CC BY
68DOI 10.47643/1815-1337_2023_11 _96 УДК 340.136
К ВОПРОСУ О КОДИФИКАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ON THE ISSUE OF CODIFICATION OF LEGISLATION ON SOCIAL SECURITY
IN THE RUSSIAN FEDERATION
КУТЬКО Виктория Васильевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права, Белгородский государственный национальный исследовательский университет. 308015, Российская Федерация, Белгородская область, г. Белгород, ул. Победы, 85. E-mail: kutko@bsu.edu.ru;
НЕСТЕРЕНКО Виктория Викторовна,
консультант научно-исследовательской лаборатории правовых исследований (юридической клиники), Белгородский государственный национальный исследовательский университет. 308015, Российская Федерация, Белгородская область, г. Белгород, ул. Победы, 85. E-mail: 1362800@bsu.edu.ru;
ТРОЩИЛОВА Анастасия Алексеевна,
ассистент кафедры теории и истории государства и права, Белгородский университет кооперации, экономики и права.
308023, Российская Федерация, Белгородская область, г. Белгород, ул. Садовая, 116а. E-mail: kaf-tigp@bukep.ru;
KUTKO Viktoria Vasilievna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor,
Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law, Belgorod State National Research University.
308015, Russian Federation, Belgorod region, Belgorod, st. Pobeda, 85. Email: kutko@bsu.edu.ru;
NESTERENKO Viktoria Viktorovna,
consultant at the legal research laboratory (legal clinic), Belgorod State National Research University. 308015, Russian Federation, Belgorod region, Belgorod, st. Pobeda, 85. Email: 1362800@bsu.edu.ru;
TROSCHILOVA Anastasia Alekseevna,
Assistant at the Department of Theory and History of State and Law, Belgorod University of Cooperation, Economics and Law. 308023, Russian Federation, Belgorod region, Belgorod, st. Sadovaya, 116a. E-mail: kaf-tigp@bukep.ru
Краткая аннотация: В настоящее время федеральное законодательство в сфере социального обеспечения представляет собой некий бессистемный конгломерат. Нормы некоторых нормативных правовых актов дублируют друг друга или вовсе противоречат друг другу. Это влечет за собой определенные трудности в процессе правоприменения, создавая проблемы в работе административных структур и, что не менее важно, препятствия на пути реализации гражданами своих конституционных прав. В настоящей статье анализируется возможность решения данной проблемы путем кодификации законодательства о социальном обеспечении, а именно посредством создания Кодекса социального обеспечения Российской Федерации. В целях определения перспективных векторов работы законодателя и выработки концепции согласованной внутренней структуры акта авторы уделяют внимание учету лучших региональных и зарубежных практик в данном направлении.
Abstract: Currently, federal legislation in the field of social security is a kind of unsystematic conglomerate. The norms of some regulatory legal acts duplicate each other or even contradict each other. This entails certain difficulties in the process of law enforcement, creating problems in the work of administrative structures and, no less important, obstacles to the realization by citizens of their constitutional rights. This article analyzes the possibility of solving this problem by codifying legislation on social security, namely through the creation of the Social Security Code of the Russian Federation. In order to determine promising vectors of the legislator's work and develop the concept of a coordinated internal structure of the act, the authors pay attention to taking into account the best regional and foreign practices in this area.
Ключевые слова: кодекс, кодификация, социальное обеспечение, право социального обеспечения, законодательство о социальном обеспечении.
Keywords: code, codification, social security, social security law, social security legislation.
Для цитирования: Кутько В.В., Нестеренко В.В., Трощилова А.А. К вопросу о кодификации законодательства о социальном обеспечении в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2023. № 11(227). С. 96-98. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_ 11_96.
For citation: Kutko V. V., Nesterenko V.V., Troshchilova A.A. On the issue of codification of legislation on social security in the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2023. No. 11(227). pp. 96-98. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_11_96.
