CC BY
170
ПРАВО
УДК 349.3
А. А. Благодир
К ВОПРОСУ О МЕСТЕ НОРМ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В СИСТЕМЕ ОСОБЕННОЙ ЧАСТИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ*
В статье на основе системного и функционального подходов исследуется место правовых норм, регулирующих обеспечение граждан государственной социальной помощью в системе Особенной части права социального обеспечения. Рассматриваются: «узкий» и «широкий» подход ученых к содержанию понятия «государственная социальная помощь», возможность формирования самостоятельного комплексного правового института.
On the basis of systematical and functional approaches the article analyzes the place of legal norms regulating support of citizens with state social security in the system of the general part of social security law. We consider 'narrow' and 'wide' approaches of researchers to the notion of 'state social assistance', the possibility of formation of an independent complex legal institution.
Ключевые слова: норма права, правовой институт, отрасль права, государственная социальная помощь, компенсации, субсидии.
Keywords: legal norm, legal institution, branch of law, state social security, compensation, subsidy.
Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса о месте правовых норм в структуре Особенной части отрасли права социального обеспечения, нам необходимо обратиться к общетеоретическим положениям.
Из теории права известно, что структура отрасли права, являясь многоуровневой структурой, включает в себя следующие структуры: отдельного нормативного предписания, правового института. Эти элементы взаимодействуют между собой благодаря генетическим и функциональным связям. Любой из институтов отрасли содержит в себе нормы, которые позволяют в полном объеме урегулировать участок или группу
* Исследование выполнено при финансовой поддержке Фонда научных исследований Института (филиала) МГЮА имени О. Е. Кутафина в г. Кирове, проект 3/11(3).
© Благодир А. Л., 2011
участков общественных отношений конкретного вида.
Первичным подразделением структуры права является отдельное нормативное предписание, которое, по мнению С. С. Алексеева [1], является элементарным, целым, логически завершенным государственно-властным велением нормативного характера, непосредственно выраженным в тексте нормативного юридического акта. Главной функцией нормативных предписаний в правовой системе является обеспечение конкретизированного, детального, точного и определенного нормативного регулирования общественных отношений. Системообразующие факторы, оказывая непосредственное влияние на деление юридических норм по видам, способствуют их делению на регулятивные и правоохранительные. В свою очередь регулятивные нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управо-мачивающие.
Помимо нормативного предписания в общей теории права принято выделять ассоциации правовых норм. Ассоциации правовых норм нельзя назвать равноправными между собой, поскольку все же существует одна основная правовая норма, а другие правовые нормы лишь конкретизируют ее предписания. Тем не менее ассоциации правовых норм играют свою роль в структуре права, во-первых, при наличии необходимых условий с их помощью формируются устойчивые правовые общности — правовые институты, во-вторых, в них непосредственно ощущаются пульс разнообразных жизненных отношений, потребности практики, накопившийся опыт правоприменения.
Следующим, уже наиболее сложным правовым образованием является правовой институт. Опираясь на фундаментальные исследования теоретиков права, следует определить структуру и факторы, влияющие на образование правовых институтов, рассмотреть признаваемую в науке их классификацию, а также возможности объединения правовых институтов в более крупные правовые общности.
Правовой институт, прежде всего, отличается известной внутренней организацией охватываемого им нормативного материала. Отличается он и от других правовых образований. Во-первых, наличием самостоятельного регулятивного воздействия на определенные участки отноше-
ний. Во-вторых, интеллектуально-волевым содержанием, т. е. фактической и юридической однородностью его норм (специфическое группы понятий, общих положений, терминов, своеобразие юридической конструкции). Главной функцией правового института является такая, чтобы в пределах своего участка общественных отношений данного вида или рода обеспечить цельное, относительно законченное регулирование.
