CC BY
130
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 25 (206).
Право. Вып. 25. С. 34-38.
И. В. Михайличенко
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ РОССИЙСКИХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
Рассматривается процесс институционализации российских политических партий и формы его осуществления в конституционных нормах, текущем законодательстве, решениях Конституционного Суда РФ, а также в ряде подзаконных актов.
Ключевые слова: Конституция РФ, политические партии, конституционный статус политических партий, институционализация, конституционная институционализация.
Современная теория политических партий неразрывно связана с идеями свободы и демократии, их реализацией в формировании и деятельности многообразных социальных, в том числе государственных институтов. Самостоятельную и важную роль в исследовании политических партий играет юридическая наука, обладающая фундаментальными и развернутыми представлениями о политической системе общества, власти, политических режимах и других категориях, охватываемых предметом теории государства и права. Особое значение для развития теории политических партий имеет наука конституционного права, оперирующая собственными и перешедшими из других наук категориями, в том числе и такой политологической категорией, как политическая партия.
Использование политологических категорий при исследовании конституционно-правовых явлений и процессов связано с наличием в науке конституционного права значительной политической составляющей, без анализа которой любая конституционно-правовая теория была бы формальной и нежизнеспособной. В научной литературе определенная степень политизации конституционно-правовой доктрины оценивается и как негативное явление. Таким образом, при исследовании политических партий в рамках конституционно-правовой науки следует опасаться, с одной стороны, абсолютной правовой формализации, а с другой — политического диктата1.
Наиболее широкой категорией применительно к политическим партиям является политическая система общества. Термин «политическая система» выражает одно из фундаментальных понятий теории государства и охватывает весьма значимые аспекты его взаимодействия с обществом.
Следует особо подчеркнуть, что по своей социальной природе партия является отделенным от государства общественным институтом, при-
званным представлять и отстаивать в политическом процессе интересы различных социальных слоев гражданского общества, обеспечивать контроль общества за деятельностью государства. Однако, не будучи носителем государственной власти, партия является важнейшим элементом механизма воспроизводства политической власти. Именно критерий достижения и удержания власти «действительно отличает политическую партию от всех прочих общественных союзов»2. Партия обеспечивает организованное участие граждан в политической жизни путем выдвижения своих кандидатов на выборах, прямо или косвенно участвует в деятельности органов государственной власти. Таким образом, «с одной стороны, партия предстает как институт гражданского общества, то есть как структурный элемент сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти, а с другой — она выступает как часть государственно-политической системы»3.
Двойственная природа политической партии имеет свое нормативное измерение. Как известно, политическая партия является добровольным самоуправляющимся негосударственным общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан. Однако тот факт, что основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более жестком, по сравнению с иными общественными объединениями, правовом регулировании порядка ее создания и деятельности. Политические партии возникают и обретают правовой статус в соответствии с действующим законодательством, закрепление в нем института политических партий предполагает длительный и не лишенный противоречий процесс их организационного и правового становления4.
В конституционном праве под институционализацией политических партий понимается
процесс их правового оформления, становления их роли в государственном механизме, регламентации порядка их образования и деятельности в качестве особого политического и правового института5. В научной литературе можно встретить и ряд других определений6. Но в любом случае речь идет о правовом статусе политических партий в понимании того или иного ученого. Процесс институционализации можно рассматривать и как цепь последовательных изменений в механизме правового регулирования одного из субъектов политической системы. Статус субъектов политической системы, их организационно-правовые формы, права и обязанности в сфере общественно-политической жизни относятся к предмету конституционного права. В свою очередь, институционализация политической системы — задача конституционноправового регулирования7.
Процессу трансформации политических партий в правовой институт путем воздействия права на отношения, связанные с их образованием, организацией и практическим функционированием, наука конституционного права постоянно уделяет пристальное внимание. Правовое регулирование деятельности политических партий является юридическим инструментом их институционализации.