Статья поступила в редакцию: 26.10.2023
Введение
Часть 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации гласит, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [1]. Важную роль в механизме поддержки граждан играет социальное обеспечение, которое в настоящее время является одним из приоритетов государственной политики. В этой связи происходит перманентное принятие соответствующих нормативных правовых актов. Формирование объемного «нормативного пула» в сфере
Теоретико-исторические правовые науки
социального обеспечения повлекло за собой определенные трудности в процессе правоприменения, поскольку отдельные нормы дублируют друг друга или вовсе противоречат между собой. Полагаем, что эффективным путем решения упомянутой проблемы может выступить разработка и принятие отраслевого кодекса. Иными словами, нужно прибегнуть к использованию такой формы систематизации законодательства как кодификация.
Данная идея поддерживается и научным сообществом. Например, С.И. Кобзева отмечает, что «разработка кодифицированного акта носит созидательный характер, является показателем заинтересованности, профессионализма, ответственности государственных, законодательных структур за состояние и развитие социальной сферы» [5, с. 120]. М.А. Таран и А.А. Вересов отмечают, что «кодификация отрасли права социального обеспечения <...> необходима в ближайшем будущем, учитывая процессы глобализации и внутренней интеграции отраслей права» [6, с. 258]. Однако достаточно неясными остаются вопросы относительно того, с чего начать, какой опыт взять во внимание и т.д.
Основная часть
В первую очередь, считаем целесообразным определить отправную точку, с которой должна начаться кодификация законодательства о социальном обеспечении. И относительно определения отправной точки согласимся с мнением В.Ш. Шайхатдинова, который считает, что «необходимо подготовить Концепцию кодификации законодательства о социальном обеспечении» [7, с. 52]. Действительно, для регламентации столь трудоемкого процесса важно наличие документа, закрепляющего концептуальные положения и определяющего основные векторы работы. Тем более, как показывает опыт, наличие концепции позволяет системно, последовательно и организованно достигать поставленных целей, оперативно решать текущие задачи.
При этом не менее важно учесть имеющийся положительный опыт. Что касается опыта кодификации законодательства о социальном обеспечении, то он имеется, правда, на уровне некоторых субъектов Российской Федерации и в зарубежных странах, о чем более подробно поговорим далее.
Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов [1]. В этой связи в некоторых регионах приняты собственные социальные кодексы, например, таковой есть в Белгородской области, Волгоградской области, Ярославской области.
В качестве примера возьмем Социальный кодекс Белгородской области. Он сочетает в себе два раздела: в первом сосредоточены общие положения (субъекты общественных отношений в упомянутой сфере, регламентирующее их законодательство, формы предоставления мер социальной защиты и т.д.), второй регламентирует особенности предоставления мер социальной защиты отдельным категориям граждан (ветеранам военной службы, гражданам с детьми, детям-сиротам, усыновителям, многодетным семьям и т.д.) [2]. На наш взгляд, Социальный кодекс Белгородской области имеет достаточно организованную внутреннюю структуру, позволяющую оперативно находить нужную правовую норму.
При этом им не исключена возможность принятия отдельных законов, имеющих своей целью дополнительную поддержку населения субъекта. Так, например, в 2022 г. принят Закон Белгородской области от 24.03.2022 № 161 «О дополнительных мерах поддержки граждан на территории Белгородской области», регламентирующий предоставление единовременной денежной выплаты белгородцам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Полагаем, что опыт Белгородской области является достаточно передовым и может быть позаимствован законодателем наряду с опытом кодификации законодательства о социальном обеспечении иных субъектов Российской Федерации.
Однако некоторые авторы предлагают опираться не на региональный опыт кодификации законодательства о социальном обеспечении, а на зарубежный. При этом многим из них импонирует опыт Германии. Полагаем, это оправдано тем, что национальные системы права Российской Федерации и Германии относятся к романо-германской (континентальной) правовой семье, а опыт кодификации законодательства последней не раз находил преломление в отечественном правотворчестве.
