and uniform application of provision of the law on public-private partnership it is necessary to define the place of this set of precepts of law in system of the financial law. Author's conclusions about priority of public regulation of the public relations within public-private partnership are presented.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, финансовое право, система права, инвестиции, инвестиционное право, публично-правовое регулирование, частно-правовое регулирование.
Key words: public-private partnership, financial law, system of the right, investment, investment law, public regulation, private-law regulation.
Необходимость повышения инвестиционной привлекательности Российской Федерации, нахождение баланса публичных и частных интересов, создание новых активно функционирующих универсальных механизмов взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов, потребность в оптимизации расходования средств бюджетов всех уровней бюджетной системы обусловили принятие в 2015 г. Федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о государственно-частном партнерстве). Принятие данного нормативного акта - очередной шаг Российского государства к созданию эффективной среды взаимодействия с юридическими лицами в рамках рефор-
© Воробьев М. М., 2016
мирования экономики в условиях кризиса. «Государство по праву может называться "прогрессивным", если оно имеет интегрированное экономическое пространство; если в нем идет устойчивый процесс демократизации и либерализации...если воспринимается в мире в качестве надежного и ответственного партнера» [1, с. 101].
«Государственно-частное партнерство в настоящее время в России с точки зрения государственных органов является одним из наиболее предпочтительных способов реализации инфраструктурных проектов в общественно значимых сферах экономики. С позиции коммерческих структур, участие в проектах государственно-частного партнерства не только в первом приближении обеспечивает гарантированное получение прибыли, но и способствует повышению рейтинга, поскольку свидетельствует об их добросовестности и надежности как партнеров» [2, с. 44]. М.Ш. Шарифов справедливо называет государственно-частное партнерство современной формой взаимодействия государства и гражданского общества. Ученый пишет: «Российское государство постепенно передает негосударственным акторам часть своих функций в области управления. Законодательно закреплен ряд организационно-правовых форм, которые сопряжены как с государством, так и с гражданским обществом. Среди них - государственная корпорация, автономное учреждение, государственно-частное партнерство. Их отличительной чертой является передача субъекту, отделенному от государства, полномочий органов государственной власти при сохранении за государством функции контроля в рамках гражданского права (полномочий собственника)» [8].
Данный закон позволил преодолеть сложившуюся в Российской Федерации ситуацию, при которой отсутствовало федеральное законодательство, регулирующее институт государственно-частного партнерства при наличии постоянно принимающихся подлобных нормативных актов на уровне регионов.
Появление новых нормативных правовых актов, равно как и появление новых правовых институтов, влечет за собой научное размышление о его месте в системе российского права и законодательства, поскольку отнесение института к той или иной отрасли права сказывается на дальнейшем его развитии, становлении и соответственно на правоприменительный процесс. Актуальность проводимого исследования повышает также отсутствие комплексных изысканий института государственного частного-партнерства в рамках современного законодательства. Подавляющее большинство научных работ были написаны до принятия Закона о государственно-частном партнерстве, следовательно, ученые обращали внимание законодателя и правоприменителя на необходимость и значимость принятия такого закона. В
194
данном контексте закономерно обращение внимание на определение места правового института государственно-частного партнерства и Закона о государственно-частном партнерстве в системе финансового права и финансового законодательства.
Прежде всего необходимо отметить, что данный закон регулирует общественные отношения, возникновение, реализация и прекращение которых осуществляется в целях привлечения инвестиций в национальную экономику и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей находится в ведении органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Традиционно ученые отмечают наличие публично-правовых начал в инвестиционном праве [6]. Многие категорично подчеркивают их приоритет, придают финансово-правовым нормам статус системообразующих в инвестиционном праве, более того, называют рассматриваемую совокупность правовых норм подотраслью финансового права [7, с. 689-690].
При этом важно отметить, что часть отношений в рамках инвестиционной деятельности регулируются нормами, обладающими частно-правовым характером. Следовательно, инвестиционное право необходимо рассматривать как комплексную отрасль российского законодательства, регулирующую общественные отношения в области инвестиций и инвестиционной деятельности как публично-правовыми, так и частно-правовыми методами и включающую в себя нормы разной правоотраслевой принадлежности, в том числе и нормы финансового права. Схожей точки зрения придерживается и В.Н. Лисица, называя инвестиционное право межотраслевым правовым образованием [5].
К системе законодательства, регулирующего отношения в области государственно-частного партнерства закон на основании ч. ст. 2 относит в том числе и Бюджетный кодекс РФ.
Часть 5 ст. 6 Закона о государственно-частном партнерстве закрепляет положение о том, что предоставление субсидий на финансирование создания объекта соглашения, его эксплуатации и (или) технического обслуживания за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации должно регулироваться бюджетным законодательством Российской Федерации.
В целом текст закона содержит ряд правил и положений, отсылающих к нормам бюджетного законодательства, например, если речь идет о финансировании проекта в рамках государственно-частного партнерства в том числе за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы, реализация которого будет осуществляться в срок, превышающий срок действия соот-
195
ветствующего закона (соответствующего решения) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Если проектом предусмотрено финансовое обеспечение обязательств публичного партнера (каждого публичного партнера), объем такого финансового обеспечения, размер государственных или муниципальных гарантий, порядок и условия их предоставления частному партнеру указываются в соглашении. При этом публичный партнер вправе принимать на себя обязательство нести часть расходов на создание объекта соглашения, его эксплуатацию и (или) техническое обслуживание в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 12 Закона о государственно-частном партнерстве.
Таким образом, регулирование отдельных отношений в системе государственно-частного партнерства нормами бюджетного права, являющегося подотраслью права финансового, свидетельствует о наличии публично-правовых начал в регулировании рассматриваемого института.