По мнению П. Авриля, следует различать две формы институционализации: конституционную и законодательную. Первая представляет собой включение положений о политических партиях в конституцию, а вторая — признание партий законом, который не предусматривает признания их властями в государстве, а напротив, возлагает на них обязанности8. Кроме того, ряд авторов использует такое понятие, как консти-туализация политических партий. Ю. А. Юдин, на наш взгляд, справедливо критикует подобные позиции, аргументируя это тем, что, во-первых, включение в конституцию норм о политических партиях и их роли в обществе и государстве означает, что право признает их как институт, деятельность которого необходима для функционирования всего государственного механизма; во-вторых, хотя объем правовой регламентации политических партий в разных странах далеко неодинаков, она нигде не сводится лишь к конституционным положениям, имеется ряд других нормативных правовых актов, определяющих их правовой статус и наделяющих их в том или ином объеме компетенцией, необходимой
для функционирования всего государственного механизма: законы о политических партиях или обществах, избирательное законодательство, парламентские регламенты. Следовательно, конституционное регулирование — это лишь одна из форм правовой институционализации политических партий9. Следует согласиться с высказанной в научной литературе точкой зрения о том, что правовая институционализация, являясь особой формой институционализации партий, определяет процессы их формирования в качестве политико-правовых институтов. Эти процессы могут не совпадать по времени, так как формирование партий как политического института обычно предшествует их правовой регламентации, но они тесно взаимосвязаны10.
Тем не менее важнейшей, на наш взгляд, формой институционализации политических партий является определение конституционноправового статуса политической партии в основном законе страны, обладающем высшей юридической силой. Вопрос о целесообразности и допустимости закрепления статуса политических партий в нормах конституции до настоящего времени является предметом достаточно острых споров в научной среде. В частности, Ю. А. Юдин положительно относится к конституционному закреплению статуса политических парий, оценивая его как свидетельство признания той роли партий, которую они играют в организации и осуществлении государственной власти11. В то же время известный немецкий го-сударствовед Г. Еллинек еще в начале прошлого века подчеркивал, что политические партии должны рассматриваться как общественные образования, а потому в государственном строе понятию партии как таковому нет места12.
Противники включения в конституцию каких-либо положений о политических партиях выдвигают следующие аргументы: во-первых, партии рассматриваются ими как практическое осуществление одного из основных прав человека — свободы объединения и, следовательно, любое их правовое регулирование, особенно конституционное, является ограничением этой свободы, как «преграда для свободного развития многопартийной системы»13. Например, К. Хейдер утверждает, что «конституционные положения о партиях могут рассматриваться как государственное вмешательство и кон-троль»14. Второй аргумент заключается в том, что конституционное признание политических
партий означает «включение их в сферу государственности», «интеграцию их в публичные власти»15. Исследователями используются и другие обоснования отказа от придания партиям конституционно-правового статуса. В частности, указывается, что «инкорпорирование политических партий в писаную конституцию излишне», ибо она уже содержит защиту таких основных прав человека, как свобода объединения, свобода выражения мнения, от которых «зависит деятельность партий»14.
В обсуждении этой проблемы мы разделяем высказанную Ю. А. Юдиным точку зрения
о том, что эти аргументы не могут быть признаны состоятельными. По мнению автора, в действительности правовое регулирование, напротив, служит гарантией реализации гражданами права на объединение, так как четко определяет статус политических партий, их права и обязанности, взаимоотношения с государством, поэтому исключение партий из сферы правового регулирования означало бы нарушение основных принципов правового государства. Естественно, что любое регулирование функционирования партий, в том числе и конституционное, является в определенной мере ограничением свободы объединения. Придание партиям конституционного статуса призвано ввести их деятельность в правовые рамки, что особенно необходимо, учитывая ту роль, которую они играют в политической жизни государства. Вместе с тем оно не означает огосударствления партий, если, конечно, речь идет о демократических, а не о тоталитарных однопартийных режимах16.