ак, А.А. Калмыкова предлагает разработку Социального кодекса Российской Федерации по подобию Кодекса социального права Германии (Sozialgesetzbuch), состоящего из 12 книг и охватывающего широкий спектр общественных отношений в упомянутой сфере [4, с. 925]. Примечательно, что каждая книга регулирует определенный вид социального обеспечения, и только первая из них включает в себя общие положения. При этом отсчет параграфов в каждой начинается сначала, что, на наш взгляд, крайне неудобно и может создавать проблемы в процессе правоприменения, да и в целом структура кодекса достаточно громоздкая, что несвойственно отечественному правопорядку.
На основании этого полагаем, что в преимуществе законодателю все же следует опираться на опыт регионов, который является более близким и свойственным отечественному правопорядку, да и, кроме того, в достаточной степени апробированным временем. Нельзя забывать и о таком обстоятельстве как различие приоритетов государственной политики в сфере социального обеспечения. Однако это не означает, что зарубежный опыт стоит вовсе оставить без внимания, поскольку отдельные особенности все же могут тем или иным образом быть успешно интегрированы.
Еще одна проблема касается наименования нового кодифицированного акта. Так, в научной литературе можно встретить такие термины как «социальный кодекс» и «кодекс социального обеспечения». На наш взгляд, термин «социальный кодекс» слишком широк и в принципе охватывает всю социальную сферу, то есть тогда он должен включать в себя положения об образовании, о занятости населения и т.д. Тем более, что кодифицированный акт, о котором идет речь в рамках настоящего исследования, должен иметь своей целью систематизацию норм именно об определенных мерах поддержки населения. В этой связи полагаем, что более точным и оправданным будет такое наименование как «кодекс социального обеспечения». На основании этого также предположим, что законодателям субъектов Российской Федерации следует обратить внимание на содержатель-
ную часть принятых ими кодексов и, исходя из этого, сделать вывод об их соответствии существующему наименованию.
Мы считаем, что Кодекс социального обеспечения Российской Федерации, как и другие кодексы, должен быть построен по пандектной системе, то есть включать в себя общую и особенную части. Оговаривать подробно их содержание в рамках настоящей статьи считаем нецелесообразным. Однако все же сделаем акцент на том, что в общей части, помимо основных положений, важно выделить и основные понятия, а также дать каждому из них легальную дефиницию в целях недопущения ошибочного толкования, а в особенной части отразить то множество мер, которое направлено на поддержку различных категорий граждан.
Однако, помимо общей и особенной частей, Т.Ф. Вышеславова и Д.А. Василенко предлагают выделение специальной и процедурной частей. В специальной части они считают нужным сосредоточить нормы, регулирующие правоотношения, в которых участвует специальный субъект [3, с. 218]. Однако в таком случае потребуется выделение обоснованных критериев, по которым тот или иной субъект наделяется специальным статусом, что еще больше усложнит процесс правоприменения в будущем. Кроме того, это чревато судебными спорами, связанными с ограничением прав отдельных категорий населения. Что касается процедурной части, то ее выделение вполне возможно, поскольку право социального обеспечения вмещает в себя, помимо материальных, и процедурно-процессуальные отношения, объективно необходимые для их функционирования.
Заключение
Стремительное развитие общественных отношений в сфере социального обеспечения порождает объективную необходимость приведения в упорядоченную систему нормативных правовых актов, направленных на их регламентацию. Своеобразными помощниками на этом пути должны стать принятие Концепции кодификации законодательства о социальном обеспечении, а также опыт регионов и зарубежных стран. Новый кодифицированный акт будет призван сделать процесс правоприменения в сфере социального обсечения более доступным и понятным для административных структур и прозрачным для граждан.