«Вовне», во взаимосвязях с другими подразделениями правовой системы, по мнению С. С. Алексеева, правовой институт представляет собой системно-целостное, нерасчленяемое образование, единую правовую общность. Но эта целостность, нерасчленяемость существует как раз потому, что отдельные нормативные предписания связаны не только однородностью фактического содержания, интеллектуально-волевым, юридическим единством, но и известной внутренней организацией. Иначе говоря, правовой институт имеет свою структуру, для которой характерно наличие комплекса «равноправных» нормативных предписаний; известная, как правило, юридическая разнородность предписаний; объединение всех норм устойчивыми закономерными связями, которые выражены в общих предписаниях, а главное — в юридической конструкции [2].
Правовой институт — это определенная совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы [3]. По мнению В. С. Якушева, правовой институт должен характеризоваться материальными и юридическими признаками. К материальным признакам правового института относится наличие самостоятельного по своему содержанию общественного отношения, а юридическим признаком правового института выступает совокупность норм, которая опирается на норму закона [4].
На формирование правовых институтов влияет ряд объективных факторов, таких, как непосредственное развитие общественных отношений, расширение и усложнение общественных связей, повышение правовой культуры в государстве. Конечно, не является достаточным просто само по себе развитие общественных отношений, необходимо еще наличие именно такой разновидности общественных отношений или такого участка ряда разновидностей, которые бы объективно требовали обособленного регулирования комплексом нормативных предписаний. Главным системообразующим фактором, который бы обусловил «внутреннее» обособление комплекса нормативных предписаний, является предмет регулирования определенных общественных отношений.
Другая немаловажная предпосылка формирования правовых институтов — закрепление «внут-
реннего» объединения правовых норм во «внешнем» его оформлении. Таким «внешним» оформлением совокупности общественных отношений, образующих правовой институт, может являться отдельный нормативный акт либо самостоятельное структурное подразделение кодифицированного нормативного акта (глава, раздел и т. п.). «Внешнее» обособление правовых институтов как главных структурных подразделений любой отрасли права приводит к дифференциации и интеграции нормативного материала, а следовательно, к формированию стойких правовых общностей, объединяющих нормативные предписания. Именно поэтому кодификация законодательства имеет существенное значение для формирования правовых институтов.
С. С. Алексеев, исследуя такую правовую категорию, как правовой институт, абсолютно верно отмечает, что реальные разновидности правовых институтов могут быть с достаточной точностью установлены лишь тогда, когда при их рассмотрении поочередно вводятся классификационные основания с учетом действия разных системообразующих факторов. Лишь при таком подходе становится возможным выявить подлинную картину реально существующих правовых институтов, каждый из которых занимает строго определенное место в системе отрасли права
[5].
Традиционно в теории права правовые институты подразделяются на материальные и процессуальные; регулятивные и охранительные; предметные и функциональные; простые и сложные; смешанные.
Каждый правовой институт посвящен определенному участку общественных отношений и таким участком в большинстве случаев служит специфический предмет регулирования, именно поэтому такого рода институт может быть назван предметным.
Функциональные институты — продукт функциональной дифференциации права. Развитие и усложнение правового организма состоит не только в том, что складываются предметно-специализированные и конкретизирующие нормативные предписания, но и в том, что формируются институты, призванные дать «сквозное» регулирование отдельной операции в правовом регулировании, касающейся многих разновидностей данных отношений [6].
Институты, будучи главными структурными подразделениями отрасли права, отличаются отраслевой чистотой, но встречаются также и смешанные институты (на стыках отдельных правовых сфер, в точках их соприкосновения иногда в институт проникают элементы, свойственные другой отрасли). Смешанные институты — это не «сборное» образование, не конгломерат из кусоч-
ков разных отраслей, подчеркивает С. С. Алексеев, а отраслевой институт, в который проникли, просочились (оказались «подмешанными ») элементы этих отраслей. Особой разновидностью смешанных институтов являются правовые общности, имеющие также черты межотраслевых объединений юридических норм. В отличие от обычных смешанных институтов перед нами — не простое «просачивание» элементов иной отрасли в данное отраслевое образование, а такое специфическое явление, когда институт, имеющий по своей основе государственно-правовую природу, как бы «притягивает» нормы целого ряда отраслей и образует вместе с ними определенное единство [7].