Государство перманентно испытывает потребность в создании новых объектов социальной, транспортной инфраструктуры либо их модернизации, что требует достаточных объемов бюджетных средств, трата которых в кризисных условиях не всегда представляется возможным. Вследствие этого институт государственно-частного партнерства следует рассматривать в качестве решения весьма значимой задачи, стоящей перед государством. «Ограниченные возможности бюджетного финансирования и высокая степень износа основных фондов энергетической отрасли вынуждают государство ставить привлечение частного капитала в финансирование проектов в качестве одной из ключевых задач своей инвестиционной политики. Тем самым надеясь обеспечить устойчивое финансирование энергетики, постепенный процесс ее модернизации, обновления генерирующих объектов и сетевой инфраструктуры, давая необходимый импульс для развития» [4, с. 2].
Объекты соглашения о государственно-частном партнерстве закреплены в ст. 7 рассматриваемого закона. Их перечень является закрытым.
Среди этих объектов:
- транспорт общего пользования, за исключением метрополитена;
- объекты железнодорожного транспорта;
- объекты трубопроводного транспорта;
- объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии;
- гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова;
- подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации;
- объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в сфере здравоохранения;
- объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания населения;
- ряд иных объектов, предусмотренных Законом о государственно-частном партнерстве.
Один из субъектов отношений, регулируемых Законом о государственно-частном партнерстве, - публичный партнер, которым может являться Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в лице соответствующих органов исполнительной власти. Участие в общественных отношения публичного субъекта во многом предопределяет публично-правовой характер таких отношений.
Особую значимость в рамках регулирования системы государственно-частного партнерства имеет ст. 6 (а именно п. 4 ч. 3 и ч. 4 Закона о государственно-частном партнерстве), предполагающая внесение в соглашение о партнерстве пункта об обязательстве частного партнера передать объект соглашения о государственно-частном партнерстве, объект соглашения о муниципально-частном партнерстве в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, но не позднее дня прекращения соглашения в случае, если объем финансирования создания объекта соглашения публичным партнером превышает объем финансирования частным партнером.
Преимущественность публично-правового регулирования общественных отношений в рамках государственно-частного партнерства доказывает ст. 14 исследуемого закона, закрепляющая право осуществление контроля за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве именно за публичным партнером. Правила осуществления такого контроля закреплены Постановлением Правительства от 30 декабря 2015 г. № 1490 «Об осуществлении публичным партнером контроля за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве».
Таким образом, можно констатировать относительное неравенство субъектов данных отношений, поскольку один из партнеров наделен определенными властными полномочиями (в данном случае, контрольными). Подобная ситуация характерна для общественных отношений, регулируемых отраслями публичного права.
В целях получения объективного вывода необходимо отметить, что соглашение в рамках государственно-частного партнерства заключается в виде гражданско-правового договора между публичным партнером и частным партнером, заключенного на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, предусмотренных Законом о государственно-частном партнерстве. Следовательно, к такому соглашению применяются нормы и правила, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ.
По результатам проведенного исследования можно констатировать, что правовое регулирование государственно-частного партнерства представляет собой комплексный правовой институт, регулируемый нормами разной пра-воотраслевой принадлежности (в частности, финансового, гражданского). При этом он является институтом инвестиционного права, рассматриваемого в качестве комплексной отрасли законодательства.
Думается, что считать инвестиционное право подотраслью права финансового и рассматривать правовое регулирование государственно-частного партнерства как институт финансового права ошибочно в силу наличия дис-позитивного метода регулирования отдельных групп отношений. Но отрицать приоритет публично-правовых начал не представляется возможным.
Справедливости ради необходимо отметить, что подобные правовые образования - банковское право, страховое право - изучаются представителями науки финансового права достаточно давно.
В завершение хотелось бы отметить, что «развитие современного законодательства отличается высокой степенью динамичности, что объясняется подвижностью общественных отношений, им регулируемых, и адекватными сложившейся мировой ситуации изменениями национальной экономики» [3, с. 79]. Действительно, трансформация процессов взаимодействия субъектов, появление новых явлений и инструментов в экономике порождают возникновение качественно новых правовых образований, что ставит перед правовой наукой задачу их теоретического обоснования, обязательного введения в образовательный процесс в целях дальнейшего эффективного процесса их применения.
Список литературы
1. Бехер В.В. Принцип эффективности использования бюджетных средств: правовой и экономический взгляд // Вопр. совр. юриспруденции. - 2013. - № 30. -С. 101.
2. Кондратьева У.Д. Правовые риски государственно-частного партнерства в современной России // Совр. право. - 2015. - № 9. - С. 44.
3. Лайченкова Н.Н. Категория «эффективность» в современном финансовом законодательстве // Наука и о-во. - 2015. - № 1 (20). - С. 79.
4. Лебедев А. Что нужно бизнесу? // ЭЖ-Юрист. - 2015. - № 39. - С. 2.
5. Лисица В.Н. Инвестиционное право. - Новосибирск, 2015.
6. Терехова Е.В. Инвестиционное право: публично-правовые начало: учеб. пособие. - М.: РГУП, 2015.
7. Финансовое право: учеб. - 2-е изд., исправ. и доп. / отв. ред. и авт. предисл. проф. С.В. Запольский. - М.: Контракт: Волтерс Клувер, 2011. - С. 689-690.
8. Шарифов М.Ш. Современные институциональные формы взаимодействия государства и гражданского общества // Рос. юрид. журн. - 2015. - № 5 // Консуль-тантПлюс: справ. правовая система.