Включение в конституции норм о политических партиях и их роли в обществе и государстве означает, что позитивное право признает их как институт, деятельность которого необходима для функционирования не только гражданского общества, но и всего государственного механизма17. Однако в некоторых демократических странах политические партии длительное время считались, а в некоторых из них и сейчас считаются частным делом, своего рода клубом по интересам. В отдельных странах такая трактовка политических партий применяется до сих пор. В конституциях отсутствуют упоминания
о партиях, то есть партии «действуют в полном конституционном вакууме»18. Такой подход теоретически обосновывался тем, что политические партии воспринимались лишь как общественные образования.
Конституционный статус партий — это важнейшая гарантия, защищающая их от произвола государства, а не угроза свободе их образования и деятельности, поэтому мы считаем, что конституционализация политических партий является гарантией их существования и функционирования. Об этом свидетельствует и тот факт, что соответствующие конституционные положения, определяющие этот статус, не могут быть изменены обычным способом, а только в порядке усложненной процедуры. По справедливому замечанию В. А. Лебедева, поправки поправкам рознь, и по главам 1, 2 и 9 Конституции РФ они автоматически вызывают постановку вопроса о новой конституции, даже если являются незначительными (ч. 2, 3 ст. 135 Конституции РФ)19.
Само по себе включение в конституцию норм, закрепляющих правовой статус политической партии, в равной мере может означать как юридическое оформление диктатуры одной партии, так и реальную заботу государства о месте и роли политических партий в жизни страны.
Несмотря на то, что Конституция РФ 1993 г. не содержит отдельных статей, регламентирующих статус политических партий, их место и роль в системе политических институтов, можно с достаточной долей уверенности утверждать, что конституционализация политических партий воплощена в ряде норм, содержащихся в первом и втором разделах Конституции РФ. Это нормы ст. 13, которые регулируют основы правового положения общественных объединений в целом: в ч. 1 признается идеологическое многообразие, в ч. 2 указывается на то, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, в ч. 3 признаются политическое многообразие и многопартийность, в ч. 4 закрепляется равенство общественных объединений перед законом, а в ч. 5 используется негативная формулировка: запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В ч. 1 ст. 30 признается право каждого на объединение и гарантируется свобода деятельности общественных объединений.
Таким образом, системная связь норм, содержащихся в Конституции РФ, позволяет выявить основные элементы правового статуса политических партий, которые могут быть конкретизированы в текущем законодательстве при условии полного соответствия его норм вышеназванным конституционным положениям. В этом плане едва ли справедливы утверждения о том, что статус политических партий не закреплен на конституционном уровне20.
Однако следует сказать, что Конституция РФ, говоря только об общественных объединениях и не выделяя из них политические партии, тем самым преуменьшает особую роль партий в жизни общества. Между тем во многих демократических странах только партии (объединения политического характера), а не общественные организации в целом могут заниматься политической деятельностью и прежде всего выдвижением кандидатов на выборах и участием в избирательной борьбе.
Но в то же время Конституция РФ не предопределяет конечный результат правового и политического развития, который остается открытым и будет зависеть от конституционного консенсуса, парламентских и политических дебатов, достигнутых компромиссов в ходе осуществления текущей законодательной деятельности. Конституция РФ не предусматривает возможности комплексного регулирования деятельности политических партий федеральным конституционным законом. Вместе с тем отдельные аспекты их деятельности получили нормативное закрепление в федеральных конституционных законах. Например, основания приостановления деятельности политических партий предусмотрены Федеральным конституционным законом «О военном положении»21 и Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном поло-жении»22.
Как особую форму институционализации политической партии можно рассматривать правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ. В качестве примеров можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. № 1-П в связи с жалобой общественнополитической организации «Балтийская республиканская партия», которая была ликвидирована в связи с невыполнением в установленный срок предписаний об использовании в своем наименовании слова «партия», так как
не отвечала критериям, установленным федеральным законом для политических партий23; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 года № 18-П в связи с жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан — членов политических партий «Российская Христианско-Демократическая партия», «Русский Общенациональный Союз», которым было отказано в регистрации в качестве политических партий24.