Дифференциация правовых институтов по сферам вызывает необходимость встречного процесса — интеграции нормативного материала. Одно из проявлений такой интеграции состоит в тенденции формирования генеральных институтов. Генеральный институт представляет собой комплекс норм, которые закрепляют общую юридическую конструкцию, в преломленном виде (по сферам) выраженную в дифференцированных институтах. Роль генеральных институтов состоит в том, чтобы выразить то юридическое единство, которое свойственно отдельным ветвям дифференцированного правового регулирования [8]. Таким образом, генеральный институт по своей сути и содержанию является отраслевым комплексным институтом — специфическим, вторичным правовым образованием, выражающим известное удвоение нормативного материала.
Правовой институт является первичной, начальной правовой общностью, следующей, как правило, сразу за нормативными предписаниями и ассоциациями. Усиление значимости общественных отношений неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей в системе права.
С позиций права социального обеспечения нормы, регламентирующие основания, порядок и размеры предоставления гражданам различных видов социального обеспечения, следует считать специальными нормами, которые в свою очередь образуют Особенную часть отрасли. В свою очередь эти нормы подразделяются на институты. Правовые институты в праве социального обеспечения отличаются многообразием.
Развитие отрасли права социального обеспечения в постсоветский период показывает, что отдельные институты Особенной части права социального обеспечения являлись объектом научных исследований.
Обращаясь к учебной литературы, мы выделим наиболее типичные структурные элементы Особенной части, предлагаемые авторами.
Поддерживая позицию В. С. Андреева и развивая ее с учетом развития общественных отно-
шений в сфере социального обеспечения, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова отмечают, что Особенная часть включает в себя группы норм, образующие следующие правовые институты: Трудовой стаж. Пенсионное обеспечение. Социальные пособия, компенсационные выплаты и субсидии. Обеспечение по страхованию пострадавших на производстве и их семей. Медицинская помощь и лечение. Социальное обслуживание. Нормы всех институтов Особенной части регулируют отношения, объектом которых является материальное благо в виде конкретной денежной выплаты либо социальной услуги. В предмет права социального обеспечения входят также общественные отношения процедурного и процессуального характера. Эти отношения регулируются нормами специальных институтов: по установлению юридических фактов; по разрешению жалоб и споров; юридической ответственности [9].
По мнению М. В. Лушниковой, Особенная часть права социального обеспечения конкретизирует положения части Общей применительно к отдельным видам (формам) социального обеспечения и включает в себя следующие институты, регламентирующие условия и порядок предоставления гражданам различных видов социального обеспечения: пенсионное обеспечение; обеспечение социально-страховыми пособиями; социальное обслуживание нетрудоспособных лиц; медицинское обслуживание; адресная социальная помощь малоимущим [10].
Совершенно другой концепции деления Особенной части права социального обеспечения на институты придерживаются ученые Санкт-Петербургского государственного университета. Они считают, что Особенная часть права социального обеспечения имеет сложную структуру. В ее составе имеются такие группы норм, которые формируют подотрасль, правовые институты и субинституты. В подотрасль выделились нормы, регламентирующие обеспечение в рамках одной из организационно-правовых форм — социального страхования. В структуру подотрасли социального страхования, по мнению М. В. Филипповой [11], входят институты пенсионного страхования, страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, страхования на случай болезни, страхования на случай материнства, обязательного медицинского страхования. Нормы, регулирующие обеспечение в рамках другой организационно-правовой формы — государственного социального обеспечения, столь разнообразны, а сами отношения по государственному социальному обеспечению столь многоплановы, что соответствующая подотрасль не сформировалась, да и едва ли может сформироваться. Потому этот блок Особенной части права социального обеспечения пред-
ставляет собой совокупность ряда институтов и генеральных институтов. Генеральные институты: институт государственной социальной помощи, институт социального обслуживания, институт государственных пособий семьям с детьми, институт государственного пенсионного обеспечения. Помимо генеральных в составе Особенной части есть и простые институты. Например, таким является институт пособий по безработице, льгот по системе социального обеспечения, компенсационных выплат отдельным категориям граждан и проч. [12]
В научных исследованиях, посвященных рассмотрению отдельных проблемных вопросов отрасли, мы отмечаем озабоченность ученых расположением тех или иных правовых норм в структуре Особенной части отрасли права социального обеспечения.