Оптимальным вариантом нам видится создание Кодекса социального обеспечения Российской Федерации. При этом, учитывая сложившиеся в Российской Федерации традиции кодификации, предлагаем выделить в нем общую и особенную части. В первой представляется целесообразным сосредоточить общие положения (например, субъекты общественных отношений в упомянутой сфере, регламентирующее их законодательство, формы предоставления мер социальной защиты и т.д.), а во второй - положения, касающиеся особенностей предоставления мер социальной защиты отдельным категориям граждан (ветеранам военной службы, гражданам с детьми, детям-сиротам, усыновителям, многодетным семьям и т.д.). В силу специфики общественных отношений в сфере социального обеспечения также возможно выделение процедурной части. Именно организованная внутренняя структура позволит оперативно находить нужную правовую норму. При этом не исключена возможность принятия отдельных законов, имеющих своей целью дополнительную поддержку населения.
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г. // КонсультантПлюс [сайт]. - URL: http://www.consultant.ru. - Текст : электронный (дата обращения: 10.10.2023).
2. Закон Белгородской области от 28.12.2004 № 165 «Социальный кодекс Белгородской области» // Официальный сайт Белгородской областной Думы [сайт]. - URL: https://www.belduma.ru. - Текст : электронный (дата обращения: 11.10.2023).
3. Вышеславова, Т.Ф., Василенко, Д.А. Кодификация права социального обеспечения // Фундаментальные и прикладные научные исследования: актуальные вопросы, достижения и инновации : сборник статей XL Международной научно-практической конференции. - Пенза: Наука и просвещение, 2020. - С. 217-220.
- Текст : непосредственный.
4. Калмыкова, А.А. Анализ зарубежного опыта кодификации социального законодательства // Актуальные вопросы современной экономики. - 2019.
- № 5. - С. 924-931. - Текст : непосредственный.
5. Кобзева, С.И. К вопросу о кодификации законодательства о социальном обеспечении // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). -2019. - № 11. - С. 117-122. - Текст : непосредственный.
6. Таран, М.А., Вересов, А.А. Проблемы кодификации права социального обеспечения в Российской Федерации // IX Лужские научные чтения. Современное научное знание: теория и практика : материалы Международной научной конференции. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2021. - С. 256-259. - Текст : непосредственный.
7. Шайхатдинов, В.Ш. Проблемы модернизации российского законодательства о социальном обеспечении в современный период // Академический юридический журнал. - 2018. - № 1. - С. 51 -59. - Текст : непосредственный.
References:
1. Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on December 12, 1993, with amendments approved during the all-Russian vote on July 1, 2020 // ConsultantPlus [site]. - URL: http://www.consultant.ru. - Text : electronic (date of access: 10.10.2023).
2. Law of the Belgorod Region dated December 28, 2004 No. 165 «Social Code of the Belgorod Region» // Official website of the Belgorod Regional Duma [site]. - URL: https://www.belduma.ru. - Text : electronic (access date: 11.10.2023).
3. Vysheslavova, T.F., Vasilenko, D.A. Codification of social security law // Fundamental and applied scientific research: current issues, achievements and innovations: collection of articles of the XL I nternational Scientific and Practical Conference. - Penza: Science and Education, 2020. - P. 217-220. - Text : direct.
4. Kalmykova, A.A. Analysis of foreign experience in the codification of social legislation // Current issues of modern economics. - 2019. - № 5. - P. 924931. - Text : direct.
5. Kobzeva, S.I. On the issue of codification of legislation on social security // Bulletin of the University named after. O.E. Kutafina (MSAL). - 2019. - № 11. -P. 117-122. - Text : direct.
6. Taran, M.A., Veresov, A.A. Problems of codification of social security law in the Russian Federation // IX Luga Scientific Readings. Modern scientific knowledge: theory and practice: materials of the International Scientific Conference. - St. Petersburg: Leningrad State University named after. A.S. Pushkina, 2021. - P. 256-259. -Text : direct.
7. Shaykhatdinov, V.Sh. Problems of modernization of Russian legislation on social security in the modern period // Academic legal journal. - 2018. - № 1. -P. 51-59. - Text : direct.