В качестве вспомогательных форм правовой институционализации можно рассматривать ряд подзаконных актов, касающихся процедуры регистрации политических партий, порядка ведения их финансовой отчетности, а также конституции и законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, которые приняты в соответствии с федеральным законодательством. К ним можно отнести нормативные правовые акты Президента РФ25, постановления Центральной избирательной комиссии РФ26.
Последними по уровню законодательного регулирования являются локальные акты самой политической партии — ее устав, программа, а также принятые на их основе и в соответствии с ними иные акты: положения о руководящих органах партии, об уплате членских взносов, об аппарате партии, должностные инструкции ее работников и т. д.
Подводя итог вышеизложенному, можно отметить, что конституционное признание является одной из основных форм правовой институционализации политических партий. Преобладающей формой такой институционализации в настоящее время в России является Федеральный закон «О политических партиях», регламентирующий все основные аспекты их деятельности. Регулирование правового статуса политических партий, как основных участников выборов, получает развитие в избирательном законодательстве.
Примечания
1 См.: Лебедев, В. А. Суверенная демократия: проблемы партийного строительства в России XXI века : монография / В. А. Лебедев, В. В. Киреев. Челябинск, 2009. С. 7.
2 Гамбаров, Ю. С. Политические партии в их прошлом и настоящем. СПб., 1905. С. 11.
3 Лапаева, В. В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999. С. 182.
4 См.: Заславский, С. Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М., 2003. С. 8.
5 См.: Юдин, Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 5.
6 См., напр.: Партии и выборы в капиталистическом государстве. Практика 70-х годов / отв. ред. В. А. Туманов. М., 1980. С. 19.
7 См.: Кокотов, А. Н. Конституционное право в российском праве: Понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 21.
8 Avril P. Essais sur les partis politiques. P., 1990. P. 131.
9 См.: Юдин, Ю. А. Указ. соч. С. 6.
10 См.: Лебедев, В. А. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы / В. А. Лебедев, П. М. Кандалов, Н. Н. Неровная. М., 2006. С. 9.
11 См.: Юдин, Ю. А. Указ. соч. С. 19-20.
12 См.: Еллинек, Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 181-182.
13 The Role of the Constitution in a Changing Society. Oslo, 1990. P. 316.
14 The Role of the Constitution... P. 301.
15 Avril P. Essais sur les partis politiques. P., 1990. P. 22.
16 См.: Юдин, Ю. А. Указ. соч. С. 21.
17 См.: Лебедев, В. А. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы / В. А. Лебедев, П. М. Кандалов, Н. Н. Неровная. М., 2006. С. 13.
18 Loewenstein K. Verfassunglehre. Tubingen, 1959. P. 390.
19 См.: Лебедев, В. А. Конституционное развитие Российского государства // Вестн. Челяб. ун-та. 2001. № 2. С. 20.
20 См.: Юдин, Ю. А. Указ. соч. С. 21.
21 Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2002 . № 5. Ст. 375.
22 Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
23 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона “О политических партиях” в связи с жалобой общественно-политической организации “Балтийская республиканская партия”» от
1 февраля 2005 г. № 1-П // Собр. законодательства РФ. 2005 № 6. Ст. 491.
24 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона “О политических партиях” в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации “Православная партия России” и граждан И. В. Артемова и Д. А. Савина» от 15 декабря 2004 г. № 18-П // Собр. законодательства РФ. 2004. № 51. Ст. 5260.
25 Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» от 20 декабря 1993 г. № 2227 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
26 Постановление Центральной избирательной комиссии РФ «О программе исследований в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса на 2004-2006 годы» от 1 июня 2004 г. № 105/826-4; Постановление Центральной избирательной комиссии РФ «О порядке деятельности уполномоченных представителей политических партий, избирательных блоков по финансовым вопросам» от 24 июня 2003 г. № 14/114-4 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».