Обобщая критерии распределения правовых норм в институты Особенной части, можно отметить, что одни ученые считают такими критериями предмет правового регулирования и виды обеспечения, другие допускают возможным для группировки норм внутри институтов Особенной части рассматривать субъектов социально-обеспечительных отношений, третьи берут за основу формирования правовых институтов организационно-правовые формы социального обеспечения (обязательное социальное страхование и государственное социальное обеспечение), четвертые, проводя исследование отдельных правовых норм, делают выводы о необходимости формирования соответствующих институтов.
Любое общество не стоит на месте, оно постоянно развивается, вместе с ним развиваются и общественные отношения в той или иной сфере социальной жизни, которые, в свою очередь, требуют закрепления в определенных нормативных правовых актах. Не составляет исключения и право социального обеспечения. Начиная с 2000 г. достаточно активное развитие общественных отношений в сфере социальной обеспечения со стороны государства позволяет нам констатировать, что в отрасли права социального обеспечения активно формируется комплексный институт государственной социальной помощи.
Понятие государственной социальной помощи можно проанализировать с точки зрения «узкого» и «широкого» подхода.
Придерживаясь «узкого» подхода, Д. Е. Кожевников сформулировал понятие государственной социальной помощи как вида социального обеспечения, который состоит в предоставлении государством малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации на период нуждаемости денежных выплат и натуральных вы-
дач в целях удовлетворения основных потребностей и доведения их доходов до прожиточного минимума. Отграничивая через признаки государственную социальную помощь от других видов социального обеспечения, он пришел к выводу, что правовые нормы о государственной социальной помощи в системе отрасли права социального обеспечения входят в состав правового института государственной помощи Особенной части отрасли [13].
«Широкого» подхода придерживается М. В. Филиппова, которая определяет ее как предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации [14]. Предоставление такой помощи в полной мере отражает социальную функцию государства, одной из целей которого является поддержание уровня жизни малообеспеченных граждан и компенсация утраченных средств и имущества при чрезвычайных обстоятельствах.
Государственная социальная помощь может предоставляться гражданам как в денежной (компенсация, субсидия и др.), так и в натуральной (продукты питания, одежда, обувь и др.) форме.
Полагаем, что для формирования данного института системообразующими критериями являются следующие:
— предмет правового регулирования комплекса общественных отношений, образующих указанный институт, составляют материальные отношения (предметный критерий);
— отраслевые принципы отрасли права социального обеспечения пронизывают правовые нормы, входящие в состав данного института;
— субъектами — получателями государственной социальной помощи — могут быть нуждающиеся граждане;
— специфика событий (социальных рисков), в связи с которыми предоставляется тот или иной вид государственной социальной помощи.
Комплексный институт государственной социальной помощи обеспечивает самостоятельное регулятивное воздействие на определенный участок отношений, который отличается фактической и юридической однородностью. Его содержание выражено в специфической группе понятий (трудная жизненная ситуация, малообеспе-ченность), терминов (субсидия, компенсация, набор социальных услуг и др.).
Объединение однородных специфических правовых норм данного вида обеспечивает цельное, относительно законченное регулирование, выполняя главную функцию института, и подпадает под признаки самостоятельного правового института.
Отношения по поводу государственной социальной помощи регулируются многочисленными нормативными правовыми актами различного уровня [15], исходя из чего в состав комплексного института государственной социальной помощи можно включить простые регулятивные, предметные институты: институт предоставления набора социальных услуг; институт компенсационных выплат учащимся гражданам, находящимся в академических отпусках по медицинским показаниям; институт компенсационных выплат по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; институт компенсационных выплат неработающим женам граждан рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов уголовно-исполнительной системы в отдаленных гарнизонах и местностях, где отсутствует возможность их трудоустройства; институт компенсационных выплат неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; институт компенсационных выплат гражданам, пострадавшим от радиационных и техногенных катастроф [16]; институт жилищных субсидий [17]; институт материнского (семейного) капитала [18].
Очевидно, что предлагаемая автором структура института государственной социальной помощи шире, чем понятие «государственной социальной помощи», закрепленное в федеральном законе РФ «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. Данный институт объединяет правовые нормы, регулирующие не только предоставление помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и малообеспеченным, но и другие нормы, в соответствии с которыми государство признает определенные обстоятельства социально значимыми для общества и готово их урегулировать.
Институт государственной социальной помощи до настоящего времени находится в состоянии формирования и становления. Об этом свидетельствует, как мы видим, наличие различных точек зрения ученых о простых институтах, его составляющих [19]. В ближайшее время необходимо теоретическое исследование непосредственно его структуры и содержания.
Примечания
1. Алексеев С. С. Собр. соч.: в 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 2: Специальные вопросы правоведения. М.: Статут, 2010. С. 72-101.
2. Там же. С. 107-108.
3. Шебанов А. Ф. Система советского социалистического права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1961. С. 9.
4. Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1974. № 6. С. 65-66.
5. Алексеев С. С. Указ. соч. С. 119
6. Там же. С. 119-125.
7. Там же. С. 115-117.
8. Там же. С. 128-138.
9. Захаров М. А., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 101-103. См. также: Право социального обеспечения России: учеб. / М. О. Буянова, К. Н. Гусов и др.; отв. ред. К. Н. Гу-сов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 37-38.
10. Аушникова М. В. Право социального обеспечения (Общая часть): учеб. пособие. Ярославль: Изд-во Яросл. гос. ун-та, 1997. С. 14.
11. Право социального обеспечения: учеб. / под ред. М. В. Филипповой. М.: Юристъ, 2006. С. 74-77.
12. Там же.
13. Кожевников Д. Е. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам: правовые вопросы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010. С. 14-15.
14. Филиппова М. В. Государственная социальная помощь // Право социального обеспечения: учеб. / под ред. М. В. Филипповой. М.: Юристъ, 2006. С. 342.
15. О государственной социальной помощи: федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ (ред. от 08.12.2010) // СЗ РФ. 19.07.1999. № 29. Ст. 3699; Об утверждении Порядка назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан: постановление Правительства РФ от 03.11.1994 № 1206 (ред. от 04.08.2006) // СЗ РФ. 14.11.1994. № 29. Ст. 3035; Об осуществлении ежемесячных компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами: постановление Правительства РФ от 04.06.2007 № 343 (ред. от 15.07.2010) / / СЗ РФ. 11.06.2007. № 24. Ст. 2913 и др.
16. О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне: федеральный закон от 10.01.2002 № 2-ФЗ (ред. от
27.12.2009) // СЗ РФ. 14.01.2002. № 2. Ст. 128; О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча: федеральный закон от 26.11.1998 № 175-ФЗ (ред. от
28.12.2010) // СЗ РФ. 30.11.1998. № 48. Ст. 5850; О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 24.07.2009, с изм. от 10.11.2009) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.
17. О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей: федеральный закон от 25.10.2002 № 125-ФЗ // СЗ РФ. 28.10.2002. № 43. Ст. 4188; Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 08.11.2000 № 845 // СЗ РФ. 13.11.2000. № 46. Ст. 4562; О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг: постановление Правительства РФ от
14.12.2005 № 761 (ред. от 24.12.2008) // СЗ РФ, 19.12.2005. № 51. Ст. 5547.
18. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: федеральный закон от
29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 29.12.2010) // СЗ РФ. 01.01.2007. № 1 (1 ч.). Ст. 19.
19. Право социального обеспечения. С. 342; Ауш-никова М. В. Указ. соч. С. 14; и др.
